文/張永波

張永波：廣東省環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)

珠江三角洲地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱珠三角）從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始系統(tǒng)研究大氣污染治理問(wèn)題。由于關(guān)注早、預(yù)防早、行動(dòng)早，目前已初步形成一套有效的區(qū)域大氣污染防治機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域空氣質(zhì)量持續(xù)改善，2015年和2016年率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域空氣質(zhì)量整體達(dá)標(biāo)，創(chuàng)建了國(guó)家重點(diǎn)城市群空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)改善的成功模式。

一、重統(tǒng)籌、強(qiáng)支撐不斷完善區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

珠三角大氣污染防治依靠的是區(qū)域整體統(tǒng)籌部署和科學(xué)決策。一是建立頂層協(xié)調(diào)機(jī)制。2008年在全國(guó)建立首個(gè)分管副省長(zhǎng)召集（后為省長(zhǎng)）、各地市和省直相關(guān)部門等27個(gè)單位參加的珠三角大氣污染防治聯(lián)席會(huì)議制度，率先實(shí)施區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。目前，由省長(zhǎng)掛帥，省委省政府專題會(huì)議研究和部署，已成為珠三角大氣污染防治工作的常態(tài)。各城市也建立了市領(lǐng)導(dǎo)牽頭的聯(lián)席會(huì)議等相應(yīng)議事協(xié)調(diào)機(jī)制。二是提升科學(xué)決策支撐能力。在觀測(cè)分析方面，2005年粵港在珠三角率先建成國(guó)內(nèi)首個(gè)區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)，開(kāi)展六要素常規(guī)業(yè)務(wù)監(jiān)測(cè)；2012年珠三角率先全面實(shí)施空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)，并建成國(guó)際領(lǐng)先的大氣超級(jí)監(jiān)測(cè)站；2015年率先構(gòu)建了區(qū)域大氣復(fù)合污染成分監(jiān)測(cè)網(wǎng)，廣州、深圳還建設(shè)了空氣質(zhì)量垂直觀測(cè)平臺(tái)，區(qū)域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)全國(guó)領(lǐng)先。決策咨詢方面，珠三角率先建立了我國(guó)首個(gè)大氣質(zhì)量科學(xué)研究中心，為區(qū)域大氣污染防治提供科研和技術(shù)支持；成立廣東省環(huán)境咨詢專家委員會(huì)，組織大氣污染防治專家專題研討，進(jìn)一步強(qiáng)化科學(xué)決策。三是完善法規(guī)政策支撐體系。珠三角率先實(shí)施我國(guó)首個(gè)由省人大常委會(huì)審議通過(guò)的區(qū)域性環(huán)保規(guī)劃——《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，提出“紅線調(diào)控”的空間管控戰(zhàn)略，控制了中科煉化等高污染項(xiàng)目在珠三角的布局建設(shè)。主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布實(shí)施后，廣東省制定主體功能區(qū)配套環(huán)境政策，并在國(guó)內(nèi)率先實(shí)施差別化環(huán)境準(zhǔn)入政策，進(jìn)一步加強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)布局引導(dǎo)。新環(huán)保法實(shí)施后，廣東省在國(guó)內(nèi)首個(gè)配套制定省級(jí)地方性環(huán)保法規(guī)——《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》，增加按日連續(xù)計(jì)罰的環(huán)境違法行為種類，進(jìn)一步完善了環(huán)保法規(guī)制度。

二、重聯(lián)動(dòng)、促融合不斷強(qiáng)化城市聯(lián)動(dòng)機(jī)制

粵港澳三地及省內(nèi)城市間的合作也在不斷深化。一是持續(xù)深化粵港澳合作。早在1999年，粵港兩地就聯(lián)合開(kāi)展全國(guó)第一個(gè)區(qū)域空氣質(zhì)量研究項(xiàng)目“粵港珠江三角洲空氣質(zhì)量研究”；2002年粵港政府發(fā)表聯(lián)合聲明，2003年雙方通過(guò)了我國(guó)第一個(gè)跨境大氣質(zhì)量管理計(jì)劃——粵港《珠江三角洲地區(qū)空氣質(zhì)素管理計(jì)劃（2002-2010年）》，取得顯著成效。2014年9月《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》簽署，“粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”（23個(gè)站點(diǎn)）正式開(kāi)始公開(kāi)發(fā)布實(shí)施監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)結(jié)果，區(qū)域大氣污染防控正式推進(jìn)到三邊合作。二是區(qū)域?qū)嵤┮恢滦袆?dòng)。2010年《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)一體化規(guī)劃》實(shí)施，以大氣復(fù)合污染防控為重點(diǎn)全面推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。2010年6月珠三角9市統(tǒng)一對(duì)輕型汽油車提前執(zhí)行國(guó)Ⅳ排放標(biāo)準(zhǔn)；2015年12月珠三角在全國(guó)率先實(shí)施全區(qū)域黃標(biāo)車跨地市闖限行區(qū)聯(lián)合電子執(zhí)法；2016年1月珠三角9市統(tǒng)一提前執(zhí)行機(jī)動(dòng)車國(guó)V排放標(biāo)準(zhǔn)，一系列一致行動(dòng)有力地推動(dòng)了區(qū)域污染減排。三是城市圈融合不斷加強(qiáng)。廣佛肇、深莞惠、珠中江等城市圈把環(huán)保合作作為重要議程，不斷推進(jìn)大氣污染防控合作。深莞惠三市通過(guò)簽署《深莞惠大氣污染防治區(qū)域合作協(xié)議》，共同制定方案，連續(xù)多年聯(lián)合開(kāi)展高排放車輛整治、揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOCs）源頭治理等專項(xiàng)行動(dòng)。當(dāng)前，城市圈合作紛紛擴(kuò)容，深莞惠與珠三角外圍的汕尾、河源共同建立了深莞惠經(jīng)濟(jì)圈（3+2）大氣污染聯(lián)防聯(lián)控會(huì)議機(jī)制；廣佛肇與珠三角外圍的清遠(yuǎn)、云浮、韶關(guān)建立了廣佛肇清云韶經(jīng)濟(jì)圈環(huán)保專責(zé)小組，跨城市大氣污染防治合作進(jìn)一步強(qiáng)化。

三、重協(xié)同、勇創(chuàng)新不斷深化部門協(xié)作機(jī)制

珠三角地區(qū)的跨部門合作順暢高效。一是聯(lián)合制定政策方案推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域治理。2010年2月，環(huán)保、發(fā)改、經(jīng)信、公安、財(cái)政、質(zhì)監(jiān)6部門聯(lián)合印發(fā)國(guó)內(nèi)首個(gè)區(qū)域性大氣污染防治的行動(dòng)計(jì)劃——《廣東省珠江三角洲清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》，率先開(kāi)展跨領(lǐng)域、多部門協(xié)同的大氣環(huán)境系統(tǒng)治理。在具體工作中，廣東省環(huán)保與公安部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黃標(biāo)車闖限行區(qū)電子警察執(zhí)法工作的通知》，共同推進(jìn)黃標(biāo)車及老舊車淘汰；廣東省環(huán)保與財(cái)政部門共同印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好黃標(biāo)車提前淘汰補(bǔ)貼工作的通知》，擴(kuò)大黃標(biāo)車補(bǔ)貼范圍；廣東省環(huán)保、發(fā)改、經(jīng)信、質(zhì)監(jiān)4部門共同制定《廣東省鍋爐污染整治實(shí)施方案（2016-2018年）》，全面強(qiáng)化鍋爐治理和監(jiān)管；廣東省環(huán)保部門和省委維穩(wěn)辦共同研究制訂關(guān)于預(yù)防和化解建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題指導(dǎo)意見(jiàn)，各部門的通力合作有效推進(jìn)了大氣污染綜合防治。二是聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法強(qiáng)化問(wèn)題查處。2015年初，廣東省環(huán)保廳會(huì)同公、檢、法等部門建立了環(huán)保與公安聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、環(huán)保與公檢法部門聯(lián)席會(huì)議、信息共享機(jī)制和環(huán)境恢復(fù)性司法機(jī)制，推動(dòng)環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法的高效銜接；佛山、順德、廣州、肇慶、江門等城市還成立“環(huán)保警察”、“環(huán)保巡回法庭”，進(jìn)一步加強(qiáng)行政司法合作，加大環(huán)境污染違法犯罪行為打擊力度。僅2016年，全省共立案1.8萬(wàn)宗，其中移送行政拘留案件284宗，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件383宗，新環(huán)保法得到有力落實(shí)。省環(huán)保和公安部門還在機(jī)動(dòng)車監(jiān)管方面開(kāi)展全區(qū)域跨地市闖限行區(qū)聯(lián)合電子執(zhí)法，超額完成國(guó)家下達(dá)的黃標(biāo)車淘汰任務(wù)。三是聯(lián)合會(huì)商分析強(qiáng)化污染應(yīng)對(duì)。環(huán)保、氣象部門牽頭，統(tǒng)計(jì)、經(jīng)信、交通等部門參與，聯(lián)合開(kāi)展空氣質(zhì)量會(huì)商，形成日、周、月、季度會(huì)商機(jī)制，加強(qiáng)空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警、污染天氣過(guò)程科學(xué)分析和空氣質(zhì)量變化趨勢(shì)研判，及時(shí)提醒、督促有關(guān)地市加強(qiáng)污染天氣應(yīng)急應(yīng)對(duì)。地方各級(jí)部門更是以夏秋季臭氧污染和秋冬季顆粒物污染為重點(diǎn)，組織會(huì)商分析，開(kāi)展環(huán)保、住建、城管等多部門聯(lián)合專項(xiàng)督查和污染應(yīng)急應(yīng)對(duì)。2016年秋冬季，佛山市環(huán)保、住建、交通、國(guó)土等多部門聯(lián)合開(kāi)展專項(xiàng)督查和應(yīng)急督查，查處問(wèn)題污染源6342個(gè)，責(zé)令停工停產(chǎn)1739個(gè)，完成整改4918個(gè)；惠州市環(huán)保局與各縣（區(qū)）政府及市直有關(guān)部門聯(lián)合建立氣象不利條件空氣質(zhì)量保障工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，2016年開(kāi)展3次污染天氣應(yīng)急，出動(dòng)2300多人次，有力減緩了污染過(guò)程。

四、重長(zhǎng)效、抓落實(shí)不斷夯實(shí)責(zé)任機(jī)制

珠三角建立了相對(duì)完善的任務(wù)分解落實(shí)機(jī)制。一是狠抓任務(wù)落實(shí)。廣東省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視大氣污染防治工作落實(shí)，多次采取現(xiàn)場(chǎng)辦公、約談地方政府負(fù)責(zé)人等方式，督促環(huán)境空氣質(zhì)量有惡化趨勢(shì)、淘汰黃標(biāo)車等重點(diǎn)工作進(jìn)度滯后的地市深化大氣污染防治工作。在落實(shí)中央環(huán)保督查整改方面，省環(huán)保廳、省紀(jì)委、省公安廳等部門聯(lián)合組成8個(gè)案件督辦組，滾動(dòng)督導(dǎo)各地案件辦理和問(wèn)題整改情況。肇慶市創(chuàng)新開(kāi)展空氣質(zhì)量改善第三方評(píng)估，對(duì)各縣（區(qū)）和各部門的大氣污染防治年度任務(wù)落實(shí)情況和空氣質(zhì)量改善成效進(jìn)行梳理評(píng)估，督促落實(shí)，推動(dòng)改進(jìn)。二是強(qiáng)化責(zé)任追究和激勵(lì)。落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，省市、市縣及部門層層簽訂大氣污染防治責(zé)任書，建立責(zé)任清單，壓實(shí)各地各部門責(zé)任。佛山、肇慶等城市更是建立專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)或環(huán)保責(zé)任制考核保證金制度（如肇慶市各縣區(qū)每季度繳納200萬(wàn)元保證金），依據(jù)空氣環(huán)境質(zhì)量改善及各項(xiàng)污染防治工作落實(shí)情況等考核結(jié)果，實(shí)施獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，有力激勵(lì)了地方強(qiáng)化大氣污染防治。

五、重引導(dǎo)、聚共識(shí)積極構(gòu)建社會(huì)共治機(jī)制

珠三角的大氣污染防治也依靠社會(huì)各界參與。一是重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用。珠三角環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范的研究制定重視聽(tīng)取行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織意見(jiàn)，并依靠協(xié)會(huì)加快各項(xiàng)污染防治工作的推進(jìn)。廣東省《集裝箱制造業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物排放標(biāo)準(zhǔn)》的制定實(shí)施就得到了中國(guó)集裝箱行業(yè)協(xié)會(huì)及有關(guān)企業(yè)的大力支持，不僅在廣東省內(nèi)得到有效落實(shí)，更推動(dòng)了中國(guó)集裝箱行業(yè)協(xié)會(huì)綠色環(huán)保行動(dòng)宣言暨VOCs治理自律公約的簽署，也推動(dòng)了全國(guó)集裝箱制造行業(yè)的綠色化發(fā)展。二是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和企業(yè)自律。廣東省環(huán)保廳連續(xù)聘任了5屆環(huán)保社會(huì)監(jiān)督員，加強(qiáng)環(huán)保社會(huì)監(jiān)督。2007年佛山市南海區(qū)實(shí)施環(huán)境保護(hù)信用管理，該機(jī)制對(duì)推動(dòng)企業(yè)自律發(fā)揮著重要作用。廣東省每年對(duì)國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)開(kāi)展環(huán)保信用評(píng)級(jí)，向社會(huì)公布，并每季度公布環(huán)境違法企業(yè)“黑名單”，給企業(yè)套上“緊箍咒”，促使企業(yè)自覺(jué)落實(shí)污染防治措施。三是引導(dǎo)推進(jìn)公眾參與。廣東省環(huán)保廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》，在廣東省環(huán)保宣教中心設(shè)立社會(huì)合作與聯(lián)絡(luò)部，積極培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織；建設(shè)廣東環(huán)保官方微信公眾號(hào)，利用主流媒體和新媒體加強(qiáng)信息公開(kāi)和宣傳；打造“粵環(huán)?；洉r(shí)尚”宣教新品牌，開(kāi)展“環(huán)保公眾開(kāi)放日”等活動(dòng)，積極推進(jìn)公眾參與。此外，還借助民生熱線解答公眾疑問(wèn)，通過(guò)環(huán)保督查和環(huán)境公益訴訟解決社會(huì)關(guān)心環(huán)保問(wèn)題，營(yíng)造了全民參與，社會(huì)共治的良好氛圍。

為保障和持續(xù)改善空氣質(zhì)量，珠三角地區(qū)正圍繞著實(shí)施精確分析、精準(zhǔn)施策和精細(xì)管理，積極推進(jìn)管理機(jī)制改革創(chuàng)新。一是強(qiáng)化精確分析。完善空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，升級(jí)復(fù)合污染成分監(jiān)測(cè)網(wǎng)并實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)化運(yùn)行，強(qiáng)化大氣污染在線來(lái)源解析和預(yù)報(bào)預(yù)警。加強(qiáng)大氣科學(xué)中心建設(shè)運(yùn)行，以質(zhì)量變化精確分析、污染機(jī)理科學(xué)認(rèn)知、本地排放精準(zhǔn)把握和管理決策全面支撐為重點(diǎn)，建設(shè)大氣環(huán)境科研和管理決策支撐智庫(kù)平臺(tái)。繼續(xù)深化環(huán)保、氣象、統(tǒng)計(jì)等多部門的大氣形勢(shì)聯(lián)合分析會(huì)商。二是堅(jiān)持精準(zhǔn)施策。充分發(fā)揮環(huán)境咨詢專家委員會(huì)大氣專家組的技術(shù)指導(dǎo)作用，定期組織專題研討，加強(qiáng)決策咨詢。全面加強(qiáng)省部合作，深化廣東省環(huán)保廳與中國(guó)環(huán)科院、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院和環(huán)保部衛(wèi)星中心的合作交流。加強(qiáng)跨部門及與行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)作，大力實(shí)施《廣東省大氣污染防治強(qiáng)化措施與分工方案》。三是推進(jìn)精細(xì)管理。充分利用大數(shù)據(jù)、信息技術(shù)等技術(shù)手段，完善監(jiān)督管理機(jī)制，狠抓重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的深入治理和精細(xì)化管理，在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、系統(tǒng)推進(jìn)VOCs污染防治，推廣應(yīng)用電動(dòng)車和加快老舊車輛淘汰更新等方面探索出更好的經(jīng)驗(yàn)。