井爽

摘要：自2014年中央明確提出在基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)節(jié)要引入PPP模式后，我國政府開啟了一輪積極引進(jìn)社會資本的浪潮，截至2018年3月底，全國范圍內(nèi)公布中標(biāo)的PPP項(xiàng)目已突破十萬億大關(guān)，本文將結(jié)合近年P(guān)PP項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施情況，就PPP項(xiàng)目在具體運(yùn)營的過程中涉及到的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)談一談相關(guān)看法。

關(guān)鍵詞：PPP；項(xiàng)目運(yùn)營；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

十八屆三中全會后，黨中央明確提出全面深化改革的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)市場在資源配置環(huán)節(jié)起決定性作用，相對的弱化了政府配置資源的作用，在基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)提供方式上，為了進(jìn)一步緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的財(cái)政壓力，改變了傳統(tǒng)的以公私合營提供方式一BOT（Build-Operate-Transfer）模式為主的操作方式，引入了一種創(chuàng)新型的共贏模式一PPP（Publie-Private-Partnership）模式，更加強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤屠婀蚕恚荚诖蚱菩姓艛?，將政府資金和民間資本的優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率。由于我國PPP運(yùn)作模式較發(fā)達(dá)國家起步較晚，對風(fēng)險(xiǎn)的定量分析數(shù)據(jù)體系還未完全建立起來，在運(yùn)營過程中仍然存在著諸多財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

一、存在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

（一）項(xiàng)目質(zhì)量在運(yùn)作過程中大打折扣

政府推行PPP模式的目的在于轉(zhuǎn)換機(jī)制、提高運(yùn)行效率，但是由于許多PPP項(xiàng)目運(yùn)作程序不透明，市場準(zhǔn)入競爭不充分甚至沒有競爭，導(dǎo)致了較傳統(tǒng)的BOT模式地方政府在PPP模式上投入的力度過大，甚至于當(dāng)?shù)胤叫姓I(lǐng)導(dǎo)人換屆后對民間投資人違約，同時也讓少數(shù)地方政府對PPP模式喪失信心，逐漸把PPP項(xiàng)目平臺演變成地方債務(wù)融資平臺，存在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，較英美等西方發(fā)達(dá)國家相比，我國目前PPP項(xiàng)目雖然在數(shù)量上略高一籌，但是在質(zhì)量上卻差強(qiáng)人意。具體原因包括運(yùn)作人員專業(yè)素質(zhì)不高；許多項(xiàng)目競標(biāo)只是流于形式；負(fù)責(zé)項(xiàng)目的執(zhí)行人員流動性大；項(xiàng)目進(jìn)度安排過于緊張導(dǎo)致前期準(zhǔn)備過程過于倉促。

（二）項(xiàng)目存在違約風(fēng)險(xiǎn)

由于政府部門和私人部門雙方立場不同，使得政府部門在觀念轉(zhuǎn)換和商業(yè)意識上都滯后于私人部門，在實(shí)際合作過程中，會出現(xiàn)雙方違約的情況。如政府部門違約，會影響政府的公信力，使投資人對政府政策的可持續(xù)性和投資的外部環(huán)境產(chǎn)生懷疑，但回顧我國過去10年內(nèi)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作情況來看，由于在政府違約的情況下私人部門參與PPP項(xiàng)目會獲得高水平的回報(bào)，所以很多項(xiàng)目仍然處于快速發(fā)展中，但若私人部門違約，私自降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或提升總投資額有意減少自身的投資，就會加重政府的財(cái)政壓力和負(fù)擔(dān)，同時對公共部門加強(qiáng)監(jiān)管提出了更高的要求。

（三）項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制不健全

PPP模式較為突出的特點(diǎn)就是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。但就利益共享來看，雖然是根據(jù)成本一效益分析法來定價，但由于政府很難在項(xiàng)目啟動初期準(zhǔn)確預(yù)估項(xiàng)目未來的經(jīng)濟(jì)利益流入，也很少在協(xié)議中對私人利益做出適當(dāng)?shù)募s束，導(dǎo)致部分項(xiàng)目收益巨大。另外就風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)來看，部分地方政府為了吸引資金，與企業(yè)合謀，對很多經(jīng)營性的PPP項(xiàng)目給予隱形的補(bǔ)貼，但是卻沒有完全轉(zhuǎn)移經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，甚至還承擔(dān)了一些市場風(fēng)險(xiǎn)。

（四）項(xiàng)目運(yùn)作缺少完善的制度環(huán)境

從西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，PPP能夠有效運(yùn)作的關(guān)鍵因素是存在一個穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境。但國內(nèi)目前缺乏國家層面的PPP法律和完善的制度體系，大多為部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及各地方出臺的相關(guān)管理辦法，立法層次較低，在各種模式的稱謂以及項(xiàng)目所有權(quán)的歸屬問題上，各種文件的說法還存在矛盾之處，不足以在制度層面支持PPP項(xiàng)目的長期發(fā)展。

二、相關(guān)政策性建議

（一）在項(xiàng)目進(jìn)程中引進(jìn)招投標(biāo)方式

在對相關(guān)社會資本投資人進(jìn)行資格審查時，可以參考政府采購的流程，運(yùn)用招投標(biāo)的方式遴選社會資本投資人，對參與投標(biāo)的投資人的自身資產(chǎn)情況，信用基礎(chǔ)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，并且要根據(jù)項(xiàng)目自身的情況針對出資額度、出資方式、預(yù)計(jì)的項(xiàng)目未來收益、收益期限等相關(guān)因素進(jìn)行全面考察，確保項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)質(zhì)量雙贏。

（二）將約束雙方的條件明確寫入合同

為了最大限度的減少雙方違約的可能性，需將虧損補(bǔ)貼以及提前贖回等涉及雙方利益的約束性條款提前寫入合同，比如當(dāng)因?yàn)槟承┎豢煽沽σ蛩貙?dǎo)致虧損數(shù)額超過項(xiàng)目公司所能承受的范圍之內(nèi)時，財(cái)政應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，或者當(dāng)項(xiàng)目結(jié)束以后，收回項(xiàng)目公司的經(jīng)營權(quán)，承包給具體的運(yùn)營商并收取一定的費(fèi)用，但此操作必須事先和項(xiàng)目公司達(dá)成共識，將政府和項(xiàng)目公司雙方的權(quán)利和義務(wù)以法律的形式所確定下來，降低違約的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)財(cái)政的監(jiān)督約束力度

由于現(xiàn)行的PPP項(xiàng)目在運(yùn)營與管理上分散在各個職能單位，出現(xiàn)了明顯的部門化、碎片化的分散表現(xiàn)。大多外部效應(yīng)較大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由于具有自然壟斷的特征，在定價上私人部門傾向于攫取超額利潤，導(dǎo)致部分項(xiàng)目暴利，損害社會公眾的福利水平，因此，必須要加強(qiáng)財(cái)政部門的監(jiān)督，通過建立完善的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，將政府監(jiān)督和社會監(jiān)督、媒體監(jiān)督結(jié)合起來，提高相關(guān)信息的透明度，加強(qiáng)政府問機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，簽署合同的部門要認(rèn)真履行監(jiān)管和確保資金使用率的職責(zé)，以防未來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建立健全的法律制度

制約我國現(xiàn)行PPP項(xiàng)目發(fā)展的一個關(guān)鍵因素就在于法律制度不健全，為此，需要制定基于中央層面的PPP總則性法律法規(guī)，同時需要完善作為基礎(chǔ)層面的區(qū)域性法律法規(guī)建設(shè)，指導(dǎo)項(xiàng)目部門選擇合適的PPP運(yùn)營方式，同時為地方的PPP項(xiàng)目順利運(yùn)作提供輔助支撐作用。

總之，推廣PPP模式是一個循序漸進(jìn)的過程，同時也是現(xiàn)階段城市建設(shè)投融資方式的一次重大突破，因此，各級地方政府要正確看待PPP模式，不可趨之如騖，以防發(fā)生地方債務(wù)危機(jī)，更不能把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會資本，現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)就是不斷摸索，逐步完善頂層設(shè)計(jì)。