王海 余蘭

摘要：建設(shè)項目氣候可行性論證管理制度是氣候可行性論證實施的關(guān)鍵，本文著重分析了現(xiàn)階段實施的建設(shè)項目氣候可行性論證管理的特點及其在實際操作中所遇到的問題，并針對這些問題進行科學(xué)分析與歸納，提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：氣候可行性論證；管理制度

“為宮室之法日：高，足以避濕潤；邊，足以圉風(fēng)寒；上，足以待雪、霜、雨、露?！痹谥袊糯赌印芬粫?，古人就將氣象條件納入建筑和工程設(shè)計的考慮因素。目前，隨著世界各國對于氣候問題的逐步重視，我國建設(shè)項目氣候可行性論證工作也進入快速發(fā)展階段，同時，我們也不難看出當(dāng)前氣候可行性論證工作即將面臨的困難和窘境。當(dāng)前，我國以全面建設(shè)和實現(xiàn)小康社會為首任目標(biāo)，勢必要以發(fā)展經(jīng)濟為第一要務(wù)。世界各國的發(fā)展歷史經(jīng)驗告訴我們，一個國家的經(jīng)濟發(fā)展，勢必會帶來一系列的負(fù)面影響，不可避免的影響和破壞氣候環(huán)境。在新形勢下，怎樣既能發(fā)展經(jīng)濟，又能防止破壞氣候環(huán)境，成為擺在我們面前的最大難題，這些問題時時刻刻都在呼吁氣候可行性論證制度的完善和加強。

一、現(xiàn)階段氣候可行性論證的管理制度概述

通過氣象立法者的努力，2000年1月1日，《中華人民共和國氣象法》實施，“氣候可行性論證”一詞通過立法正式啟用，作為法律概念走上了歷史的舞臺。接著，為落實《氣象法》有關(guān)氣候可行性論證工作的有關(guān)制度，中國氣象局制定了配套規(guī)章《氣候可行性論證管理辦法》（中國氣象局第18號令），于2009年1月1日起施行。之后，各地關(guān)于氣候可行性論證的法規(guī)規(guī)章如雨后春筍般的出臺，據(jù)統(tǒng)計，共有黑龍江、山西、廣西等9個省區(qū)出臺地方法規(guī)和規(guī)章對氣候可行性論證管理制度進行了細(xì)化。

1.法律層面的管理制度

《氣象法》第三十四條第一款規(guī)定，“各級氣象主管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對城市規(guī)劃、國家重點建設(shè)工程、重大區(qū)域性經(jīng)濟開發(fā)項目和大型太陽能、風(fēng)能等氣候資源開發(fā)利用項目進行氣候可行性論證?！痹摋l規(guī)定將城市規(guī)劃、國家重點建設(shè)工程、重大區(qū)域性經(jīng)濟開發(fā)項目和大型太陽能、風(fēng)能等氣候資源開發(fā)利用項目四個敏感領(lǐng)域與氣候可行性論證建立了比較明確一一對應(yīng)關(guān)系，上述四個領(lǐng)域的建設(shè)項目都必須嚴(yán)格按照規(guī)定開展氣候可行性論證工作，任何人都不得擅自提高或降低標(biāo)準(zhǔn)。

2.部門規(guī)章對管理制度的完善

《氣象法》由于出臺時間較早，規(guī)范比較原則。尤其是“氣象主管機構(gòu)組織”等字眼，并未明確氣候可行性論證由氣象部門開展還是中介組織開展。因此，2009年出臺的《氣候可行性論證管理辦法》對氣象法原則的規(guī)定進行了細(xì)化和解釋。其一，明確給出氣候可行性論證的定義。氣候可行性論證活動是合理開發(fā)利用氣候資源，避免或者減輕規(guī)劃和建設(shè)項目實施對氣候的影響。其二，細(xì)化了氣候可行性論證的范圍。將氣象法規(guī)定的范圍歸納為8個領(lǐng)域，相似和相近的進行了整理和歸納，便于今后的管理和使用。其三，規(guī)定了氣候可行性論證的辦理程序。具體規(guī)定了氣候可行性論證的辦理機構(gòu)，辦理條件，申請材料，流程，時限，證書管理等程序。

3.行政審批制度改革后管理制度的變更

2016年5月19日，國務(wù)院印發(fā)《清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案》（國發(fā)[2016]29號，以下簡稱國發(fā)29號文件），將“重大規(guī)劃、重點工程項目氣候可行性論證”列為投資項目報建審批涉及安全的強制性評估事項。原18令的內(nèi)容根據(jù)國發(fā)29號文件規(guī)定進行了相應(yīng)的變更。重大規(guī)劃，重點工程項目2個領(lǐng)域的氣候可行性論證變更為強制性評估項目，納入建設(shè)項目聯(lián)合審批環(huán)節(jié)。原18號令規(guī)定的其他領(lǐng)域的氣候可行性論證變更為推薦性評估性事項，仍按照18號令管理。自此，氣候可行性論證分為強制性評估事項和推薦性評估事項。

二、現(xiàn)行管理制度的不足

1.具體類別劃分中的問題

法律法規(guī)沒有對氣候可行性論證的建設(shè)項目分類作出具體細(xì)致的劃分。比如，在綜合考慮各種建設(shè)項目與氣候條件的關(guān)系的基礎(chǔ)上，將重大建設(shè)工程項目氣候可行性論證的內(nèi)容歸納為：基本情況調(diào)查、氣候背景分析、氣候資源評估、氣候災(zāi)害的影響評估、氣候極值的推算、污染氣象條件分析、預(yù)防或者減輕氣象災(zāi)害的具體對策和措施等7個方面。除太陽能，風(fēng)能建設(shè)工程外，不用進行氣候資源評估，只做其他6個方面即可。再比如，投資數(shù)額較小的建設(shè)項目，進行氣候可行性論證可適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)，以免氣象參數(shù)過大，造成設(shè)計成本浪費。以上種種問題容易造成地方氣象部門在建設(shè)項目審批過程中缺乏客觀指導(dǎo)，對于一些項目只能依靠自己多年工作經(jīng)驗進行主觀判斷，這樣的后果將導(dǎo)致建設(shè)項目氣候可行性論證審批管理不嚴(yán)，執(zhí)行效率低下。

2.項目論證內(nèi)容重復(fù)

有些區(qū)域的公路，鐵路，民航，水利鋒基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項目在該行業(yè)或區(qū)域的規(guī)劃已經(jīng)針對該建設(shè)進行了詳細(xì)的氣候可行性論證。但在這些建設(shè)項目在實際投入建設(shè)過程中，還要作為一個單獨的建設(shè)項目履行氣候可行性論證手續(xù)，不僅違背可審批部門高效，便民的初衷，也增加了建設(shè)項目的資金負(fù)擔(dān)。

3.論證可研銜接不夠

目前，發(fā)改委按照行業(yè)特點對建設(shè)項目可行性研究報告進行了詳細(xì)的分類。同時，按照年度計劃，對重點工程也進行了專項分類。因此，在大部分地區(qū)，單獨建設(shè)項目的氣候可行性論證與并未與發(fā)改委的可行性研究報告緊密聯(lián)系，因此，潛在著很多的氣候風(fēng)險隱患，甚至很多地方大型工程根本沒有進行氣候可行性論證而盲目開工建設(shè)。

三、氣候可行性論證管理的措施和建議

1.健全完善強制性評估管理制度

國家規(guī)定強制性評估重大規(guī)劃、重點工程項目范疇內(nèi)的氣候可行性論證應(yīng)當(dāng)按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的部署要求，嚴(yán)格按照《行政許可法》等法律法規(guī)規(guī)定，構(gòu)建科學(xué)、便捷、高效的分類管理審批體系?？紤]到現(xiàn)行的法律法規(guī)已經(jīng)對強制性氣候可行性論證的范圍、條件、程序等進行了詳細(xì)規(guī)定，這里不再贅述。僅討論實踐過程中急需的氣候可行性論證分類管理制度。其一，現(xiàn)階段根據(jù)建設(shè)項目對氣候的影響程度，將氣候可行性論證分為三個大類：第一類僅針對風(fēng)能、太陽能建設(shè)項目，其氣候可行性報告包括含氣候資源評估在內(nèi)的所有7項內(nèi)容；第二類針對氣象災(zāi)害敏感區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項目，其氣候可行性論證報告包括除氣候資源評估以外的其他6項內(nèi)容；第三類針對不在氣象災(zāi)害敏感區(qū)域的建設(shè)項目，其可行性論證報告包括除氣候資源評估，氣象災(zāi)害風(fēng)險評估以外的5項內(nèi)容。其二，制定《建設(shè)項目氣候可行性論證分類管理名錄》，名錄應(yīng)當(dāng)分為若干大類和小類，行業(yè)排序應(yīng)當(dāng)依據(jù)《國民經(jīng)濟行業(yè)分類代碼》的要求確定，對所有名錄內(nèi)行業(yè)確定氣候可行性論證級別。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照名錄的規(guī)定，分別組織編制一類，二類，三類氣候可行性論證報告書。

2.推薦性論證管理制度

按照國家行政審批改革總體戰(zhàn)略安排和布置，除國家規(guī)定建設(shè)項目強制性評估范疇以外的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)采取推薦性氣候可行性論證管理制度。由于改革時間較短，也沒有可遵循的歷史經(jīng)驗參考，推薦性氣候可行性論證管理制度并不能照搬成熟行政審批制度，應(yīng)該采用引導(dǎo)和鼓勵為主的管理制度。具體來講，包括氣候可行性論證自愿開展制度、氣候可行性論證準(zhǔn)入制度和氣候可行性論證激勵制度。其一，氣候可行性論證自愿開展制度是針對建設(shè)單位來講的。所謂自愿性，是指你自己可以選擇論證，還是不論證，如果論證，選擇什么樣的論證來證明。但是，一旦選擇了，就要完全按照這個論證的規(guī)則來運作。

其二，氣候可行性論證準(zhǔn)入制度針對的氣候可行性論證具體論證單位，不是建設(shè)單位?？紤]到氣候可行性論證對科學(xué)性、準(zhǔn)確性、安全性的要求都很高，需要具備一定能力的論證單位開展。因此，根據(jù)行政審批改革的整體方向，推薦性氣候可行性論證應(yīng)當(dāng)按照《認(rèn)證認(rèn)可條例》規(guī)定的國推自愿認(rèn)證管理制度開展。推薦性氣候可行性論證由國家認(rèn)證認(rèn)可管理部門進行行業(yè)管理，由經(jīng)批準(zhǔn)并具有氣象服務(wù)認(rèn)證資質(zhì)的認(rèn)證機構(gòu)按照開展實施。這樣，既可以保證氣候可行性論證質(zhì)量有所保證，也能讓建設(shè)單位有選擇“品牌”的機會。其三，建立全方位推廣氣候可行性論證激勵制度：一方面，對于經(jīng)過氣候可行性論證的建設(shè)項目發(fā)放綠色標(biāo)識。按照氣候可行性論證的級別分別發(fā)放一級，二級，三級標(biāo)識，用以突顯建設(shè)項目采光，通風(fēng)，適宜居住等條件的優(yōu)劣。通過氣候可行性論證提高建設(shè)項目的口碑，從而提高其價格。另一方面，對于開展氣候可行性論證的建設(shè)單位實行“白名單”制度。定期向社會公布對氣候改善作出貢獻(xiàn)的企業(yè)名單，提高其企業(yè)知名度和口碑。同時，聯(lián)合有關(guān)部門在貸款優(yōu)惠，稅收，財政補助，行政檢查等方面給予照顧，面向市場主體引導(dǎo)提質(zhì)升級，增加市場有效供給。