姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053)

十八大以來，中央對生態(tài)文明建設(shè)作出了一系列決策部署，2015年印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》[1]，明確對造成生態(tài)環(huán)境損害的，實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)，追究縣級以上地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任，分別確定了應(yīng)當(dāng)進(jìn)行追責(zé)的主要損害情形，追責(zé)形式及辦法，并且要求國務(wù)院負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)制定落實(shí)該辦法的具體制度和措施。本文就造成水土流失生態(tài)損害的追責(zé)情形界定、追責(zé)機(jī)制做一探討。

1 水土流失生態(tài)損害追責(zé)總體構(gòu)架

1.1 水土流失生態(tài)損害評價的定位

根據(jù)水土保持法的規(guī)定，水土流失防治工作的最終目標(biāo)是保護(hù)和合理利用水土資源，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展?！度珖帘３忠?guī)劃(2015—2030年)》提出的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用，為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，加快生態(tài)文明建設(shè)，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐。也就是通過保護(hù)和發(fā)揮水土資源在生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用，來實(shí)現(xiàn)支撐。

國家確定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能進(jìn)行劃分的[2]，分為水源涵養(yǎng)型、土壤保持型、防風(fēng)固沙型、生物多樣性維護(hù)型共四類，具有維持生態(tài)平衡、保障區(qū)域生態(tài)安全等功能。中央確定的生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)損害賠償、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持補(bǔ)償?shù)?，也都是以生態(tài)功能、水土保持功能作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的。

根據(jù)上述指導(dǎo)性意見和做法，水土流失生態(tài)損害的定位應(yīng)以水土保持功能為基本判別標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 水土保持生態(tài)保護(hù)紅線責(zé)任

中央《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確要求嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力范圍之內(nèi)。在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。

根據(jù)中央要求，區(qū)域性水土保持生態(tài)紅線以“轄區(qū)內(nèi)水土流失面積不增加，水土流失強(qiáng)度不加劇，水土保持功能不降低”作為評價和考核底線[3]。

1.3 水土流失生態(tài)損害評鑒原則

水土流失生態(tài)損害評價與鑒別的原則應(yīng)考慮以下幾個方面[4-5]:一是評價的內(nèi)容應(yīng)是水土保持的職責(zé)范圍，造成的生態(tài)損害應(yīng)是由于水土流失引發(fā)或加劇的；二是水土流失生態(tài)損害情形應(yīng)是直接造成的，一般不包括間接影響；三是設(shè)定的情形便于鑒別、認(rèn)定，可監(jiān)測，可復(fù)核；四是便于分清職責(zé)，如行政轄區(qū)上下級職責(zé)、相關(guān)部門職責(zé)等，減少交叉重疊。

2 水土流失生態(tài)損害情形設(shè)定

2.1 追究地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的情形

中央《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》中規(guī)定了8種情形，相應(yīng)的水土保持內(nèi)容如下：

(1)貫徹落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，致使本地區(qū)水土資源破壞嚴(yán)重或者任期內(nèi)水土流失狀況明顯惡化的，如亂占、濫用水土資源，水土流失面積顯著增加或水土流失強(qiáng)度加重。

(2)制定的政策、法規(guī)或作出的決策與水土資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)相違背的，如違反水土保持法關(guān)于對水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)、崩塌滑坡危害區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)、水土流失嚴(yán)重區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目限制性規(guī)定，不做任何限制或在水土保持敏感區(qū)無任何限制和措施就決策開發(fā)、立項(xiàng)等。

(3)違反國家對優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)及禁止開發(fā)區(qū)的水土資源和生態(tài)保護(hù)政策，或者突破水土保持生態(tài)紅線，盲目決策造成嚴(yán)重水土流失危害的，如造成區(qū)域水土流失面積增加，水土流失強(qiáng)度總體加劇，水土保持功能整體下降。

(4)作出的決策嚴(yán)重違反各級人民政府批準(zhǔn)的水土保持規(guī)劃，特別是水土保持規(guī)劃確定的水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的保護(hù)和治理對策、措施，以及水土保持三級區(qū)劃確定的水土保持主導(dǎo)基礎(chǔ)功能定位。

(5)區(qū)域之間、部門之間在水土流失防治協(xié)作方面推諉扯皮，主要領(lǐng)導(dǎo)成員不擔(dān)當(dāng)、不作為，造成嚴(yán)重后果的，如在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)紅線保護(hù)中不主動作為，造成生態(tài)功能嚴(yán)重?fù)p害的；在滑坡、泥石流防治中不相互配合，造成嚴(yán)重災(zāi)害事件的。

(6)本地區(qū)發(fā)生主要領(lǐng)導(dǎo)成員職責(zé)范圍內(nèi)的嚴(yán)重水土流失生態(tài)損害事件，或者對事件處置不力的，如：在重點(diǎn)預(yù)防區(qū)發(fā)生大面積人為擾動和破壞，在重點(diǎn)治理區(qū)發(fā)生大面積或重要治理成果被人為破壞的；對人為破壞事件不處理，沒有依法依規(guī)處理，該移交司法機(jī)關(guān)的沒有移交等。

(7)對公益訴訟裁決和水土保持督查整改要求執(zhí)行不力的，如撤銷或修正行政許可、行政文件，停止對當(dāng)事人權(quán)益侵害，未按督查意見及時整改或整改不到位的。

(8)其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)責(zé)任的事項(xiàng)，如：縣級以上地方人民政府未開展水土流失調(diào)查并公告調(diào)查結(jié)果；未劃定并公告本轄區(qū)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)、崩塌滑坡危險區(qū)及泥石流易發(fā)區(qū)；未批復(fù)本地區(qū)水土保持規(guī)劃；未按規(guī)劃確定的任務(wù)，安排專項(xiàng)資金，組織實(shí)施。

2.2 追究地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的情形

有下列5種情形之一的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任：

(1)指使、授意或者放任分管部門對不符合水土保持法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制條款、政策的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批(核準(zhǔn))、建設(shè)或者投產(chǎn)(使用)的，如：未達(dá)到法定前提條件審批位于水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的項(xiàng)目；在水土流失嚴(yán)重區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)沒有限制生產(chǎn)建設(shè)活動或項(xiàng)目的；在崩塌滑坡危險區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)同意取土采石挖砂活動的；項(xiàng)目未履行水土保持設(shè)施驗(yàn)收程序就擅自投產(chǎn)，或者未達(dá)到法律法規(guī)、國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)就通過水土保持驗(yàn)收并投產(chǎn)使用的。

(2)對分管部門違反水土保持法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制條款、政策的行為監(jiān)管失察、制止不力甚至包庇縱容的，如：對應(yīng)報批水土保持方案的項(xiàng)目長期未履行報批程序的；違規(guī)審批建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)生了重大變化未依法審批變更的；應(yīng)該進(jìn)行水土保持驗(yàn)收長期未進(jìn)行驗(yàn)收的；應(yīng)進(jìn)行跟蹤檢查未進(jìn)行跟蹤檢查的。

(3)未正確履行職責(zé)，致使造成嚴(yán)重水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目沒有停止違法行為的，如沒有依法下達(dá)停工通知，雖要求停工但始終沒有停工的，沒有整改到位仍投產(chǎn)運(yùn)行的。

(4)對嚴(yán)重水土流失生態(tài)損害事件組織查處不力的，如：對因工程建設(shè)引發(fā)崩塌、滑坡、泥石流災(zāi)害查處不及時、不到位的；對造成嚴(yán)重水土流失和植被破壞事件查處不力的；對嚴(yán)重?fù)p壞或破壞已建成水土保持設(shè)施查處不力的。

(5)其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)責(zé)任的事項(xiàng)(同章節(jié)2.1中的情形)。

2.3 追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員和有關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任的情形

有下列7種情形之一的，應(yīng)當(dāng)追究政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任，同時對負(fù)有責(zé)任的有關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員追究相應(yīng)責(zé)任。

(1)制定的政策文件或采取的措施與水土資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)相違背的，如：修改或未執(zhí)行水土保持法關(guān)于對水土保持敏感區(qū)生產(chǎn)建設(shè)活動的限制規(guī)定；對違法違規(guī)行為的處罰、問責(zé)與法律法規(guī)、政策相違背的；對造成嚴(yán)重水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目沒有采取強(qiáng)制措施的。

(2)批準(zhǔn)開發(fā)利用規(guī)劃或者進(jìn)行項(xiàng)目審批(核準(zhǔn))違反水土保持法律法規(guī)、政策的，如：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃中沒有依法提出水土流失預(yù)防和治理的對策和措施，或者在規(guī)劃報請審批前未征求本級人民政府水行政主管部門意見的；未達(dá)到法定前提條件審批位于水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的項(xiàng)目；在水土流失嚴(yán)重區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)沒有限制生產(chǎn)建設(shè)活動或項(xiàng)目的；在崩塌滑坡危險區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)同意取土采石挖砂活動的；項(xiàng)目未履行水土保持設(shè)施驗(yàn)收程序就同意投產(chǎn)，或者未達(dá)到法律法規(guī)、國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求就通過水土保持驗(yàn)收并投產(chǎn)使用的。

(3)執(zhí)行水土保持法律法規(guī)、方針政策不力，不按規(guī)定對執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，或者在監(jiān)督檢查中敷衍塞責(zé)的，如：未對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤檢查，或檢查中沒有發(fā)現(xiàn)存在的問題，或?qū)栴}的處理不及時、不徹底；對水土保持重點(diǎn)治理工程特別是淤地壩、小型水庫等的建設(shè)、運(yùn)行檢查不及時，未發(fā)現(xiàn)存在的重大安全隱患的。

(4)對發(fā)現(xiàn)或者群眾舉報的嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的問題，不按規(guī)定查處的，如：對造成嚴(yán)重水土流失的項(xiàng)目，違法傾倒棄土棄渣；對所造成水土流失不進(jìn)行治理的項(xiàng)目，沒有依法進(jìn)行查處的。

(5)不按規(guī)定報告、通報或者公開水土流失生態(tài)破壞(災(zāi)害)事件信息的，如因工程建設(shè)引發(fā)崩塌、滑坡、泥石流災(zāi)害事件，造成嚴(yán)重水土流失和植被破壞事件，嚴(yán)重?fù)p壞或破壞已建成水土保持設(shè)施事件不按規(guī)定報告、通報和公開信息。

(6)對應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理的水土保持違紀(jì)違法案件線索不按規(guī)定移送的，如：生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目長期拒絕編報水土保持方案，造成水土流失長期拒絕治理；違法棄土棄渣拒絕清理，拒絕繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)等。

(7)其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)責(zé)任的事項(xiàng)(同章節(jié)2.1中的情形)。

2.4 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)影響，追究責(zé)任的情形

(1)限制、干擾、阻礙水土保持監(jiān)督管理和執(zhí)法工作的。

(2)干預(yù)司法活動，插手水土保持具體司法案件處理的。

(3)干預(yù)、插手建設(shè)項(xiàng)目，致使不符合水土保持法律法規(guī)、政策的建設(shè)項(xiàng)目得以審批(核準(zhǔn))、建設(shè)或者投產(chǎn)(使用)的。

(4)指使篡改、偽造水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)及現(xiàn)場調(diào)查數(shù)據(jù)成果的。

(5)其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

3 水土流失生態(tài)損害情形的鑒定與評估

在《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》中，中央要求對自然資源和生態(tài)環(huán)境實(shí)施全天候、全覆蓋監(jiān)測，定期開展全國生態(tài)狀況調(diào)查和評估。建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺，對重要生態(tài)功能區(qū)的人類干擾、生態(tài)破壞等活動進(jìn)行監(jiān)測、評估與預(yù)警。建立生態(tài)文明綜合評價指標(biāo)體系，加快推進(jìn)對水土流失、沙化土地、土壤環(huán)境等的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測核算能力建設(shè)，提升信息化水平，提高準(zhǔn)確性、及時性，實(shí)現(xiàn)信息共享。

全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)中的各級監(jiān)測機(jī)構(gòu)(國家水土保持監(jiān)測中心、7個流域監(jiān)測中心站、各省水土保持監(jiān)測總站、重點(diǎn)地區(qū)監(jiān)測分站)、監(jiān)測站點(diǎn)(738個)，應(yīng)將水土流失生態(tài)損害的鑒定與評估列為重要工作來抓，建立水土流失生態(tài)環(huán)境損害監(jiān)測評估體制、工作機(jī)制、技術(shù)方法等配套制度，將其作為生態(tài)環(huán)境損害評估制度的重要組成部分，共同構(gòu)建獨(dú)立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度[6-7]，積極開展水土流失生態(tài)損害鑒定與評估探索，研究相應(yīng)的技術(shù)方法、工作流程，積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

[1] 中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2015-08/17/content_2914417.htm.

[2] 環(huán)境保護(hù)部，中科院.關(guān)于印發(fā)《全國生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)》的公告[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201511/t20151126_317777.htm.

[3] 劉震.認(rèn)真貫徹《意見》精神 更好發(fā)揮水土保持在生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用[J].中國水土保持，2015(10)：1-5.

[4] 姜德文.水土保持目標(biāo)責(zé)任考核初探[J].中國水土保持，2017(3)：6-9.

[5] 金海，李發(fā)鵬，王建平，等.水土流失責(zé)任追究指標(biāo)設(shè)定的思考和建議[J].中國水土保持，2016(12)：1-5.

[6] 李發(fā)鵬，王建平，孫嘉，等.水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度Ⅰ：概念辨析[J].中國水土保持，2017(9)：6-8.

[7] 李婧，薛贇，常丹東.對水土保持事件認(rèn)定的思考[J].中國水土保持，2016(4)：17-19.