呂永祥, 王立峰

(吉林大學(xué) 行政學(xué)院, 吉林 長春 130012)

黨的十八大以來,在高壓反腐態(tài)勢下,行政機(jī)關(guān)及其工作人員因為懼怕嚴(yán)厲的問責(zé)后果而不作為的問題日益突出。針對此種現(xiàn)象,2017年3月,李克強(qiáng)總理在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上作的《政府工作報告》中指出,要“強(qiáng)化督查問責(zé),嚴(yán)厲整肅庸政懶政怠政行為”。問責(zé)內(nèi)容具有消極責(zé)任和積極責(zé)任兩個不同的面向,從規(guī)范意義上來講,問責(zé)機(jī)制既是黨和國家預(yù)防和懲治腐敗現(xiàn)象的重要工具,同時也是督促行政機(jī)關(guān)及其工作人員積極履行其法定職責(zé)的重要工具。高壓反腐通過對問責(zé)主體、問責(zé)對象和問責(zé)內(nèi)容等問責(zé)要素的壓力傳導(dǎo)而作用于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)能力和履責(zé)意愿?；诖?本文從“問責(zé)主體—問責(zé)對象—問責(zé)內(nèi)容”三維分析框架出發(fā),探討高壓反腐下“不能為”“不敢為”和“不愿為”三種主要的行政不作為類型的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制,以期對建立講責(zé)任敢擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任政府有所裨益。

一、文獻(xiàn)綜述與分析框架的提出

“所謂高壓反腐,其要義是指立足于‘不敢腐’,通過嚴(yán)厲懲治腐敗,形成強(qiáng)大的震懾力,從而壓制腐敗的滋生蔓延?！盵1]黨的十八大以來,黨和政府采取對腐敗零容忍、加大中央巡視的力度等一系列高壓反腐策略。高壓反腐在提升反腐敗效果的同時,也產(chǎn)生了一定的“副產(chǎn)品”,一個典型表現(xiàn)就是行政不作為問題變得日益突出?！靶姓蛔鳛槭侵感姓黧w及其工作人員負(fù)有某種作為的法定義務(wù),由于其程序上消極地不為一定動作或動作系列而使該義務(wù)在能夠履行的情況下沒有得以履行的一種行政行為?！盵2]

問責(zé)要素分析是目前學(xué)術(shù)界研究行政不作為的成因及對策的一個重要維度。問責(zé)要素是構(gòu)成問責(zé)機(jī)制的基本單位,馬克·波文斯(Mark Bovens)認(rèn)為,“問責(zé)機(jī)制是一種由問責(zé)主體和問責(zé)對象構(gòu)成的社會關(guān)系,在此關(guān)系中問責(zé)對象有義務(wù)對其行為進(jìn)行解釋和辯護(hù),問責(zé)主體則會根據(jù)問責(zé)對象的陳述提出問題和作出判斷”[3]。在此基礎(chǔ)上,安德里斯·謝德勒(Andreas Schedler)認(rèn)為,“問責(zé)是指問責(zé)對象就其責(zé)任事項向問責(zé)主體負(fù)責(zé),它主要包括問責(zé)主體、問責(zé)對象和問責(zé)內(nèi)容三個要素”[4]。由此可見,問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)內(nèi)容是問責(zé)機(jī)制中三個最為重要的構(gòu)成要素?；诖?本文也主要從這三個方面對既有行政不作為研究進(jìn)行理論檢視,力求發(fā)現(xiàn)其改進(jìn)之處。

首先,問責(zé)主體的角度。李娟和佘湘從上級政府的權(quán)責(zé)配置狀況特別是上下級政府之間權(quán)責(zé)關(guān)系的角度分析了基層政府中存在較多行政不作為現(xiàn)象的成因及其治理對策[5]。張忠則從行政不作為的政治問責(zé)機(jī)制出發(fā),從人大機(jī)關(guān)的問責(zé)主體地位的缺位入手探討了行政不作為的成因及其治理對策[6]。

其次,問責(zé)對象的角度。何麗君從作為問責(zé)對象的干部個體的履責(zé)意愿和履責(zé)能力的角度分析了行政不作為的成因及其治理對策[7]。蔡放波則從各政府部門之間權(quán)責(zé)劃分不清晰和問責(zé)對象不明確的角度探討了行政不作為的成因及其治理對策[8]。

最后,問責(zé)內(nèi)容的角度。金太軍等從問責(zé)內(nèi)容側(cè)重于消極責(zé)任的承擔(dān)而忽視積極責(zé)任的履行的角度分析了行政不作為的成因及其治理對策[9]。蘇忠林從目前行政問責(zé)機(jī)制中的問責(zé)內(nèi)容重視有錯追責(zé)而忽視對不作為的追責(zé)的角度分析了行政不作為的成因及其治理對策[10]。

上述從單一問責(zé)要素出發(fā)對行政不作為的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制的研究為本文進(jìn)行行政不作為的問責(zé)要素系統(tǒng)分析提供了研究的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上,本文從問責(zé)要素的系統(tǒng)分析這一視角出發(fā),針對“不能為”“不敢為”和“不愿為”這三種高壓反腐下常見的行政不作為類型,提出了“問責(zé)主體—問責(zé)對象—問責(zé)內(nèi)容”三維分析框架,力求從這三個問責(zé)要素的角度分別闡釋高壓反腐下上述三種行政不作為類型的發(fā)生機(jī)理,在此基礎(chǔ)上提出每種行政不作為類型的精準(zhǔn)化治理對策(見圖 1)。

圖1 “問責(zé)主體—問責(zé)對象—問責(zé)內(nèi)容”三維分析框架

準(zhǔn)確剖析行政不作為的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制建立在對行政不作為進(jìn)行類型學(xué)劃分的基礎(chǔ)上,“不能為”“不敢為”和“不愿為”是三種常見的行政不作為類型,三者與行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)能力和履責(zé)意愿密切相關(guān)。在當(dāng)前問責(zé)的制度化水平有待提高的情況下,高壓反腐通過對問責(zé)主體、問責(zé)對象和問責(zé)內(nèi)容的壓力傳導(dǎo),對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)意愿和履責(zé)能力產(chǎn)生了一定的消極影響,分別作用于上述三種行政不作為類型的發(fā)生機(jī)制。具體而言,從“問責(zé)主體—問責(zé)對象—問責(zé)內(nèi)容”三維分析框架的角度看,高壓反腐通過對問責(zé)主體的權(quán)責(zé)配置的影響作用于府際關(guān)系中下級政府特別是基層政府的履責(zé)能力,這是揭示 “不能為”的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制的重要維度;高壓反腐通過對問責(zé)對象的履責(zé)風(fēng)險的影響作用于行政人員的履責(zé)意愿,這是揭示“不敢為”的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制的重要維度;高壓反腐通過對問責(zé)內(nèi)容的設(shè)置狀況的影響作用于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)意愿,這是揭示 “不愿為”的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制的重要維度。從“問責(zé)主體—問責(zé)對象—問責(zé)內(nèi)容”三維分析框架出發(fā)分析行政不作為的發(fā)生機(jī)理與治理機(jī)制,有助于在問責(zé)主體、問責(zé)對象和問責(zé)內(nèi)容三個問責(zé)要素與“不能為”“不敢為”和“不愿為”三種行政不作為類型之間建立有針對性的勾連,分別從每一個問責(zé)要素的角度揭示每一種行政不作為類型的發(fā)生機(jī)理,從而在“對癥下藥”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)行政不作為的精準(zhǔn)化治理。

二、高壓反腐下行政不作為的發(fā)生機(jī)理: 以問責(zé)要素的系統(tǒng)分析為視角

高壓反腐是特定歷史階段黨和國家提高腐敗治理力度的產(chǎn)物,雖然它并不是行政不作為產(chǎn)生的充要條件,但是在問責(zé)機(jī)制不健全的條件下,高壓反腐仍舊會通過對問責(zé)主體、問責(zé)對象和問責(zé)內(nèi)容三個問責(zé)要素的壓力傳導(dǎo),對作為個體的行政人員和作為組織的行政機(jī)關(guān)兩類行政主體的履責(zé)意愿和履責(zé)能力產(chǎn)生一定的消極影響。

1.問責(zé)主體不合理的權(quán)責(zé)配置導(dǎo)致行政主體“不能為”

問責(zé)主體是指問責(zé)程序的啟動者和問責(zé)處理決定的作出者?！安荒転椤笔侵感姓C(jī)關(guān)及其工作人員因為資源、權(quán)力和履責(zé)本領(lǐng)等方面的不足而缺乏相應(yīng)的履責(zé)能力。高壓反腐對行政主體的履責(zé)能力的消極影響體現(xiàn)在,自上而下的高壓反腐增強(qiáng)了上級政府在府際關(guān)系中的優(yōu)勢地位,上級政府向下級政府超額分配任務(wù)和轉(zhuǎn)移責(zé)任的行為導(dǎo)致下級政府特別是基層政府因為權(quán)小責(zé)大、事權(quán)與財權(quán)不匹配而只具有較弱的履責(zé)能力,這是導(dǎo)致基層政府中存在較多“不能為”現(xiàn)象的重要原因。人民論壇問卷調(diào)查中心基于8 896份公眾樣本的調(diào)查結(jié)果顯示:七成以上受訪者認(rèn)為基層干部最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象[11]。

首先,從權(quán)責(zé)關(guān)系的角度看,高壓反腐加劇上下級政府之間權(quán)責(zé)不對等的問題,導(dǎo)致下級政府特別是基層政府缺乏履行其職責(zé)所需要的充分的權(quán)力。由于平行監(jiān)督機(jī)制的效力尚未充分發(fā)揮出來,目前我國的腐敗治理方式以自上而下的監(jiān)督和問責(zé)為主,“高壓反腐的一個重要方式是自上而下的巡視”[12]?；谙录壏纳霞壍目茖又茩?quán)威,這種自上而下的腐敗治理方式在具有權(quán)威性高、實施問責(zé)阻力小等優(yōu)勢的同時,也具有加劇不同政府層級之間的信息不對稱問題和上級向下級推卸責(zé)任的問題等諸多缺陷。由于目前我國關(guān)于不同政府層級之間的權(quán)責(zé)關(guān)系缺乏明確細(xì)致的法律規(guī)定,上級政府是下放權(quán)力還是收緊權(quán)力,是嚴(yán)格履行職責(zé)還是向下級政府轉(zhuǎn)移責(zé)任,在很大程度上主要取決于它自身的意愿?！坝捎谡畬蛹夁^多,地方政府間的責(zé)任和權(quán)限也難以明晰化,上級政府往往利用其行政優(yōu)勢分配權(quán)力與資源,往往是‘好事,則爭取;壞事,則下推’?！盵13]236在高壓反腐的影響下,為保障自上而下的腐敗治理方式的有效性,上級政府往往會選擇收緊下級政府手中的權(quán)力,但是對下級政府廉潔從政和有效治理的責(zé)任要求卻相對提高。“以基層政府為例,大量的事務(wù)都并未集中反映在表征職責(zé)的‘三定’方案中,而是表征在‘交辦的其他事項’中,基層政府的權(quán)力邊界比職責(zé)邊界更為狹窄?！盵14]權(quán)力是履行職責(zé)的基礎(chǔ),下級政府特別是基層政府面臨的這種責(zé)大權(quán)小的問題制約了其履責(zé)能力的提升,導(dǎo)致各種“不能為”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

其次,從資源與任務(wù)的分配的角度看, 高壓反腐加劇上下級政府之間財權(quán)與事權(quán)不匹配的問題, 削弱了下級政府特別是基層政府的履責(zé)能力。 我國的壓力型體制之中, 在政績考核和政府間競爭的驅(qū)動下, 上級政府在向下級政府分配任務(wù)和指標(biāo)時,“層層加壓”和指標(biāo)遞增是一個常見的特征。 縣鄉(xiāng)兩級政府作為行政體系的末梢, 它們所承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)往往是最重的,維護(hù)社會穩(wěn)定、推廣義務(wù)教育、興建基礎(chǔ)設(shè)施等都屬于其責(zé)任范圍。 但是從資源分配的角度看, 由于“國家占有與控制資源是按照行政權(quán)力授予關(guān)系, 分配至各級不同類型和級別的政府部門中”[15], 縣鄉(xiāng)兩級政府的行政層級最低, 它們所分配到的資源往往也是最少。 1994年分稅制改革加大了地方財政向中央轉(zhuǎn)移的力度, 縣鄉(xiāng)兩級政府財政困難的問題變得更為突出*據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù),截至2013年6月底,縣級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為39 573.60億元;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為3 070.12億元。參見:中華人民共和國審計署.2013年第32號公告:全國政府性債務(wù)審計結(jié)果[EB/OL].[2017-05-06].http:∥www.audit.gov.cn/n5/n25/c63642/content.html。。這種資源和任務(wù)分配的不均衡問題,致使基層政府缺乏完成上級政府分配的相應(yīng)任務(wù)的履責(zé)能力,在基層政府中因為缺乏相應(yīng)的資源和權(quán)力而導(dǎo)致的“不能為”現(xiàn)象比較突出。

2.問責(zé)對象履責(zé)風(fēng)險的提高導(dǎo)致行政主體“不敢為”

問責(zé)對象是問責(zé)活動所針對的客體,它回答的是“問誰的責(zé)”這一問題。不敢為是指行政主體抱著‘多做多錯,少做少錯,不做不錯’的自保邏輯,出于規(guī)避履責(zé)風(fēng)險的考慮,在其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)面前畏首畏尾、不敢有所作為。高壓反腐對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)意愿的消極影響體現(xiàn)在,它通過加劇問責(zé)對象的履責(zé)風(fēng)險致使他們因為懼怕嚴(yán)厲的問責(zé)后果而變得“不敢為”,積極主動履行職責(zé)的意愿有所降低。人民論壇問卷調(diào)查中心基于8 896份公眾樣本的調(diào)查結(jié)果顯示:五成以上受訪者認(rèn)為“膽小怕事‘不敢為’”是“為官不為”的真正原因[11]。

十八大以來,黨和政府注重建設(shè)“不敢腐”有效機(jī)制,強(qiáng)調(diào)對黨風(fēng)廉政建設(shè)不力的責(zé)任主體進(jìn)行嚴(yán)厲的問責(zé),但是,“過度嚴(yán)厲的懲罰會將政府官員逼入非正常狀態(tài),整天生活在恐慌和麻痹之中,因為擔(dān)心和畏懼嚴(yán)厲的問責(zé)結(jié)果而不敢積極作為”[16]。此外,行政機(jī)關(guān)及其工作人員作為相對理性的行政主體,趨利避害是其決定是否履行職責(zé)的一個重要考量。在高壓反腐的影響下,他們因為行政過失和行政過錯而受到懲罰的風(fēng)險和概率顯著增加,行為變得趨于保守,逐漸將行政不作為當(dāng)成一種理性算計之后的策略選擇:“因為政府官員履行職務(wù)越不積極,他本人就越安全;履行職務(wù)越積極,他面臨的風(fēng)險越大,如此產(chǎn)生的后果是懾于這種責(zé)任的威脅,行政官員就不敢按公共利益的要求,……果斷地履行職責(zé)”[17]。行政人員除了消極地完成一些常規(guī)性的責(zé)任事項之外,“對于那些職責(zé)劃分不明確,可做可不做,或者存在一定的風(fēng)險的工作,容易產(chǎn)生無人負(fù)責(zé)的問題”[18]。

3.問責(zé)內(nèi)容的不均衡設(shè)置導(dǎo)致行政主體“不愿為”

問責(zé)內(nèi)容是指問責(zé)對象應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種職責(zé)及這些責(zé)任事項的履行情況?！安辉笧椤笔侵感姓C(jī)關(guān)及其工作人員因為激勵機(jī)制的不健全或考核結(jié)果運用的不充分等因素的影響而喪失主動履行責(zé)任的履責(zé)意愿。從問責(zé)內(nèi)容的角度看,高壓反腐對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)意愿的消極影響主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

首先,高壓反腐致使問責(zé)內(nèi)容側(cè)重于強(qiáng)調(diào)消極責(zé)任的承擔(dān)而忽視積極責(zé)任的履行,這種不均衡的問責(zé)內(nèi)容容易削弱行政人員的責(zé)任感和履責(zé)意愿,產(chǎn)生“不愿為”的問題?！柏?zé)任感意味著一個行政官員感覺或理解義務(wù),這是責(zé)任的主觀形態(tài)?！盵19]行政人員的責(zé)任感和履責(zé)意愿來源于他們對責(zé)任內(nèi)涵的全面理解和對履行積極責(zé)任的重要性的充分認(rèn)識。問責(zé)中的責(zé)任包含消極責(zé)任和積極責(zé)任兩種含義。權(quán)力本身意味著責(zé)任,履行為社會和市場提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的積極責(zé)任是行政人員獲取和行使權(quán)力的正當(dāng)性理由,也是維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益的關(guān)鍵。對履行積極責(zé)任的重要性的上述理解是行政人員培育責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)精神的認(rèn)識來源。高壓反腐側(cè)重于對濫用職權(quán)等各種亂作為現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)懲,對于懶政、怠政等各種不作為現(xiàn)象的關(guān)注度較低。受其影響,在目前的行政問責(zé)中,問責(zé)內(nèi)容側(cè)重于行政人員對消極責(zé)任的承擔(dān),忽視了行政人員履行積極責(zé)任的重要性。這種不均衡的問責(zé)內(nèi)容導(dǎo)致行政人員的責(zé)任感缺乏,削弱了他們的履責(zé)意愿。

其次, 高壓反腐致使問責(zé)內(nèi)容側(cè)重于對權(quán)力腐敗等各種亂作為現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)懲, 忽視了對良好績效表現(xiàn)進(jìn)行激勵, 這種不均衡的問責(zé)內(nèi)容容易使行政人員產(chǎn)生 “不愿為”心理。 針對政府官員應(yīng)當(dāng)對何種問責(zé)內(nèi)容負(fù)責(zé), 問責(zé)理論中有兩種不同的觀點:“一種觀點將問責(zé)等同于官員的誠實和嚴(yán)格遵守規(guī)則, 這實際上是一種消極的和過程導(dǎo)向的問責(zé)觀點。 另一種觀點則認(rèn)為, 問責(zé)意味著政府官員因其承擔(dān)法定職責(zé)而必須積極表現(xiàn)”[20]。 由此可見, 問責(zé)內(nèi)容具有規(guī)則導(dǎo)向和績效導(dǎo)向兩種不同的傾向, 從規(guī)范意義上看, 兩者應(yīng)當(dāng)是相互配合和相輔相成的關(guān)系。 但是我國的行政問責(zé)機(jī)制在問責(zé)時注重建立獨立的反腐敗巡查機(jī)構(gòu)這樣的“嚴(yán)厲”的懲罰方法, 而對市民積分卡和社會調(diào)查等“溫和”的激勵方法運用不夠充分。 在高壓反腐的驅(qū)動下, 政府建立的“許多傳統(tǒng)問責(zé)機(jī)制的邏輯在于懲罰而不是改善公共管理和公共服務(wù)的質(zhì)量和效應(yīng)”[21], 忽視了問責(zé)內(nèi)容中績效導(dǎo)向的一面。 一個典型表現(xiàn)就是, 在問責(zé)實踐中針對濫用權(quán)力和不遵守職業(yè)規(guī)則兩種問責(zé)內(nèi)容而啟動問責(zé)程序的問責(zé)案例較多, 而針對行政不作為啟動問責(zé)程序的問責(zé)案例相對較少。 上述不均衡的問責(zé)內(nèi)容使得行政人員缺乏履行積極責(zé)任的正向激勵機(jī)制, 削弱了他們的履責(zé)意愿。

三、健全問責(zé)要素: 高壓反腐下行政不作為的一種治理機(jī)制

高壓反腐對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)意愿和履責(zé)能力的影響并不必然是消極的,高壓反腐和積極行政的并行不悖建立在健全問責(zé)要素的基礎(chǔ)上。通過問責(zé)主體權(quán)責(zé)的合理配置、降低問責(zé)對象的履責(zé)風(fēng)險和設(shè)置均衡的問責(zé)內(nèi)容能夠在很大程度上切斷高壓反腐下“不能為”“不敢為”和“不愿為”三種行政不作為類型的發(fā)生機(jī)制,實現(xiàn)不同行政不作為類型的精準(zhǔn)化治理。

1.以問責(zé)主體權(quán)責(zé)的合理配置應(yīng)對高壓反腐下的“不能為”

首先,通過多個政府層級之間責(zé)任清單的協(xié)同編制,明確中央政府、地方政府和基層政府在政府職責(zé)等方面的不同側(cè)重點,綜合運用權(quán)力清單制度和責(zé)任清單制度將不同政府層級之間的權(quán)責(zé)界限明確地規(guī)定下來,防止上級政府在高壓反腐的影響下利用自身的優(yōu)勢隨意向下級政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任和分配任務(wù),保障下級政府特別是基層政府的履責(zé)能力。一方面,在編制規(guī)范政府縱向間關(guān)系的權(quán)力清單和責(zé)任清單時,重點應(yīng)當(dāng)規(guī)范地方政府根據(jù)其自由裁量權(quán)可以自主選擇的職能,以國家法律、黨內(nèi)法規(guī)和政府的“三定”方案作為梳理各級行政機(jī)關(guān)的權(quán)限和職責(zé)事項的依據(jù),減少地方政府因為自由裁量權(quán)過大而向基層政府隨意轉(zhuǎn)移責(zé)任和分配任務(wù)的情況,明確地方政府和基層政府之間的權(quán)責(zé)界限。另一方面,中央政府還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對中央政府、地方政府和基層政府在履行職責(zé)和承擔(dān)職能等方面的不同的側(cè)重點調(diào)研工作,將地方性的公共物品和全國性的公共物品、中央政府的宏觀調(diào)控、地方政府的具體政策引導(dǎo)與基層政府的微觀管理等因素區(qū)別開來。通過綜合考慮中央政府、地方政府和基層政府的不同特點和能力來合理界定各個政府層級之間的管理權(quán)限和責(zé)任邊界,改變中央政府、地方政府和基層政府之間職責(zé)同構(gòu)的狀態(tài)。

其次,上級政府在向下級政府特別是基層政府分配任務(wù)時,應(yīng)當(dāng)堅持事權(quán)和財權(quán)相一致、管理權(quán)能與實際責(zé)任相一致的原則,通過權(quán)力下放、資源下沉等多種途徑分配給下級政府特別是基層政府與其任務(wù)相匹配的資源與權(quán)力,切實提高他們的履責(zé)能力。一方面,針對基層政府財權(quán)和事權(quán)不匹配這一問題,中央政府“對于不同政府層級之間財權(quán)和事權(quán)的劃分,應(yīng)遵循事權(quán)決定財權(quán)的原則,一級政府管理多少公共事務(wù),承擔(dān)多少支出責(zé)任,就應(yīng)有多少相應(yīng)的財政能力作為保障,使之具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性”[13]245。在具體事權(quán)逐漸下移的趨勢下,中央政府和省級地方政府要加大向基層政府的財政轉(zhuǎn)移支付的力度,綜合考慮基層政府的人口規(guī)模、職責(zé)事項和財政實力等具體因素來確定中央劃撥資金的實際額度,通過加強(qiáng)財政審計、巡視監(jiān)督等手段提高財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。另一方面,針對下級政府特別是基層政府管理權(quán)能與實際責(zé)任不一致這一問題,中央政府在合理分配不同政府層級之間的職權(quán)與職責(zé)時,應(yīng)當(dāng)堅持管理權(quán)能與實際職責(zé)相一致的原則,改變壓力型體制片面強(qiáng)調(diào)壓力傳導(dǎo)和任務(wù)下達(dá)的傾向,借助強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)等多種渠道實現(xiàn)權(quán)力的真正下放,充實基層政府的管理權(quán)能。省管縣體制是我國政府簡政放權(quán)、實現(xiàn)權(quán)力下放的重要舉措,省級政府要加大向縣級政府下放權(quán)力的力度,在保留政治統(tǒng)治和宏觀調(diào)控等職能和權(quán)力的同時,可以考慮將政策執(zhí)行權(quán)、日常社會事務(wù)管理權(quán)等具體權(quán)力下放給縣級政府,為其更好地完成省級政府分配的任務(wù)提供權(quán)力基礎(chǔ)。

2.以降低問責(zé)對象的履責(zé)風(fēng)險應(yīng)對高壓反腐下的“不敢為”

“更多的問責(zé)制度安排未必帶來更好的政府治理”[22],“高壓反腐所帶來的‘問責(zé)超載’問題不僅僅會窒息公共管理者的改革創(chuàng)新意識和企業(yè)家精神”[23],還會迫使行政人員因為履行職責(zé)風(fēng)險太高而不敢積極履行職責(zé)?；诖?要解決行政人員“不敢為”的問題,應(yīng)當(dāng)反思問責(zé)的限度,通過建立健全容錯糾錯機(jī)制來降低行政人員的履責(zé)風(fēng)險,解除他們履行職責(zé)的后顧之憂。

健全容錯糾錯機(jī)制,首先應(yīng)當(dāng)建立在對行政人員的責(zé)任事項進(jìn)行精致的類型學(xué)劃分的基礎(chǔ)上,將行政人員所從事的日常行政管理工作和制度改革、政策創(chuàng)新工作區(qū)分開來,在“三個區(qū)分”的基礎(chǔ)上建立兩類相互區(qū)別的考核標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)機(jī)制。對履行常規(guī)性責(zé)任事項不到位的行政人員進(jìn)行嚴(yán)肅地問責(zé),對從事改革創(chuàng)新工作的行政人員要適度寬容其失敗,為改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁。其次,要從主觀與客觀、動機(jī)和結(jié)果等維度進(jìn)一步明確容錯免責(zé)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。對因為客觀條件的限制和不可控的外力因素而導(dǎo)致法定職責(zé)履行不到位的行政人員進(jìn)行適度地容錯,對因為主觀原因和主體責(zé)任履行不力而導(dǎo)致法定職責(zé)履行不到位的行政人員要進(jìn)行嚴(yán)肅地追責(zé);對于出于增進(jìn)社會公共利益的善良動機(jī)并且未造成不良社會影響的行為可以進(jìn)行適度地容錯,但對于出于自利動機(jī)且導(dǎo)致嚴(yán)重的政治和社會后果的行為要進(jìn)行嚴(yán)肅的問責(zé)。最后,要完善容錯糾錯的程序,進(jìn)一步明確容錯免責(zé)決定的作出主體、容錯免責(zé)申請的提出對象、容錯免責(zé)的法理依據(jù)、容錯免責(zé)申請的處理時限和容錯免責(zé)裁決的救濟(jì)程序。通過嚴(yán)格和規(guī)范的程序設(shè)置,確保容錯糾錯機(jī)制的嚴(yán)肅性和公信力,在充分發(fā)揮容錯糾錯機(jī)制對改革創(chuàng)新者的保障作用的同時,防止容錯糾錯機(jī)制成為行政人員逃避責(zé)任的避風(fēng)港。

3.以問責(zé)內(nèi)容的均衡設(shè)置應(yīng)對高壓反腐下的“不愿為”

首先,通過加強(qiáng)責(zé)任清單制度建設(shè)明確積極責(zé)任的內(nèi)容和履行積極責(zé)任的重要性,通過對履行法定職責(zé)不到位的行政人員進(jìn)行嚴(yán)肅地責(zé)任追究,倒逼他們樹立責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神,從正反兩個方面提升行政人員的責(zé)任感和履責(zé)意愿。強(qiáng)調(diào)積極責(zé)任的履行與“法定職責(zé)必須為”的責(zé)任清單制度相契合,責(zé)任清單制度主要立足于解決不作為的問題。一方面,加強(qiáng)責(zé)任清單制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)建立在以國家法律、黨內(nèi)法規(guī)和“三定”方案為依據(jù)對各級政府的法定職責(zé)進(jìn)行細(xì)致梳理和精細(xì)化分類的基礎(chǔ)上,將經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)四大項政府職責(zé)進(jìn)一步分類成二級指標(biāo)和三級指標(biāo),并明確與每項責(zé)任對應(yīng)的政府部門和工作人員。通過明確每一項政府職責(zé)的履行主體和每一個責(zé)任主體的責(zé)任事項,使行政機(jī)關(guān)及其工作人員明確自己應(yīng)當(dāng)履行的積極責(zé)任的主要內(nèi)容,引導(dǎo)他們認(rèn)識到履行積極職責(zé)的重要性。另一方面,責(zé)任清單制度應(yīng)當(dāng)和問責(zé)制度結(jié)合起來使用,將責(zé)任清單制度的執(zhí)行情況作為對行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否進(jìn)行問責(zé)的一個重要依據(jù),將責(zé)任清單制度中的法定職責(zé)履行不到位作為追責(zé)情形。通過對履行法定職責(zé)不到位的行政人員進(jìn)行嚴(yán)肅地問責(zé),來倒逼行政人員樹立責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神。

其次,健全績效問責(zé)機(jī)制,通過對績效表現(xiàn)良好的行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行相應(yīng)的獎勵來提升他們的履責(zé)意愿,解決高壓反腐下行政人員“不愿為”的問題?！翱冃栘?zé)聚焦于對實現(xiàn)良好的公共管理和公共服務(wù)結(jié)果的行政主體建立獎勵機(jī)制”[24],它對解決行政不作為問題的積極意義在于,“對那些誠實和具有前瞻性的官員來說,獎勵機(jī)制能對他們產(chǎn)生較好的激勵效果,甚至能形成較好的績效,并且獎勵機(jī)制有時也會對一般普通職員產(chǎn)生誘導(dǎo)作用”[25]。一方面,健全績效問責(zé)機(jī)制應(yīng)當(dāng)完善政績考核機(jī)制的指標(biāo)體系,合理配置每項指標(biāo)的權(quán)重。從考核指標(biāo)權(quán)重的角度看,在完善現(xiàn)有的崗位責(zé)任制的基礎(chǔ)上,要提高“德能勤績廉”中“能”和“績”兩個重要指標(biāo)在政績考核機(jī)制中的指標(biāo)權(quán)重,更加注重對積極責(zé)任履行情況的考核;從考核指標(biāo)內(nèi)容的角度看,要加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履責(zé)能力和行政效能、民眾對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政效能感等指標(biāo)內(nèi)容的考核,運用成本收益分析等方法來加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)的產(chǎn)出效果的考核。另一方面,健全績效問責(zé)機(jī)制,還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)績效考核成果的運用,將行政機(jī)關(guān)及其工作人員的績效表現(xiàn)作為對其進(jìn)行選拔任用、業(yè)績評定、評獎評優(yōu)的重要依據(jù),綜合利用評獎評優(yōu)、職務(wù)晉升、誡勉談話、通報批評、取消評獎評優(yōu)資格、降職等獎懲方式將行政人員的績效表現(xiàn)與他們的工資福利的改善、職位的晉升等利害事項勾連起來,使政績考核制度、職位晉升制度、工資福利制度等都成為績效問責(zé)發(fā)揮獎懲效力的制度平臺。

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