許 超

（上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)，上海 200083）

全球安全治理是指國(guó)家、國(guó)際組織等主體在應(yīng)對(duì)全球安全挑戰(zhàn)時(shí)所采取的措施、機(jī)制和方法，它是全球治理的一個(gè)重要領(lǐng)域，主要大國(guó)和重要國(guó)際組織是全球安全治理的主體。默克爾執(zhí)政后德國(guó)積極參與到全球安全治理的實(shí)踐中，但受二戰(zhàn)的影響，德國(guó)在軍事安全問題上一直都奉行反思主義和克制文化，對(duì)海外軍事行動(dòng)和安全治理都是慎之又慎。那么默克爾政府參與全球安全治理面臨著哪些制約因素呢？

一、默克爾政府參與全球安全治理的制約因素

（一）歷史記憶和二戰(zhàn)遺產(chǎn)

德國(guó)是上世紀(jì)兩次世界大戰(zhàn)的主要發(fā)動(dòng)者，給世界各國(guó)人民帶來了深重災(zāi)難，特別是二戰(zhàn)給世界各國(guó)特別是歐洲帶來了浩劫，盡管其戰(zhàn)敗，但戰(zhàn)爭(zhēng)帶來的陰影始終縈繞在各國(guó)，它們對(duì)德國(guó)的重建、立國(guó)顯得顧慮重重，曾經(jīng)輝煌的德意志民族始終籠罩在戰(zhàn)敗國(guó)的屈辱和深刻的反思之中。對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的恐懼、和平的向往深入民心，民眾對(duì)于任何政治上特別是安全上的重新建設(shè)顯得漠不關(guān)心甚至持反對(duì)態(tài)度。在德國(guó)學(xué)者贊克爾看來，冷戰(zhàn)期間德國(guó)對(duì)外政策的制訂與實(shí)踐受到意識(shí)形態(tài)因素的巨大影響，所謂的“贖罪意識(shí)”、反對(duì)“極權(quán)主義”與對(duì)人權(quán)原則的極端強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)了二戰(zhàn)之后德國(guó)的對(duì)外政策。[1]這種“簡(jiǎn)單的道德主義”使德國(guó)在全球安全治理中幾乎無法獨(dú)立發(fā)揮作用。冷戰(zhàn)結(jié)束后，德國(guó)沒有走向強(qiáng)權(quán)政治的道路，即使是默克爾執(zhí)政后，德國(guó)的安全政策行為和全球安全治理理念仍然受到克制文化的深刻影響。它表現(xiàn)為高度的節(jié)制、克制和謹(jǐn)慎，重視多邊主義，強(qiáng)調(diào)按照國(guó)際秩序和國(guó)際法深化合作。[2]在參與全球安全治理時(shí)，納粹統(tǒng)治的黑暗歷史使默克爾政府比其他任何國(guó)家都更加慎重選擇軍事手段和向海外派兵。

受克制文化的影響，德國(guó)一直將自身定位為“文明力量”和“貿(mào)易國(guó)家”。1992年，德國(guó)特里爾大學(xué)政治系教授漢斯·毛爾教授提出了“文明力量”理論，認(rèn)為德國(guó)是典型的文明力量國(guó)家，國(guó)際政治文明化的進(jìn)程要由“文明力量”來推動(dòng)，在追求國(guó)際目標(biāo)時(shí)要與其他國(guó)家進(jìn)行合作，通過非軍事手段尤其是經(jīng)濟(jì)手段保證外交和安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，文明力量理論并沒有放棄軍事手段，但認(rèn)為武力只能作為最后的選擇。[3]該理論一經(jīng)提出便獲得了廣泛的贊譽(yù)，并深刻影響了冷戰(zhàn)后德國(guó)的全球安全治理理念。正是在這個(gè)背景下，基民盟2008年5月初起草了一份文件，呼吁設(shè)立由總理直接領(lǐng)導(dǎo)的德國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)，以便有效應(yīng)對(duì)國(guó)際恐怖主義威脅，政府可以派遣軍隊(duì)直接參與國(guó)際危機(jī)行動(dòng)而不必得到議會(huì)批準(zhǔn)。該委員會(huì)直接分析、評(píng)估德國(guó)面臨的安全威脅并直接上報(bào)總理，一旦建立的話必將偏離德國(guó)文明力量思想并極大增強(qiáng)總理在安全事務(wù)上的權(quán)力，該提議遭到了德國(guó)社民黨的強(qiáng)烈反對(duì)最終不了了之。[4]特別是在默克爾第二任期，韋斯特韋勒擔(dān)任外長(zhǎng)期間，文明力量理論極大限制了德國(guó)參與全球安全治理的步伐。韋斯特韋勒發(fā)現(xiàn)了人道主義軍事干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)，他也質(zhì)疑新興的“保護(hù)責(zé)任”的觀點(diǎn)，認(rèn)為每次關(guān)于在北非和阿拉伯地區(qū)進(jìn)行軍事干預(yù)的討論都是錯(cuò)誤的。德國(guó)似乎正在回到波恩共和國(guó)時(shí)期在外交和安全問題上謹(jǐn)慎、克制和緘默的態(tài)度。面對(duì)由于阿拉伯之春和俄羅斯的擴(kuò)張帶來的歐洲邊界的不穩(wěn)定性，德國(guó)似乎正在自己的親密盟友和伙伴中建立一個(gè)獨(dú)善其身或置身事外的形象。[5]在2014年烏克蘭危機(jī)期間，馮德萊恩接受記者采訪時(shí)表示，烏克蘭危機(jī)使得我們有必要思考采取更多的集體安全政策。但是當(dāng)記者問到什么措施才是合適的，這位國(guó)防部長(zhǎng)提前排除了軍事應(yīng)對(duì)烏克蘭危機(jī)的可能性。德國(guó)首要的安全任務(wù)就是要阻止戰(zhàn)爭(zhēng)。她指出在馬里和中非共和國(guó)的軍事部署，以及對(duì)敘利亞化學(xué)武器新的政策，都是一種新的解決問題的思路。然而這些任務(wù)都只是涉及到較低程度的軍事力量的使用。[5]德國(guó)解決烏克蘭危機(jī)的推力一直以逐步降低危機(jī)為目的，為外交談判開拓空間。德國(guó)一直呼吁加強(qiáng)談判和溝通，認(rèn)為這是防止危機(jī)走向軍事對(duì)抗乃至戰(zhàn)爭(zhēng)的唯一有效方式。從這里我們可以看出，德國(guó)的歷史記憶和二戰(zhàn)遺產(chǎn)帶來的贖罪意識(shí)、克制文化仍然根深蒂固，極大制約了默克爾政府參與全球安全治理的力度。

（二）黨派之間的掣肘和沖突

德國(guó)是典型的多黨制國(guó)家，聯(lián)邦議院目前有五個(gè)主要政黨：基民盟/基社盟、社民黨、自民黨、綠黨和左翼黨?？v觀默克爾的三個(gè)執(zhí)政任期均為聯(lián)合政府，2005年第一任期組成的是聯(lián)盟黨和社民黨的大聯(lián)合政府，2009年第二任期組成的是聯(lián)盟黨和自民黨的聯(lián)合政府，2013年第三任期組成的是聯(lián)盟黨和社民黨的大聯(lián)合政府。由于各政黨的執(zhí)政理念不同，大聯(lián)合政府執(zhí)政聯(lián)盟內(nèi)部各政黨對(duì)德國(guó)參與全球安全治理的態(tài)度也不一樣，反對(duì)黨中原來主要是綠黨在聯(lián)邦議院挑戰(zhàn)政府的安全政策，現(xiàn)在左翼政黨的反對(duì)之音也越來越大。各政黨對(duì)德國(guó)參與全球安全治理的態(tài)度也并非一成不變，很多時(shí)候是為了選舉的考量，各政黨和利益集團(tuán)都把安全政策作為競(jìng)選和辯論的主要議題。因此，我們認(rèn)為黨派之間的辯論會(huì)對(duì)德國(guó)國(guó)家角色定位產(chǎn)生重要影響。近些年，一些有爭(zhēng)議的重大全球安全治理決策都是由政府與反對(duì)黨或者聯(lián)合政府內(nèi)各執(zhí)政黨內(nèi)部的分歧進(jìn)行激烈的爭(zhēng)執(zhí)而做出的。重要的案例包括1999年科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)、反恐戰(zhàn)爭(zhēng)、2003年的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)、與俄羅斯的雙邊關(guān)系、土耳其加入歐盟等問題、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)和利比亞危機(jī)。[6]由于政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)和攻訐，黨派之間的掣肘與沖突經(jīng)常發(fā)生，德國(guó)安全政策變得更加脆弱，全球安全治理受到很大制約。

德國(guó)聯(lián)邦政府各成員之間的權(quán)力分配很好地反映了德國(guó)全球安全治理決策討價(jià)還價(jià)和互相制約的過程，這里重點(diǎn)考察在安全治理中發(fā)揮主要作用的德國(guó)總理、外交部長(zhǎng)和國(guó)防部長(zhǎng)。德國(guó)《基本法》規(guī)定德國(guó)實(shí)行總理民主制，總理為內(nèi)閣首腦，擁有組閣權(quán)、決定路線方針、決定聯(lián)邦政府建制的權(quán)限[7]，是國(guó)家機(jī)構(gòu)中最有實(shí)權(quán)的人物。同時(shí)德國(guó)總理還是德國(guó)聯(lián)邦安全委員會(huì)主席，在德國(guó)安全事務(wù)中發(fā)揮著核心作用。但由于受到希特勒納粹集團(tuán)集權(quán)的影響，德國(guó)《基本法》對(duì)總理的權(quán)力進(jìn)行了諸多限制，同在安全事務(wù)中擁有絕對(duì)權(quán)力并且很少受到限制的美國(guó)總統(tǒng)、法國(guó)總統(tǒng)和英國(guó)首相相比，德國(guó)總理在安全事務(wù)上的權(quán)限受到很大限制。2008年基民盟提出的聯(lián)邦安全委員會(huì)的改革議案之所以遭到反對(duì)，主要是各方擔(dān)心改革會(huì)使總理集權(quán)，三權(quán)分立會(huì)失去平衡?；衩颂岢龅暮Ｍ庑袆?dòng)不必得到議會(huì)批準(zhǔn)的改革建議加劇了這一擔(dān)憂。[8]外交部長(zhǎng)是德國(guó)聯(lián)邦各部委中舉足輕重的人物，自1966年第一次黑-紅大聯(lián)合政府成立以來，主要執(zhí)政黨就放棄了外交部長(zhǎng)一職而一直改由聯(lián)盟伙伴出任并兼任副總理，成為聯(lián)邦政府第二號(hào)人物。[7]社民黨領(lǐng)導(dǎo)人施泰因邁爾任默克爾第一屆、第三屆大聯(lián)合政府的副總理兼外交部長(zhǎng)，自民黨領(lǐng)導(dǎo)人韋斯特韋勒出任默克爾第二屆政府的副總理兼外交部長(zhǎng)，符合主要執(zhí)政黨的聯(lián)盟伙伴擔(dān)任該職的外交傳統(tǒng)。總理與外長(zhǎng)隸屬于不同的政黨不可避免地會(huì)有執(zhí)政分歧，從而限制德國(guó)參與全球安全治理的力度。有學(xué)者將大聯(lián)合政府中總理與外交部長(zhǎng)權(quán)力分配，大體分為三種類型：第一組，跨大西洋伙伴關(guān)系、氣候變化、環(huán)境問題、歐盟的絕大部分事務(wù)，總理占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位；第二組，其中包括對(duì)俄羅斯、中國(guó)的關(guān)系，主要決策由總理做出，外交部長(zhǎng)也有重要影響；第三組，包括對(duì)中東事務(wù)的決策，外長(zhǎng)發(fā)揮主要作用，但總理也可以選擇性的進(jìn)行干預(yù)。[4]這種權(quán)力的分配在總理和外長(zhǎng)安全傾向一致時(shí)會(huì)推動(dòng)德國(guó)參與全球安全治理的進(jìn)度，比如施泰因邁爾與默克爾在烏克蘭危機(jī)等問題上的默契。但當(dāng)總理和外長(zhǎng)的安全傾向相左時(shí)會(huì)限制德國(guó)參與全球安全治理的進(jìn)度，比如默克爾政府第二任外長(zhǎng)韋斯特韋勒。默克爾政府在利比亞問題上的立場(chǎng)受到自民黨的掣肘，韋斯特韋勒試圖通過控制外交部帶頭反對(duì)德國(guó)參與北約軍事行動(dòng)的方式以突顯自己的地位，為自民黨在2011年3月27日的德國(guó)地方選舉謀取利益。最初韋斯特韋勒想對(duì)1973號(hào)決議投反對(duì)票，最后的棄權(quán)票是與大聯(lián)合政府聯(lián)盟黨妥協(xié)的結(jié)果。任何的論調(diào)都強(qiáng)調(diào)自民黨在大聯(lián)合政府安全決策中發(fā)揮著重要作用。[6]在敘利亞化學(xué)武器問題上本來德國(guó)有技術(shù)專長(zhǎng)可以發(fā)揮作用，但是遭到了韋斯特韋勒的反對(duì)，他害怕攜帶化學(xué)武器的運(yùn)輸機(jī)將成為民眾示威和抗議的焦點(diǎn)。默克爾總理的外交政策顧問克里斯托弗·豪斯根在2013年11月明確提出德國(guó)要在該問題上發(fā)揮作用，但是該提議遭到了默克爾的壓制，因?yàn)樗幌朐谶@個(gè)議題上挑戰(zhàn)韋斯特韋勒。[5]總之在默克爾執(zhí)政的第二任期，德國(guó)全球安全治理受到韋斯特韋勒的深刻影響，在第三任期聯(lián)盟黨和社民黨聯(lián)合執(zhí)政后，總理默克爾、外長(zhǎng)施泰因邁爾與防長(zhǎng)馮德萊恩的安全傾向都比較積極，都希望突破韋斯特韋勒保守、克制的全球安全治理理念，因此德國(guó)開始在烏克蘭危機(jī)、難民危機(jī)問題上逐步發(fā)揮積極作用。

（三）公眾輿論的影響

在冷戰(zhàn)期間，德國(guó)的安全決策更多地受到國(guó)際環(huán)境和資本主義陣營(yíng)整體利益的影響，很少考慮國(guó)內(nèi)公眾輿論的聲音。冷戰(zhàn)結(jié)束后，在科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)、911事件、阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)等問題上，盡管公眾輿論仍然維持在一個(gè)較低的維度，但是德國(guó)民眾越來越多地關(guān)注德國(guó)外交和安全政策，因此在未來德國(guó)參與全球安全治理決策中公眾輿論的力量不可小覷。公眾輿論是促使德國(guó)邁向正?；瘒?guó)家決策中國(guó)內(nèi)政治的重要因素。值得注意的是，不同的調(diào)查報(bào)告顯示絕大多數(shù)德國(guó)公眾對(duì)德國(guó)參與國(guó)際事務(wù)特別是歐洲事務(wù)表現(xiàn)出較高的自信，絕大多數(shù)公眾都認(rèn)為德國(guó)在處理與其他國(guó)家之間的關(guān)系上變得更自信，與1990年比，在2006年大多數(shù)公民認(rèn)為德國(guó)在海外有著積極的形象，3/4的人認(rèn)為德國(guó)應(yīng)該有民族自豪感。[6]雖然公眾輿論對(duì)德國(guó)參與國(guó)際事務(wù)有著積極的態(tài)度，但是民眾對(duì)以軍事手段參與全球安全治理仍持高度懷疑態(tài)度，特別是對(duì)聯(lián)邦國(guó)防軍的海外軍事部署和作戰(zhàn)行動(dòng)。德國(guó)傳統(tǒng)的“反軍國(guó)主義”傳統(tǒng)很好的體現(xiàn)在公眾輿論中，認(rèn)為德國(guó)不應(yīng)該參與國(guó)際軍事行動(dòng)的受訪者比例從2005年的34%上升到2008年的63%，只有19%的受訪者明確支持聯(lián)邦國(guó)防軍的海外部署。[6]在利比亞危機(jī)處理上，默克爾政府顯然受到了公眾輿論的影響。輿論雖然支持北約的干預(yù)，但反對(duì)德國(guó)軍事介入利比亞。2011年3月德國(guó)在安理會(huì)關(guān)于在利比亞設(shè)立禁飛區(qū)的1973號(hào)決議中的棄權(quán)行為獲得了65%的德國(guó)民眾支持。[9]這是戰(zhàn)后歷史上德國(guó)第一次在安理會(huì)投票中不支持所有的盟友，足以看到公眾輿論的影響。自2011年“阿拉伯之春”特別是2013年敘利亞內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，大量來自中東、北非地區(qū)的難民涌入歐洲，德國(guó)由于高福利、高就業(yè)率等成為難民的首選目的地。最初，默克爾承諾接收難民而且不設(shè)上限并力推在歐盟范圍內(nèi)的難民分配方案。一時(shí)間，數(shù)以百萬計(jì)的難民涌入德國(guó)，造成了嚴(yán)重的社會(huì)治安問題，并滋生了恐怖主義。2015年巴黎恐怖襲擊事件和2016年跨年夜發(fā)生的科隆性侵案都與穆斯林難民有關(guān)，使得德國(guó)民眾對(duì)難民的恐懼達(dá)到頂點(diǎn)。默克爾的難民政策受到越來越多人的批評(píng)，民眾的憤怒迫使默克爾收緊難民政策，并承諾對(duì)難民進(jìn)行嚴(yán)格管制。德國(guó)民眾的質(zhì)疑與批評(píng)在一定程度上沖擊了默克爾的執(zhí)政根基，默克爾的支持率也開始下滑，難民危機(jī)已經(jīng)成為默克爾執(zhí)政以來面臨的最大挑戰(zhàn)。[10]默克爾在處理難民危機(jī)這一安全問題時(shí)，由最初獲得掌聲變成了批評(píng)，其中都可以看到公眾輿論的影響。雖然科爾伯基金會(huì)的民意測(cè)驗(yàn)表明，2015年1月至2016年10月國(guó)內(nèi)民眾對(duì)德國(guó)采取更積極海外行動(dòng)的支持率從34%上升到了41%。但是大多數(shù)德國(guó)人仍然偏好克制（占53%，原先為62%）。[11]順應(yīng)民意，默克爾的安全治理才能取得成績(jī)；違背民意，其安全治理就會(huì)遭遇挫折無法推行，甚至威脅到其執(zhí)政根基。

（四）維護(hù)西方聯(lián)盟團(tuán)結(jié)的需要

一直以來，德國(guó)的外交和安全理念都是基于多邊主義和有限使用武力的原則，雖然默克爾執(zhí)政后不斷突破德國(guó)的克制文化，奉行積極有為的安全政策，其安全理念越來越多地受國(guó)內(nèi)政治、黨派利益和公眾輿論的影響，但是其政策仍然受到多邊主義的較大影響，維護(hù)西方聯(lián)盟團(tuán)結(jié)的需要在一定程度上限制了默克爾政府在全球安全治理中發(fā)揮獨(dú)立自主的作用。

在阿富汗軍事部署和重建中，默克爾政府一直不情愿參與軍事作戰(zhàn)行動(dòng)，在西方盟友看來，盡管德國(guó)是第三大出兵國(guó)，但只不過是履行了正常的安全任務(wù)而已，一直沒有承擔(dān)實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，因而被認(rèn)為是北約聯(lián)盟內(nèi)不可靠的盟友。德國(guó)對(duì)用武力作為政策工具表示懷疑，不愿在北約中承擔(dān)過多軍事義務(wù)，在過去十年德國(guó)已經(jīng)變成了一個(gè)軍事安全的消費(fèi)者而不是提供者。德國(guó)無法闡明其對(duì)外政策的宗旨和原則，軍事安全作用范圍模糊不清。[12]最終，默克爾政府在自身意愿與能力和彌合北約聯(lián)盟的團(tuán)結(jié)上做出了妥協(xié)，德國(guó)領(lǐng)導(dǎo)在阿富汗組建的國(guó)際安全援助部隊(duì)。在2011年利比亞問題上，德國(guó)與北約盟友的分道揚(yáng)鑣讓西方國(guó)家感到失望。默克爾政府為維護(hù)德國(guó)國(guó)家利益做辯護(hù)：“國(guó)際社會(huì)決定對(duì)利比亞進(jìn)行干預(yù)，但出于德國(guó)國(guó)家利益的考量，這一次我們選擇不介入，我們不相信軍事行動(dòng)可以達(dá)到最好的目標(biāo)?！盵6]韋斯特韋勒公開質(zhì)疑對(duì)利比亞軍事打擊的正義性和風(fēng)險(xiǎn)，指責(zé)法國(guó)和英國(guó)的空中聯(lián)合打擊行動(dòng)是有缺陷并且是失敗的，他的言論激怒了法國(guó)外長(zhǎng)阿蘭·朱佩，有報(bào)道稱朱佩幾乎不能同他面對(duì)面對(duì)話。[5]德國(guó)此舉也遭到了國(guó)內(nèi)的批評(píng)，前外長(zhǎng)費(fèi)舍爾認(rèn)為德國(guó)政府所投的棄權(quán)票是可怕的錯(cuò)誤，并把它列為聯(lián)邦德國(guó)成立以來最大的外交失誤。認(rèn)為德國(guó)的利比亞政策沒能達(dá)到北約盟友的期待，損害了德國(guó)在北約中的信譽(yù)，有被西方盟友孤立的風(fēng)險(xiǎn)。[6]對(duì)北約盟友的“背叛”被認(rèn)為是德國(guó)在全球安全治理中邁向正?；男虏椒?，但是默克爾無力承受背叛盟友的后果，隨即采取了一系列措施試圖彌合盟友間的分歧，消除對(duì)德國(guó)國(guó)際聲譽(yù)造成的不良影響。她呼吁聯(lián)邦國(guó)防軍在國(guó)際軍事行動(dòng)中作用的擴(kuò)大來回應(yīng)對(duì)德國(guó)沒有承擔(dān)北約中相應(yīng)軍事任務(wù)的指責(zé)。德國(guó)決定派出300架預(yù)警機(jī)在阿富汗進(jìn)行偵察，以便減輕盟友在利比亞的軍事負(fù)擔(dān)，維護(hù)北約聯(lián)盟的團(tuán)結(jié)。[6]在敘利亞危機(jī)期間，德國(guó)奔走于美國(guó)與俄羅斯、美國(guó)與巴沙爾政權(quán)、伊朗與西方國(guó)家之間，這都被認(rèn)為是默克爾政府出于聯(lián)盟團(tuán)結(jié)，尤其是修補(bǔ)由于利比亞危機(jī)造成的形象受損而采取的行動(dòng)。派兵參與敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)是展示德國(guó)聯(lián)盟團(tuán)結(jié)的必要選擇?？傊?，默克爾政府參與全球安全治理受到維護(hù)聯(lián)盟團(tuán)結(jié)的制約，獨(dú)立性、自主性大打折扣。

二、默克爾政府參與全球安全治理的前景展望

默克爾政府參與全球安全治理盡管面臨著諸多限制，但德國(guó)加大全球安全治理的力度已是民心所向、大勢(shì)所趨，筆者認(rèn)為在今后參與全球安全治理的過程中德國(guó)務(wù)必要注意以下兩個(gè)問題。

（一）對(duì)安全政策進(jìn)行系統(tǒng)性辯論，明確界定國(guó)家安全利益

長(zhǎng)期以來，德國(guó)的軍事安全作用范圍模糊不清，缺乏清晰表達(dá)自己戰(zhàn)略遠(yuǎn)見的意愿，作為經(jīng)濟(jì)大國(guó)的卓越表現(xiàn)與其在安全、軍事事務(wù)上的縮手縮腳形成了巨大反差，這也使德國(guó)經(jīng)常遭遇西方盟友的批評(píng)。德國(guó)需要對(duì)安全政策進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的系統(tǒng)性辯論，只有這樣才能消除參與全球安全治理的疑慮。高克在慕尼黑安全會(huì)議上指出德國(guó)聯(lián)邦議院的年輕議員認(rèn)為將注意力集中在安全和防務(wù)領(lǐng)域不利于他們職業(yè)的發(fā)展。在無政府國(guó)際社會(huì)中，德國(guó)顯然沒有找到自身的位置。杰克斯·舒斯特最近提出德國(guó)需要明確界定其國(guó)家利益和優(yōu)先項(xiàng)，首要的就是要定義德國(guó)的責(zé)任重心是什么，德國(guó)能否參與軍事行動(dòng)以及在多大程度上參與，這都應(yīng)該被公開辯論。[5]自1994年以來，聯(lián)邦議院有關(guān)德國(guó)海外軍事部署的辯論已經(jīng)多達(dá)240次，關(guān)于外交與安全政策進(jìn)行了不少于10次的根本性辯論。今天同樣需要這些辯論，在聯(lián)邦議院和其他任何地方，比如教堂、工會(huì)、聯(lián)邦國(guó)防軍內(nèi)部、政黨和各種社團(tuán)和社會(huì)組織中。[13]

只有進(jìn)行系統(tǒng)性的安全辯論，明確德國(guó)安全利益的排序，才能有效推進(jìn)全球安全治理的步伐。呼吁德國(guó)基于廣泛的外交和安全政策辯論實(shí)行更加積極的外交政策最近由聯(lián)邦國(guó)防軍退役準(zhǔn)將克勞斯·威特曼重申。在2013年底發(fā)表的一篇文章中，他提出了一系列可以促進(jìn)公眾辯論的措施：定期發(fā)布安全指導(dǎo)性文件；議會(huì)定期舉行關(guān)于安全策略的辯論；重視網(wǎng)絡(luò)安全問題；與法國(guó)和英國(guó)共同合作，為歐盟共同安全與防務(wù)政策做出更大貢獻(xiàn)；進(jìn)一步思考和澄清聯(lián)合國(guó)提出的“保護(hù)責(zé)任”。[5]現(xiàn)在我們已經(jīng)看到了這方面的努力，比如2016年國(guó)防白皮書是第一份基于公民參與制定的國(guó)防白皮書，國(guó)內(nèi)外專家和對(duì)安全問題感興趣的公民都被吸納到有關(guān)德國(guó)未來安全政策的辯論中，通過這一包容和廣泛參與的方式，2016年國(guó)防白皮書獲得了來自世界范圍內(nèi)政治界、科技界、民間組織、企業(yè)界、感興趣的公眾和國(guó)際盟友的參與、貢獻(xiàn)和有價(jià)值的建議。[14]白皮書在發(fā)表后繼續(xù)邀請(qǐng)社會(huì)各界就德國(guó)安全政策進(jìn)行辯論和思考，推動(dòng)德國(guó)全球安全治理不斷向前發(fā)展。這其中最重要的就是要完全從克制文化中擺脫出來，形成具有顛覆性的安全共識(shí)。

（二）平衡好國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際社會(huì)期望之間的關(guān)系

冷戰(zhàn)期間，德國(guó)決策者在進(jìn)行全球安全治理決策時(shí)為了維護(hù)西方聯(lián)盟的需要，往往壓制國(guó)內(nèi)民眾的政治訴求。在冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)內(nèi)政治，諸如國(guó)家利益、黨派利益和公眾輿論開始在德國(guó)安全決策中占據(jù)主導(dǎo)地位。在上個(gè)世紀(jì)90年代，德國(guó)出現(xiàn)了一個(gè)“自信的中間勢(shì)力”，他們主張?jiān)谌虬踩卫碇械聡?guó)應(yīng)發(fā)揮更大作用。這就意味著當(dāng)北約的決定違背自身利益時(shí)，德國(guó)決策者更傾向于反對(duì)而不是妥協(xié)。默克爾政府認(rèn)為，每個(gè)北約成員都應(yīng)該根據(jù)自身利益和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估做出自身對(duì)聯(lián)盟貢獻(xiàn)的選擇。[15]但是默克爾政府的一系列安全治理實(shí)踐，諸如在阿富汗問題、利比亞問題上的表現(xiàn)表明了德國(guó)安全戰(zhàn)略的迷失，既想按照自身意愿行事，但又無力承擔(dān)挑戰(zhàn)盟友帶來的風(fēng)險(xiǎn)，因此參與全球安全治理的自主性和獨(dú)立性不足。在難民危機(jī)影響到自己的執(zhí)政根基時(shí)，默克爾不得不拋開德國(guó)人道主義模范的“面子”而收緊難民政策。

德國(guó)在今后參與全球安全治理時(shí)，要妥善處理好與盟友之間的分歧。近年來，德國(guó)與美國(guó)在安全方面的關(guān)系有些微妙，特別是斯諾登揭露美國(guó)國(guó)家安全局對(duì)德國(guó)的監(jiān)視活動(dòng)后，德國(guó)民眾對(duì)美國(guó)的信任度急劇下降。德國(guó)民眾對(duì)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)間諜問題、關(guān)塔那摩監(jiān)獄關(guān)閉問題、無人機(jī)罷工等一系列問題感到失望。[13]但是美國(guó)仍然是德國(guó)最重要的安全伙伴，雙方要有效管控相關(guān)分歧，增強(qiáng)民眾之間的相互信任，美國(guó)對(duì)德國(guó)參與全球安全治理的支持是至關(guān)重要的。在歐盟范圍內(nèi)，在英國(guó)脫歐后，德國(guó)要加強(qiáng)與法國(guó)的安全防務(wù)合作，深入推進(jìn)歐盟共同防務(wù)與安全政策建設(shè)。歐洲國(guó)家在依賴德國(guó)的同時(shí)，又害怕強(qiáng)大德國(guó)的崛起。依靠德國(guó)同時(shí)又要防范德國(guó)，這是歐洲整合的哲學(xué)，是德國(guó)處境的悖論。[16]這加劇了德國(guó)的身份認(rèn)同危機(jī)，因此德國(guó)在堅(jiān)守自己對(duì)西方盟友的承諾時(shí)，至少要打消其他國(guó)家對(duì)德國(guó)有可能做歐洲霸主、重新走德意志特殊道路的疑慮，德國(guó)要做推進(jìn)歐洲一體化的良性力量。

參與全球安全治理還要特別注意國(guó)內(nèi)政治的考量，要注意聯(lián)合政府的伙伴盟友以及反對(duì)黨的動(dòng)態(tài)和意向，德國(guó)國(guó)內(nèi)的公眾輿論反映了德國(guó)對(duì)多邊合作的承諾以及在國(guó)際事務(wù)中謹(jǐn)慎使用武力的外交文化，出于選舉政治的考量決策者必須重視公眾輿論的力量。為了聯(lián)盟的利益而壓制德國(guó)自身利益是短視的做法，決策者應(yīng)該根據(jù)具體國(guó)情和國(guó)家利益做出決策，并且據(jù)此決定是否以及如何跟進(jìn)國(guó)際盟友的期待。如果不符合德國(guó)國(guó)家利益的話，就應(yīng)該反對(duì)這種要求。正如德國(guó)前外長(zhǎng)費(fèi)舍爾所說的：“盟友并不是衛(wèi)星”。[6]德國(guó)對(duì)歐債危機(jī)和利比亞危機(jī)的處理雖然遭到了盟友的批評(píng)，但是它反映了德國(guó)在參與全球安全治理時(shí)越來越不受西方盟友期待的制約，國(guó)內(nèi)因素發(fā)揮的作用越來越大，因此更具波動(dòng)性和不可預(yù)測(cè)性。有學(xué)者認(rèn)為，該轉(zhuǎn)變是由決策者國(guó)家角色定位的轉(zhuǎn)變以及日益增長(zhǎng)的國(guó)內(nèi)挑戰(zhàn)導(dǎo)致的。首先，作為正常國(guó)家和正常盟友的新興德國(guó)的定位使得決策者不會(huì)首先考慮來自國(guó)際社會(huì)和盟友的期待，而是為國(guó)內(nèi)因素的考量留出更多的余地。第二，德國(guó)安全決策的國(guó)內(nèi)因素變得越來越政治化和有爭(zhēng)議，安全治理問題成為政黨之間相互攻訐和競(jìng)選的重要議題。[6]總之，今后德國(guó)政府在全球安全治理決策上，要平衡好國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際社會(huì)期望之間的關(guān)系，只有這樣，德國(guó)的全球安全治理才會(huì)取得成效。

三、默克爾政府參與全球安全治理對(duì)中國(guó)的啟示

（一）中國(guó)和德國(guó)參與全球安全治理的共同點(diǎn)

1.在全球安全治理中，中德都強(qiáng)調(diào)多邊協(xié)作和遵守國(guó)際秩序、國(guó)際法的重要性。默克爾政府在參與全球安全治理中，高度重視多邊機(jī)制的作用，反對(duì)美國(guó)的單邊主義，主張發(fā)揮聯(lián)合國(guó)等多邊組織的作用，采用對(duì)話、溝通的方式解決安全問題。作為聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)和最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)政府歷來重視包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)的國(guó)際組織在全球安全治理中的作用，堅(jiān)定不移地反對(duì)霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治。在2017年9月27日北京舉行的國(guó)際刑警組織第八十六屆全體大會(huì)開幕式上的主旨演講中，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)要確保國(guó)際法平等統(tǒng)一適用，不能搞雙重標(biāo)準(zhǔn)，更不能合則用、不合則棄。[17]

2.在全球安全治理中，中德都強(qiáng)調(diào)謹(jǐn)慎使用武力，以政治方式解決安全危機(jī)。無論是利比亞危機(jī)還是烏克蘭危機(jī)，默克爾領(lǐng)導(dǎo)的德國(guó)在面對(duì)這些危機(jī)時(shí)對(duì)武力的使用都極為謹(jǐn)慎，在聯(lián)合國(guó)關(guān)于利比亞上空設(shè)立禁飛區(qū)的決議中投了棄權(quán)票就是生動(dòng)的體現(xiàn)。在烏克蘭危機(jī)中，德國(guó)發(fā)揮著重要的橋梁作用，承諾武力是最后的選擇，主張以政治對(duì)話解決危機(jī)，因此德國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人不辭辛勞地穿梭于美歐與俄羅斯之間斡旋。中國(guó)政府更是反對(duì)使用武力，不遺余力地推動(dòng)政治對(duì)話解決全球安全問題。中國(guó)政府主導(dǎo)的關(guān)于朝鮮核問題的六方會(huì)談，就是通過對(duì)話解決安全問題的重要案例。在巴以爭(zhēng)端、南蘇丹問題上，中國(guó)都派出了特使進(jìn)行斡旋，努力以政治方式解決爭(zhēng)端。

3.在全球安全治理理念上，中德都深受本國(guó)歷史記憶和文化傳統(tǒng)的影響。默克爾政府參與全球安全治理首要的限制因素就是上個(gè)世紀(jì)德國(guó)發(fā)動(dòng)的兩次世界大戰(zhàn)，納粹統(tǒng)治的黑暗歷史成為德國(guó)發(fā)展的負(fù)資產(chǎn)。任何涉及德國(guó)安全的舉動(dòng)都會(huì)引起鄰國(guó)及曾受德國(guó)侵略國(guó)家的擔(dān)憂。因此，德國(guó)一直受克制文化的影響，在安全問題上極為謹(jǐn)慎，到目前為止德國(guó)遠(yuǎn)不是一個(gè)軍事大國(guó)。此外，文明力量對(duì)德國(guó)也有重要影響，自二戰(zhàn)后，經(jīng)貿(mào)成為德國(guó)開展對(duì)外關(guān)系的重要引擎，在全球金融治理、環(huán)境治理、氣候治理領(lǐng)域，德國(guó)發(fā)揮了重要作用，但在安全治理領(lǐng)域德國(guó)的貢獻(xiàn)極為有限。中國(guó)參與全球安全治理也深受本國(guó)歷史和文化傳統(tǒng)的影響。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來，中國(guó)飽受列強(qiáng)侵略的痛苦，戰(zhàn)爭(zhēng)的殘酷烙印深深刻在中國(guó)人民心中，中國(guó)人民珍視和平。此外，中華文明深受儒家文化和合、大同、仁愛思想的影響，一直主張“和為貴”，和諧世界的建設(shè)是我們不懈追求的目標(biāo)。因此在全球安全治理中，中國(guó)政府堅(jiān)決反對(duì)干涉別國(guó)內(nèi)政，主張國(guó)家不分大小一律平等。

4.在全球安全治理中，中德都面臨著如何平衡國(guó)際社會(huì)期望與自身發(fā)展之間的問題。默克爾政府上臺(tái)后，德國(guó)已成為歐洲發(fā)展的引擎，國(guó)際社會(huì)特別是歐盟、北約盟友期望德國(guó)發(fā)揮與自身實(shí)力相符的作用。特別是特朗普政府執(zhí)政后，要求北約盟友增加在聯(lián)盟中的貢獻(xiàn)，德國(guó)要努力擺脫安全上搭美國(guó)便車的現(xiàn)狀，因此做出了增加國(guó)防預(yù)算、擴(kuò)軍的決定。但是德國(guó)在安全上的任何舉動(dòng)都受到國(guó)內(nèi)社會(huì)的影響，加快參與全球安全治理的步伐也必須取得國(guó)內(nèi)民眾的支持。中國(guó)現(xiàn)在是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國(guó)際地位和國(guó)際影響力都得到很大提升，國(guó)際社會(huì)期望中國(guó)發(fā)揮更大作用。目前，中國(guó)在聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)、國(guó)際反恐、打擊海盜毒販等安全領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，為維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定、世界和平做出了重要貢獻(xiàn)。雖然中國(guó)取得了舉世矚目的發(fā)展成就，但是我們國(guó)內(nèi)還面臨著嚴(yán)重的問題，貧富差距、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、生態(tài)環(huán)境問題等，中國(guó)還需要投入絕大部分精力解決自身的問題。在參與全球安全治理實(shí)踐中，也必須處理好國(guó)際社會(huì)期望與自身發(fā)展之間的資源分配等問題。

以上共同點(diǎn)使得中德兩國(guó)之間開始加強(qiáng)在全球安全治理領(lǐng)域中的合作。2014年，中德建立全方位戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。除了深化中德經(jīng)貿(mào)合作以外，自2015年以來連續(xù)三年舉行了中德外交與安全戰(zhàn)略對(duì)話。雙方都表示要增進(jìn)戰(zhàn)略互信，加強(qiáng)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，開展戰(zhàn)略合作，并就敘利亞、伊朗核、阿富汗、朝核問題深入交換意見，均主張通過和平手段和談判解決爭(zhēng)端，共同維護(hù)世界和平與穩(wěn)定。[18]我們相信，中德之間的溝通與合作必將為全球安全治理做出更大貢獻(xiàn)。

（二）中國(guó)參與全球安全治理的對(duì)策建議

1.推動(dòng)國(guó)際組織在全球安全治理中的重要作用。冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球安全治理基本上是以美國(guó)為首的西方國(guó)家主導(dǎo)的，隨著以中國(guó)為代表的新興國(guó)家的崛起，美國(guó)治下的單邊全球安全治理體系面臨著重大危機(jī)，必須予以變革。作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)和世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)高度重視以聯(lián)合國(guó)為首的國(guó)際組織在全球安全治理中的作用，積極推動(dòng)全球安全治理體系的變革。中國(guó)是聯(lián)合國(guó)派出維和人員最多的國(guó)家，全面參與聯(lián)合國(guó)、國(guó)際刑警組織、上海合作組織、中國(guó)——東盟等國(guó)際和區(qū)域合作框架內(nèi)的執(zhí)法安全合作，創(chuàng)建了湄公河流域執(zhí)法安全合作機(jī)制，建立了新亞歐大陸橋安全走廊國(guó)際執(zhí)法合作論壇。[17]中國(guó)積極參與國(guó)際反恐、打擊毒品走私、打擊海盜等全球安全治理行動(dòng)，在多邊機(jī)制下的中國(guó)安全執(zhí)法行動(dòng)獲得了世界各國(guó)的廣泛贊譽(yù)。

2.積極為全球安全治理提供中國(guó)方案，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。冷戰(zhàn)結(jié)束后形成的西方國(guó)家主導(dǎo)的全球安全治理格局正逐漸被打破，中國(guó)開始積極參與到全球安全治理實(shí)踐中。中國(guó)在該領(lǐng)域的突出貢獻(xiàn)表現(xiàn)為發(fā)起并建立了一系列促進(jìn)全球政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、金融安全和發(fā)展安全的制度和機(jī)制，例如亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡(jiǎn)稱“亞投行”）、金磚國(guó)家開發(fā)銀行等。[19]此外，中國(guó)提出的一系列國(guó)際關(guān)系理念也豐富了全球安全治理的內(nèi)涵，例如中美“不沖突不對(duì)抗、相互尊重、合作共贏”的新型大國(guó)關(guān)系、亞洲新安全觀等。隨著中國(guó)綜合國(guó)力的提升，中國(guó)開始以一種嶄新的姿態(tài)自信地走向世界，在全球安全治理的舞臺(tái)上，我們不僅要遵守現(xiàn)有的“游戲規(guī)則”，還要積極參與到這一“游戲規(guī)則”的制定過程中，積極貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

3.推動(dòng)“一帶一路”安全治理工作的開展?！耙粠б宦贰笔钱?dāng)前中國(guó)參與全球治理的重大戰(zhàn)略部署，安全治理是“一帶一路”的重要組成部分。有研究顯示，當(dāng)問及“十八大以來，對(duì)于我國(guó)在全球治理中取得的成就，哪些給您留下深刻印象”時(shí)，排在首位的是“提出‘一帶一路’倡議”（69.21%）。[20]“一帶一路”沿線國(guó)家安全形勢(shì)復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高，中國(guó)必須有效應(yīng)對(duì)這些安全挑戰(zhàn)，為“一帶一路”提供良好的安全環(huán)境?！耙粠б宦贰卑踩卫碇饕ㄈN框架：以反恐為主要目標(biāo)指向的反恐框架；以海外利益維護(hù)為主要目標(biāo)指向的海外利益維護(hù)框架；以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為主要目標(biāo)指向的人類命運(yùn)共同體構(gòu)建框架。這三種安全治理框架主要采取風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和救援處置四個(gè)過程漸次開展。[21]通過“一帶一路”安全治理工作的開展，中國(guó)可以為維護(hù)世界和平與安全做出更大貢獻(xiàn)。