朱健齊，歐譽菡，黃淋榜

（汕頭大學商學院，廣東 汕頭 515063）

一、引 言

參與資金流動的經(jīng)濟主體、中介機構、交易市場與金融工具等一國金融系統(tǒng)有機組成部分，共同構成了金融體系。各國金融體系擁有不同的結構，承擔不同的責任與功能[1]，徐洪才提出現(xiàn)代金融體系是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的核心[2]。2007年4月25日，習近平總書記在中央政治局第四十次集體學習時強調，金融安全是國家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎[3]。徐忠指出，近年來我國債務杠桿率的問題主要表現(xiàn)在國有企業(yè)和產能過剩行業(yè)等非金融企業(yè)杠桿率較高且增長迅速[4]。2017年11月，在學習貫徹黨的十九大精神中，我國央行前行長周小川在《守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線》同樣對此問題進行強調，認為重要的系統(tǒng)性風險金融風險便是金融高杠桿率、流動性風險與金融機構信用風險。吳軍等認為我國雖未發(fā)生過由債務積累引致所造成的經(jīng)濟危機，但過快過高的債務杠桿極易積聚系統(tǒng)性金融風險[5]。

二、金融體系背景

在全球化的背景下，各國的金融發(fā)展歷程緊密聯(lián)系在一起，中國與世界各國的關系對全球經(jīng)濟的未來和共同繁榮至關重要[6]。就全球范圍來看，金融規(guī)模和復雜性持續(xù)上升。就中國范圍來看，中國金融體系近些年也發(fā)生了與全球金融體系相似的變化。

（一）金融深化進程加快：貨幣化、資本化持續(xù)積累

黨和國家已經(jīng)對畸形的房地產發(fā)展方式進行深層的調整，但目前仍有部分地方政府存在盲目舉債的現(xiàn)象。在2010年后多輪刺激和調控交替中，房地產市場尚未完成進一步的深度調整和改革，反而是房屋和地產中介化、貨幣化的程度不斷得到加深。土地和房屋持續(xù)貨幣化帶來從儲蓄供給和投資需求兩端同時刺激相關領域金融中介化的“滾雪球”效應。作為土地供給方的政府，通過出售土地而獲得一定數(shù)量的貨幣用于公共服務支出及開展新一輪土地貨幣化[7]。土地的流動性在土地貨幣化的過程中不斷增加，土地的資本化又進一步地加劇其增殖性，促使土地流動性和增殖性進行結合，導致房地產商品在一開始就成為一種投機資本，其價格會隨著投機性金融資產的流入而增加。在不斷金融化的過程中，伴隨多重渠道和方式，貫穿土地、地產開發(fā)、信托、保險、股市、債市、互聯(lián)網(wǎng)金融平臺等多個方面[8]。政府和社會資本（PPP）融資模式相繼打開，地方融資平臺、PPP項目、產業(yè)基金、政府購買服務等融資形式蜂擁而上，加之地方財政收入總量不高、質量不佳，且地方政府對于債務風險缺乏統(tǒng)一的認識和管理，導致地方舉債規(guī)模迅速擴張。地方隱性債務的爆發(fā)式增長，在緩解地方基本建設資金壓力的同時，也進一步加劇地方財政到期債務的兌付風險。根據(jù)2017年12月8日中華人民共和國審計署公布的《2017年第三季度國家重大政策貫徹落實情況跟蹤審計結果》顯示，江西、陜西、甘肅、湖南、海南5個省的5個市縣通過出具承諾函等違規(guī)舉借政府性債務64.32億元。云南、湖南、吉林、重慶4個省的10個市縣（區(qū)）虛增財政收入15.49億元。浙江省安吉縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會虛增項目投資額，違規(guī)舉借政府性債務8億元[9]。

（二）經(jīng)濟新常態(tài)下金融市場競爭加劇，金融業(yè)轉型和創(chuàng)新明顯加快

一方面，傳統(tǒng)正規(guī)金融機構謀求加快轉型和創(chuàng)新，但不可避免地出現(xiàn)了諸多問題。2016年末間接融資約占社會融資規(guī)模存量的84.8%，銀行業(yè)機構總資產為226.2萬億元，與GDP之比為304%，比2011年末提高了76個百分點，銀行業(yè)的主導地位不降反升[10]。其一，銀行之間的聯(lián)系更加緊密，2016年其他存款性機構的同業(yè)負債和同業(yè)資產分別達14.5萬億和31.6萬億元，分別是2010年末的2.6倍和2.34倍，同業(yè)負債/同業(yè)資產之比達45.9%。除此之外，銀行類機構對其他金融機構的負債和資產分別達15.7萬億和26.5萬億元，兩者之比達59.2%，關聯(lián)度明顯上升[10]。另一方面，各類新興金融機構大量涌現(xiàn)。快速發(fā)展的信息技術加快向金融體系和金融業(yè)滲透，新興機構在現(xiàn)有市場細分和政策的“夾縫”中尋找商機，依托互聯(lián)網(wǎng)技術或現(xiàn)有金融機構生存，充當現(xiàn)有金融中介的“中介”而拉長信用鏈條。2010-2015年金融機構的正規(guī)牌照發(fā)放不斷增加，其中企業(yè)集團財務公司（增加117家）、信托公司（5家）、金融租賃公司（30家）、汽車金融公司（12家）、證券公司（19家）、基金管理公司（38家）、基金管理公司子公司（97家）、保險公司[10]。在這些新型金融機構中，部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以普惠金融為名，行龐氏騙局之實。龐氏騙局在互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的發(fā)展主要表現(xiàn)在線下自設借款或擔保公司，在線上發(fā)布低風險、高收益的自設融資項目來引誘投資者投資，再用后期投資者的資金彌補前期投資者的收益。e租寶網(wǎng)貸平臺在2014年12月通過線上發(fā)布了e租穩(wěn)贏、e租財富、e租富享、e租富盈、e租年豐和e租年享等6種融資租賃產品，2015年12月深圳e租寶分公司因非法吸收公共存款進行自融等問題被調查，截止案發(fā)時間，e租寶事件涉案金額超500億元。2016年4月國泰投資控股（集團）有限公司旗下的中晉資產崩盤，累計向2.5萬名投資者非法吸收金額近399億余元[11]。

（三）政府的監(jiān)管程度加深

金融體系的復雜性有著發(fā)展階段、國情、體制機制和市場主體行為模式等內在演變邏輯，直接受金融監(jiān)管的范圍和強度影響。根據(jù)金融學基本原理：沒有套利機會是金融定價體系存在的充分必要條件，國內的金融體系不穩(wěn)定源于金融定價體系的缺失，因此定價體系的缺失等價于我們經(jīng)濟體系中存在的套利機會。中國漸進性改革帶來的套利機會和定價體系的共同作用，導致金融創(chuàng)新偏向跨界和跨境的套利，促使投資者風險自負的原則失效，最終需要政府實現(xiàn)被迫過度監(jiān)管。

在“金融政策推動創(chuàng)新-創(chuàng)新出現(xiàn)問題-加強監(jiān)管”的循環(huán)下，金融體系在不斷完善和壯大、金融產品在不斷增多的同時也積累了越來越多的問題，而這些問題直接和金融穩(wěn)定相關聯(lián)，每經(jīng)歷一次這樣的循環(huán)，政府便在不同程度上針對出現(xiàn)的問題提高監(jiān)管幅度，進行強制干預，而非從根本上解決金融定價體系缺失的問題。在循環(huán)過程中，金融體系日益膨脹，鏈條拉長，彼此關聯(lián)，復雜程度不斷提高。很多復雜金融產品本身就是監(jiān)管套利，使現(xiàn)有監(jiān)管即使打上補丁仍顯“力不從心”。如銀行通過理財尋求開拓業(yè)務、節(jié)約資本，在監(jiān)管部門出臺銀行理財產品投資非標債權資產不得超過35%（或銀行總資產的4%）的限制后，一些產品繞道非銀行機構各類資管計劃繼續(xù)大量投向非標資產。一些關聯(lián)性和結構化的金融產品容易通過多層結構嵌套的通道業(yè)務或刻意模糊真實信用狀況來滿足不同監(jiān)管部門的要求，甚至專以滿足盈利激勵而“空轉”和內部循環(huán)。截止2016年末，涉及銀行信用的資金規(guī)模已超過167萬億元，而用于實際經(jīng)營的資金規(guī)模，僅為123億元，空轉倍數(shù)在十年間由1.11倍躍升至1.36倍[12]。

三、金融監(jiān)管體系的現(xiàn)狀

在上述政策的基礎上，結合當前國內外的局勢，人民銀行行長周小川在黨的十九大報告輔導讀本中談到《守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線》，結合此文的背景與現(xiàn)有政策，從中可以歸納出強監(jiān)管下金融體系的進一步發(fā)展方向。

（一）組織結構優(yōu)化

此次金融監(jiān)管的開展，重點是針對金融監(jiān)管體系自身進行相應完善，主要體現(xiàn)在三個方面：一是加強監(jiān)管之間的協(xié)調統(tǒng)一、防止監(jiān)管空白和監(jiān)管重疊；二是加強監(jiān)管間的信息溝通和數(shù)據(jù)共享，達到統(tǒng)一監(jiān)管、穿透監(jiān)管的目的；三是嚴格執(zhí)法，通過市場監(jiān)督、行政處罰、監(jiān)管問責等方式落實各項新規(guī)。

1.成立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會。在這三個重點的監(jiān)管方向中，黨中央首先成立了國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金穩(wěn)委”），旨在將此作為加強監(jiān)管協(xié)調、實現(xiàn)監(jiān)管信息共享的重要途徑，并逐步推動金融體系的整個邏輯從機構監(jiān)管向職能監(jiān)管、行為監(jiān)管轉變。金穩(wěn)委作為國務院統(tǒng)籌協(xié)調金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調機構，級別高于一行兩會，具有上傳下達、統(tǒng)籌內外的職責[13]。金穩(wěn)委的成立有助于構建統(tǒng)一協(xié)調的職能監(jiān)管、行為監(jiān)管體系，通過不斷加強監(jiān)管協(xié)調，監(jiān)管空白區(qū)域將明顯減少，監(jiān)管套利空間將大幅壓縮，其主要職責如圖1所示。

圖1 金融監(jiān)管機構及金穩(wěn)委職責①來源：中國政府網(wǎng)、本文整理。

2.“一行三會”變“一行兩會”。2018年3月13日，全國十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第四次全體會議，當天下午審議了國務院機構改革方案，并聽取了國務委員王勇關于該方案的說明。方案中針對金融監(jiān)管機構做出了重大調整：組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，合并中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會為中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，將擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行[14]。

這一次銀保職能合并、部分職責劃入央行的改革與當前構建目標監(jiān)管模式的探索一脈相承。首先，由于銀行業(yè)與保險業(yè)業(yè)務交叉嚴重，監(jiān)管機構重合度高；其次，由于銀監(jiān)會、保監(jiān)會監(jiān)管對象都為金融機構，都屬于受資本約束的監(jiān)管方式，監(jiān)管理念規(guī)則相同；然后，出于現(xiàn)實需求，需要不斷規(guī)范間接融資渠道，發(fā)展直接融資需求。綜合以上原因，這一改革的目的是為了解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管，優(yōu)化防范系統(tǒng)性金融風險監(jiān)管機制，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架。

表1 混業(yè)監(jiān)管后“一行兩會”的主要職責

（二）現(xiàn)有政策分析

1.化解高風險業(yè)務。（1）嚴控影子銀行：加強實質性風險管理。目前銀行業(yè)亂象在資產端的表現(xiàn)為影子銀行的亂象，同業(yè)業(yè)務和表外業(yè)務大都存在著資金的最終流向不滿足監(jiān)管要求或宏觀政策導向，放大實際風險等問題。集中表現(xiàn)為：社融中的非標項目，以及資產管理中未納入社融口徑的“非標資產”，如信托計劃等。由于其規(guī)模大、影響范圍廣、表現(xiàn)形式復雜，因此在周小川發(fā)表《守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線》的前后制定了一系列的政策，明確規(guī)定銀信類業(yè)務范圍，嚴厲處置影子銀行，整治銀行業(yè)金融亂象行為，促使銀行業(yè)不斷回歸本源，化解并不斷減少高風險業(yè)務。銀監(jiān)會在2017年組織全國銀行業(yè)金融機構和各級監(jiān)管機構，相繼開展了“三違反”（違反金融法律、違反監(jiān)管規(guī)則、違反內部規(guī)章）、“三套利”（監(jiān)管套利、空轉套利、關聯(lián)套利）、“四不當”（不當創(chuàng)新、不當交易、不當激勵、不當收費）等金融市場亂象專項治理，其主要針對信用風險、流動性風險、交叉金融風險、房地產泡沫風險、案件風險、法律合規(guī)等各類風險隱患。重點規(guī)范銀行同業(yè)、理財、表外業(yè)務，減少通道和資金空轉，降低影子銀行風險[15]。銀行業(yè)理財托管登記中心有限公司于2017年5月15日發(fā)布《關于進一步規(guī)范銀行理財產品穿透登記工作的通知》，明確要求在登記時要遵循分層登記原則，包括理財產品首次投資的各類資產管理計劃和協(xié)議委外信息以及持有的所有底層基礎資產和負債信息，多層嵌套情況也須按照逐層穿透原則登記至最底層基礎資產和負債信息[16]。2018年3月28日，中央全面深化改革委第一次會議通過《關于規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務的指導意見》，新規(guī)要求：規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務，要立足整個資產管理行業(yè)，堅持宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管相結合、機構監(jiān)管和功能監(jiān)管相結合，按照資產管理產品的類型統(tǒng)一監(jiān)管標準，實行公平的市場準入和監(jiān)管，這將進一步消除監(jiān)管套利空間，促進資產管理業(yè)務規(guī)范發(fā)展[17]。（2）控制杠桿：給定標準紅線。2017年8月出臺《公開募集開放式證券投資基金流動性風險管理規(guī)定》，第23條規(guī)定基金管理人應當強化對投資者短期投資行為的管理，對除貨幣市場基金與交易型開放式指數(shù)基金以外的開放式基金，對持續(xù)持有期少于7日的投資者收取不低于1.5%的贖回費，并將上述贖回費全額計入基金財產，旨在加大杠桿操作難度[18]。同年11月17日一行三會及外管局出臺《關于規(guī)范金融機構資產管理業(yè)務的指導意見（征求意見稿）》，其中第十九條規(guī)定：資產管理產品應當設定負債比例（總資產/凈資產）上限，同類產品適用統(tǒng)一的負債比例上限[19]。2018年1月13日出臺的《中國銀監(jiān)會關于進一步深化整治銀行市場亂象的通知》將繼續(xù)加強打擊力度，深入整改亂加杠桿導致資金空轉的情況[20]。（3）限制同業(yè)投資：加強同業(yè)業(yè)務穿透管理。2017年“三三四”檢查中，同業(yè)業(yè)務設計問題主要表現(xiàn)為同業(yè)資金違規(guī)投入至房地產、融資平臺、“兩高一?！钡认拗菩灶I域，或違規(guī)提供、接受第三方擔保、違規(guī)簽訂抽屜協(xié)議、違規(guī)擔保承諾等。此外，銀行通過賣出回購或表內資產設立附回購協(xié)議的財產權信托產品，進而實現(xiàn)規(guī)避監(jiān)管指標。銀行大量開展同業(yè)投資體現(xiàn)了其套利本質，此種行為不僅造成了資金脫實向虛，同時增加了違規(guī)操作的隱蔽性。故而，在監(jiān)管中不僅體現(xiàn)了其希望推動同業(yè)業(yè)務恢復流動性管理的本質，更體現(xiàn)了其著手加強對同業(yè)業(yè)務穿透管理的特點。2017年8月31日，證監(jiān)會頒布《公開募集開放式證券投資基金流動性風險管理規(guī)定》，其中第八章第34條明確對集中度進行規(guī)定，要求同一基金管理人管理的全部貨幣市場基金投資同一商業(yè)銀行的銀行存款及其發(fā)行的同業(yè)存單與債券，不得超過該商業(yè)銀行最近一個季度末凈資產的10%[18]。2018年1月5日銀監(jiān)會頒布《商業(yè)銀行大額風險暴露管理辦法（征求意見稿）》，對銀行的授信集中度風險進行管理，

抑制系統(tǒng)性風險累積。該《辦法》基于商業(yè)銀行業(yè)務，根據(jù)其具體業(yè)務對應的風險暴露，定義了各類大額風險暴露的計算規(guī)則；與此同時，將主體劃分為非同業(yè)單一客戶、非同業(yè)關聯(lián)客戶、同業(yè)客戶三類，并分別設置了監(jiān)管指標，其中對同業(yè)單一客戶風險暴露規(guī)定上限為一級資本凈額的20%[21]。當天，銀監(jiān)會頒布《關于印發(fā)商業(yè)銀行委托貸款管理辦法的通知》，明確商業(yè)銀行應嚴格隔離委托貸款業(yè)務與自營業(yè)務的風險，嚴禁代委托人確定借款人、參與委托人的貸款決策、代委托人墊付資金發(fā)放委托貸款、代借款人確定擔保人、代借款人墊付資金歸還委托貸款，或者用信貸、理財資金直接或間接承接委托貸款等其他承擔風險的行為[22]。

表2 關于影子銀行的監(jiān)管政策

表3 關于控制杠桿的監(jiān)管政策

表4 關于限制同業(yè)投資的政策

2.嚴厲監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融。互聯(lián)網(wǎng)金融在某種程度上推動了中國金融的整體向上發(fā)展，但是由于其存在較強的虛擬性、隱蔽性，不可知性，在發(fā)展過程中總會不可避免地遇到諸多問題。為此，相關部門相繼出臺了政策法規(guī)用以規(guī)避互聯(lián)網(wǎng)金融風險，促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展。2017年8月24日，銀監(jiān)會頒布《網(wǎng)絡借貸信息中介機構業(yè)務活動信息披露指引》，要求及時披露借款人基本信息、項目基本信息、項目風險評估及可能產生的風險結果以及已撮合未到期項目有關信息[23]。同年9月5日，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會頒布《互聯(lián)網(wǎng)金融個體網(wǎng)絡借貸資金存管系統(tǒng)規(guī)范》（征求意見稿）[24]和《互聯(lián)網(wǎng)金融個體網(wǎng)絡借貸資金存管業(yè)務規(guī)范》（征求意見稿）[25]，提出了個體網(wǎng)絡借貸資金存管的基本原則。12月7日，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會頒布《互聯(lián)網(wǎng)金融個體網(wǎng)絡借貸資金存管系統(tǒng)規(guī)范》和《互聯(lián)網(wǎng)金融個體網(wǎng)絡借貸資金存管業(yè)務規(guī)范》，再次強調網(wǎng)絡借貸資金存管專用賬戶的開立與銷戶、資金保管、資金清算、賬務核對，以及系統(tǒng)建設、運營的原則和要求[26]。

表5 關于互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的政策

3.服務實體經(jīng)濟。金融發(fā)展與實體經(jīng)濟具有密切的關系，金融發(fā)展的根本目的是服務實體經(jīng)濟，實體經(jīng)濟的發(fā)展也有利于推動金融的繁榮[27]。2017年4月7日《中國銀監(jiān)會關于提升銀行業(yè)服務實體經(jīng)濟質效的指導意見》的頒布，再次將金融服務實體經(jīng)濟提出具體意見。明確要求銀行業(yè)要按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則，堅持以供給側結構性改革為主線，深化改革、積極創(chuàng)新、回歸本源、專注主業(yè)，進一步提高服務實體經(jīng)濟的能力和水平[28]。2018年1月5日保監(jiān)會發(fā)布《中國保監(jiān)會關于保險資金設立股權投資計劃有關事項的通知》，通過規(guī)范保險資產管理機構股權投資計劃設立業(yè)務，切實防范保險資金變相抬高實體企業(yè)融資成本，避免保險機構違規(guī)增加地方政府債務規(guī)模，使保險資金更好發(fā)揮服務實體經(jīng)濟作用[29]。6日發(fā)布的《商業(yè)銀行委托貸款管理辦法》（以下簡稱“辦法”）著重要求引導信貸資金服務實體經(jīng)濟，要求委托貸款資金用途符合國家宏觀調控和產業(yè)政策，推動資金脫虛向實，更好地服務實體經(jīng)濟。當前部分資質較好的大企業(yè)通?？梢砸暂^低的利率獲得銀行貸款，再通過委托貸款的形式轉貸給小企業(yè)，從而形成信貸資金套利現(xiàn)象?！掇k法》對委貸資金來源做了規(guī)定（不得使用銀行授信資金），從而杜絕了這一現(xiàn)象[22]。

表6 關于服務實體經(jīng)濟的政策

四、未來發(fā)展方向

結合黨的十九大關于金融業(yè)管理和發(fā)展的相關精神，周小川行長對于金融發(fā)展的解讀，以及針對目前現(xiàn)狀的分析，可以發(fā)現(xiàn)黨和國家對于金融體系的監(jiān)管將處于不斷加強的態(tài)勢。但是由于中國舊的增長模式尚未完全除清，整體上仍面臨去杠桿、產能過剩、資本配置扭曲以及收入結構、產業(yè)結構等方面的問題，以新需求或技術推動可持續(xù)機制仍在逐步形成過程之中。在目前新舊經(jīng)濟增長動力轉換的過程中，金融系統(tǒng)性風險仍然有待化解。

在未來的時段中，國家各金融監(jiān)管部門首先將不斷完善和改進金融監(jiān)管體系，補齊監(jiān)管短板，進一步提高和優(yōu)化監(jiān)管力量。其次將會堅決取締非法金融活動，尤其加強對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管力度。進一步強化金融風險的源頭管理和準入管理，清理整頓各類無照經(jīng)營，或者是超范圍經(jīng)營的金融業(yè)務。最后，將會著力深化金融和其他相關領域，提高金融服務實體經(jīng)濟的水平和能力。這雖會在短時間內會在一定程度上抑制金融創(chuàng)新，但是從長遠來看，金融監(jiān)管將會從多個角度勸解市場參與主體，有利于創(chuàng)造清潔的金融環(huán)境，營造和諧的金融發(fā)展氛圍。