駱偉建

【關(guān)鍵詞】“一國兩制” ?《憲法》 ? 《基本法》 ? 特別行政區(qū) ?澳門

【中圖分類號】D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.003

中國改革開放總設(shè)計師鄧小平先生在20世紀70年代末、改革開放之初提出了用“一國兩制”的構(gòu)想解決臺灣問題，實現(xiàn)國家的統(tǒng)一。1982年《憲法》第三十一條規(guī)定，“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)，在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！睘閲覍嵭小耙粐鴥芍啤敝贫忍峁┝藨椃ㄒ罁?jù)。當解決港澳的歷史遺留問題被提上議事日程之時，鄧小平先生將“一國兩制”的構(gòu)想用于解決港澳回歸祖國，實現(xiàn)中國恢復對港澳行使主權(quán)的談判中。在“一國兩制”構(gòu)想的指導下，結(jié)合港澳的歷史和現(xiàn)實，制定了實行“一國兩制”的具體方針政策。隨后，全國人民代表大會根據(jù)中國憲法制定了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》，將“一國兩制”的方針政策法律化。中國政府根據(jù)《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《基本法》）的規(guī)定和全國人民代表大會的決定，籌備了特別行政區(qū)的成立工作，實現(xiàn)了政權(quán)的順利交接和社會的平穩(wěn)過渡。特別行政區(qū)成立后，中央和特區(qū)按照“一國兩制”和《基本法》的規(guī)定施政，“一國兩制”事業(yè)取得了舉世矚目的成就。

從“一國兩制”構(gòu)想的提出，到制定“一國兩制”的具體方針政策，再由特別行政區(qū)基本法確立特別行政區(qū)的制度，從而依據(jù)“一國兩制”的方針政策和特別行政區(qū)基本法治理港澳特別行政區(qū)的整個過程，對其進行仔細分析，不難發(fā)現(xiàn)一個規(guī)律——只要能夠做到全面準確地理解“一國兩制”和《基本法》，堅定不移地實施“一國兩制”和《基本法》，作為中國特色社會主義的一個有機組成部分的“一國兩制”的事業(yè)就能夠得到發(fā)展并取得成果。反之，就會受到干擾和阻礙。所以，實施“一國兩制”和《基本法》，在理論層面，要做到全面、準確的理解，不誤解、不曲解。在實踐層面，要做到堅定不移的執(zhí)行，不變形、不走樣。理論和實踐的結(jié)合，是保障“一國兩制”實施的基本條件，也是澳門實施“一國兩制”成功的經(jīng)驗之一。

那么，如何才能在理論層面做到全面準確地理解“一國兩制”和《基本法》，在實踐層面做到堅定不移地實施“一國兩制”和《基本法》？分析澳門特別行政區(qū)實施“一國兩制”和《基本法》的實踐，可以得到有益的啟示。首先，在理論上既要做到系統(tǒng)理解和把握“一國兩制”和《基本法》理論，又要向特區(qū)居民普及“一國兩制”和《基本法》的理論。其次，在實踐上既要搞好“一國兩制”和《基本法》的制度化，又要做好“一國兩制”和《基本法》細化的工作。通過做好“一國兩制”和《基本法》的系統(tǒng)化與普及化，制度化和細則化，保障“一國兩制”和《基本法》的真正落實。

“一國兩制”和《基本法》理論的系統(tǒng)化和普及化

系統(tǒng)掌握“一國兩制”和《基本法》的理論。全面準確地理解“一國兩制”和《基本法》，取決于對“一國兩制”和《基本法》理論的系統(tǒng)把握。缺乏系統(tǒng)性，就會導致片面性。系統(tǒng)地掌握“一國兩制”和《基本法》的理論，是建立“一國兩制”和《基本法》話語權(quán)的基礎(chǔ)。只有系統(tǒng)化的理論才能夠更好地指導“一國兩制”和《基本法》的實踐。澳門特區(qū)在系統(tǒng)地掌握“一國兩制”和《基本法》理論上作出了幾個方面的嘗試和探索。

一是認識“一國兩制”和《基本法》理論的獨特性。首先，“一國兩制”是中國特色的理論?！耙粐鴥芍啤焙汀痘痉ā返睦碚撌侵袊鴦?chuàng)新的理論，具有鮮明的中國特色，有自身獨特的理論和邏輯體系。鄧小平先生說，“‘一國兩制這是個新事物。這個新事物不是美國提出來的，不是日本提出來的，不是歐洲提出來的，也不是蘇聯(lián)提出來的，而是中國提出來的，這就叫中國特色，”[1]“從世界歷史來看，有哪個政府制定過我們這么開明的政策？從資本主義歷史看，從西方國家看，有國家這么做過？”[2]無論是從理論上還是實踐上看，西方并不存在這種先例。所以，“一國兩制”是中國對世界的貢獻?！罢f國際意義，不僅對第三世界，而且對全人類都有長遠意義。這是一個具有創(chuàng)造性的杰作?！盵3]因此，“一國兩制”是中國原創(chuàng)和首創(chuàng)的理論。認清和把握這一點非常重要，是理解和掌握“一國兩制”和基本法理論體系的基礎(chǔ)和出發(fā)點。

而特別行政區(qū)基本法是“一國兩制”理論和政策的法律化，“一國兩制”的創(chuàng)新性決定了特別行政區(qū)基本法同樣具有中國特色的法理和邏輯體系。在西方的現(xiàn)有法理中，包括國家制度的理論，自由、民主的理論，既沒有“一國兩制”的構(gòu)想，也沒有解決“一國兩制”的方法。所以，“一國兩制”和《基本法》不是西方理論和法理的產(chǎn)物。對“一國兩制”和《基本法》的理解、解釋，只能從“一國兩制”和《基本法》自身的邏輯展開。如果以西方理論和法理為基礎(chǔ)去理解和解釋“一國兩制”和《基本法》必犯方法論上的錯誤，因為在研究和解釋的出發(fā)點上就偏離了軌道。

為什么“一國兩制”和《基本法》是中國特色的創(chuàng)新理論，根本原因是由實踐決定的，它是從中國的實際出發(fā)，在解決中國實際問題的過程中形成的理論。鄧小平說，“‘一個國家，兩種制度的構(gòu)想是我們根據(jù)中國自己的情況提出來的，而現(xiàn)在已經(jīng)成為國際上注意的問題了?！盵4]“不是一時的感情沖動，也不是玩弄手法，而是完全從實際出發(fā)的，是充分照顧到香港的歷史和現(xiàn)實情況的。”[5]那么，解決中國的國家統(tǒng)一問題，為什么不采取傳統(tǒng)的一個國家一種制度的做法，而是采取“一個國家，兩種制度”呢？這就是中國“和而不同”的智慧提供了方案。國家必須統(tǒng)一，這是“和”。統(tǒng)一的國家可以有不同的社會制度共存，就是“不同”。將“不同”，置于“和”之中，形成了命運的共同體，實現(xiàn)了“一個國家，兩種制度”的要求。對國家、對地方都是有利的，達到了共贏的局面?？傊?，從中國的歷史、現(xiàn)實出發(fā)，運用中國的智慧，提出了切實可行的解決方案，形成了“一國兩制”和《基本法》的獨特理論。

其次，有條件地借鑒現(xiàn)有的理論。在理解和解釋“一國兩制”和《基本法》的時候，并不排斥現(xiàn)有政治學和法學理論中的某些概念和原理，如主權(quán)、治權(quán)、分權(quán)、人權(quán)等概念和原理，可以在不違背、不抵觸“一國兩制”理論的前提下加以借鑒。但是，借鑒既不能本末倒置，用現(xiàn)有的理論取代或否定“一國兩制”的理論，也不能無條件地運用，導致排斥“一國兩制”的理論。如果一味地以現(xiàn)有的理論來看待和理解“一國兩制”和《基本法》，就會出現(xiàn)很大的問題，無法做到準確理解。如《基本法》規(guī)定，選舉產(chǎn)生行政長官人選后報中央人民政府任命。為什么選舉后還要任命？用西方的選舉理論無法解釋。但是，按照“一國兩制”的理論就很好解釋。因為特區(qū)是國家主權(quán)范圍內(nèi)的一個地方，直轄于中央人民政府，行使中央授予的高度自治權(quán)，所以行政長官要對中央人民政府負責。為了確保行政長官的負責，中央人民政府就必須掌握對行政長官的任免權(quán)。行政長官人選不愿意對中央負責，中央就不予任命。行政長官不能做到真正負責，中央就予以免職。再如，為什么特區(qū)的自治權(quán)來源于中央授權(quán)而不是居民授權(quán)？因為“還政于民”的理論不符合、不適合特區(qū)的法律地位，特區(qū)不是獨立的政治實體，沒有固有的權(quán)力，也沒有自決的權(quán)力，特區(qū)居民也是中國公民的一部分，特區(qū)的自治權(quán)源于代表全體中國人民的最高國家權(quán)力機關(guān)的全國人民代表大會授權(quán)。所以，全面準確地理解“一國兩制”和《基本法》，必須處理好“一國兩制”理論與借鑒其他理論之間的關(guān)系。

二是理解“一國兩制”和基本法理論的邏輯性。認識事物應(yīng)該從事物本身的邏輯開始，而不是從人的思維或理論的邏輯開始，人的思維或理論邏輯是幫助我們認識和揭示事物本身邏輯的工具。“一國兩制”和《基本法》有自身的邏輯，理解和解釋“一國兩制”和《基本法》要符合它自身的邏輯。

“一國兩制”和基本法理論體系由三個層次的邏輯構(gòu)成。第一，以“一國”為起點，規(guī)范“一國”與“兩制”關(guān)系。為什么在“一國”與“兩制”關(guān)系中要以“一國”為邏輯的起點？因為“一國兩制”是為實現(xiàn)國家統(tǒng)一而提出的理論，“一國”是目的，圍繞著如何實現(xiàn)和鞏固國家的統(tǒng)一展開相應(yīng)的邏輯關(guān)系。從“一國”的原則出發(fā)，確立了國家主權(quán);由國家主權(quán)建立一個統(tǒng)一的國家制度;再從“一國”、主權(quán)和國家制度產(chǎn)生了國家和主權(quán)的主體，即中央國家機關(guān)（全國人大和國務(wù)院）;同時，主權(quán)產(chǎn)生出中央的管治權(quán)，即對全國的領(lǐng)土范圍實行管理。由于“兩制”是達到“一國”目的的適宜方法，從“兩制”的要求出發(fā)，明確特區(qū)的基本制度，特區(qū)是中華人民共和國不可分離的部分，全國人大授權(quán)特區(qū)高度自治，“澳人治澳”，保留原有制度，包括經(jīng)濟社會制度、權(quán)利和自由制度，由于“兩制”符合特區(qū)居民的利益和愿望，從而在“兩制”下特區(qū)和居民擁護和維護國家的統(tǒng)一。

第二，以中央管治權(quán)為起點，規(guī)范中央權(quán)力與特區(qū)自治權(quán)的關(guān)系。為什么在中央與特區(qū)關(guān)系中要以中央管治權(quán)為邏輯的起點？國家統(tǒng)一后，誰行使國家的主權(quán)？當然由代表國家的中央政府行使主權(quán)，絕對不是中央和特區(qū)分享主權(quán)。主權(quán)產(chǎn)生治權(quán)，治權(quán)既包括中央的管治權(quán)，也包括特區(qū)的自治權(quán)。由于特區(qū)的自治權(quán)是中央授予的，自然中央的管治權(quán)就是中央和特區(qū)關(guān)系的邏輯起點。從而，決定特別行政區(qū)直轄于中央人民政府，中央和特區(qū)的關(guān)系是領(lǐng)導和被領(lǐng)導，監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，中央行使對特區(qū)的管治權(quán)、包括中央直接行使的管理權(quán)力，如行政長官由中央任命，《基本法》由全國人大常委會最終解釋。也包括對特區(qū)的行政權(quán)、立法權(quán)行使中央監(jiān)督權(quán)，特區(qū)的司法管轄權(quán)受中央管理事務(wù)的限制等。同時，特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)。

第三，以行政長官對中央負責和特區(qū)負責為起點，規(guī)范行政與立法、司法的關(guān)系。為什么在行政、立法和司法關(guān)系中以行政長官為邏輯起點？因為特別行政區(qū)是國家中的一個地方行政區(qū)，作為一個地方政府直轄于中央人民政府。所以，特區(qū)的最高首長行政長官就必須對中央負責，對特區(qū)負責，決定了行政長官在行政、立法、司法關(guān)系中居于核心的地位。從而，規(guī)定了行政長官在特區(qū)政治體制內(nèi)的主導地位和作用，確立了行政長官及其領(lǐng)導的政府與立法機關(guān)和司法機關(guān)的關(guān)系。

以上三個邏輯層次是互相關(guān)聯(lián)的有機的統(tǒng)一，核心和基礎(chǔ)就是“一國”原則與“兩制”內(nèi)容的關(guān)系?！耙粐迸c“兩制”，國家與特區(qū)，主權(quán)與自治權(quán)這些因素決定了中央與特區(qū)是領(lǐng)導與被領(lǐng)導、授權(quán)與被授權(quán)、監(jiān)督與被監(jiān)督，以及有機結(jié)合的關(guān)系。同時，也決定了行政長官受中央領(lǐng)導，對中央負責，行政長官必須是特區(qū)政治體制中的核心，從而決定了行政主導立法的關(guān)系。總之，“一國兩制”關(guān)系中，“一國”決定“兩制”。中央特區(qū)關(guān)系中，中央決定特區(qū)。主權(quán)自治權(quán)關(guān)系中，主權(quán)決定自治權(quán)。行政立法關(guān)系中，行政主導立法。把握了這些邏輯關(guān)系才是理解和掌握“一國兩制”和基本法理論中的精髓。

三是把握“一國兩制”和基本法理論中的各種關(guān)系。在“一國兩制”和基本法理論體系內(nèi)，存在五對基本關(guān)系：“一國”與“兩制”的關(guān)系;憲法和《基本法》的關(guān)系;中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)的關(guān)系;行政主導與立法制約、合作的關(guān)系;中央支持特區(qū)發(fā)展和特區(qū)融入國家發(fā)展的關(guān)系;準確理解這五對關(guān)系的基礎(chǔ)和內(nèi)容，規(guī)范好它們相互之間的有機結(jié)合，對實施“一國兩制”和《基本法》有重要意義。

第一，“一國”與“兩制”的關(guān)系。既要堅持“一國”之本，“一國”是“兩制”的基礎(chǔ)，也要發(fā)揮“兩制”之利，服務(wù)于“一國”的發(fā)展。堅持“一國”之本，就要解決好國家認同和身份認同。國家認同就是要擁護國家的統(tǒng)一，擁護中華人民共和國對港澳恢復行使主權(quán)，反對分裂，才能維護國家的安全，堅持“一國”之本。只有認同中國人的身份，才能愛國愛澳，建立以愛國愛澳者為主體的管制隊伍。發(fā)揮“兩制”之利，就是要用好高度自治權(quán)，充分利用原有制度的優(yōu)勢，促進澳門社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展，同時融入國家的發(fā)展，為建設(shè)現(xiàn)代化強國作出貢獻。

第二，《憲法》和《基本法》的關(guān)系。《憲法》和《基本法》共同構(gòu)成了特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，《憲法》作為國家的根本大法對全國有效，特區(qū)也無例外。特區(qū)《基本法》是根據(jù)《憲法》制定的，既要符合《憲法》中“一國”的規(guī)定，也要落實《憲法》中“兩制”的規(guī)定。《基本法》作為特區(qū)的憲制法律，在特區(qū)的地位和效力要高于普通的法律，凡抵觸《基本法》的法律、行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件均無效。所以，要嚴格遵守和執(zhí)行《基本法》，一切言行以《基本法》為準繩。

第三，中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)的關(guān)系。中央的全面管治權(quán)是由國家主權(quán)和治權(quán)產(chǎn)生的，一方面直接行使中央保留的管理權(quán)，另一方面行使對授予特區(qū)自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)。特區(qū)在《基本法》限定的地方性自治事務(wù)范圍內(nèi)，即不屬于中央管理和中央與特區(qū)關(guān)系的事務(wù)，行使行政管理權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)。中央的管治權(quán)與特區(qū)的自治權(quán)既有分工，又有合作，做到有機結(jié)合。

第四，行政主導與立法的關(guān)系。特區(qū)的政治體制既要處理中央與特區(qū)的縱向權(quán)力關(guān)系，也要處理行政與立法的橫向權(quán)力關(guān)系，行政長官既要對中央負責，也要對特區(qū)負責。為此，需要確立以行政長官為權(quán)力核心的行政主導，擔負起雙重責任。行政主導并不排斥立法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督，相反，行政機關(guān)要對立法機關(guān)負責。在制約和負責中，行政與立法相互合作，保障行政長官依法施政，提高施政的能力和效率。

第五，中央支持特區(qū)發(fā)展和特區(qū)融入國家發(fā)展的關(guān)系。在《基本法》序言中確立的“一國兩制”宗旨是既要維護國家的主權(quán)、安全和發(fā)展，也要促進特區(qū)的社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。國家要采取措施支持特區(qū)的各項事業(yè)發(fā)展。同時，特區(qū)要立法維護國家的主權(quán)和安全，并積極參與國家的發(fā)展，包括區(qū)域合作，達到國家好、特區(qū)好，共同發(fā)展的目標。

最終，要做到“一國兩制”下的各種關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展，各個方面有機結(jié)合，包括“一國兩制”宗旨中的國家主權(quán)、安全、發(fā)展與特區(qū)穩(wěn)定發(fā)展之間的有機結(jié)合;“一國”和“兩制”之間的有機結(jié)合;《憲法》和《基本法》之間的有機結(jié)合;中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)之間的有機結(jié)合;行政主導與立法制約、合作的有機結(jié)合;國家發(fā)展和特區(qū)發(fā)展之間的有機結(jié)合。

普及推廣“一國兩制”和《基本法》理論。理論只有被普羅大眾所掌握和理解，方能顯示出它的生命力，方能指導社會的實踐。所以，堅定不移地實施“一國兩制”和《基本法》，就必須做好“一國兩制”和《基本法》理論的普及工作。為此，澳門特區(qū)重點從管治隊伍、社會團體、青少年三個方面開展工作。

首先，特區(qū)管治隊伍的理論培訓。對特別行政區(qū)實行“澳人治澳”的要求是，第一，要依法治澳。第二，要愛國愛澳者治澳。依法治澳，就需要熟知掌握“一國兩制”和《基本法》，行使自治權(quán)的愛國愛澳者也需要正確認知“一國兩制”和《基本法》。對此，必須要進行理論的培訓。澳門特區(qū)經(jīng)過不斷的實踐，已經(jīng)初步形成了理論培訓的一套制度。在公務(wù)員錄用考試時，專門有一部分考核“一國兩制”和《基本法》的常識。應(yīng)試者如果不了解、不掌握“一國兩制”和《基本法》的基本知識，就不可能通過考試。入職后，有不少部門對新入職的公務(wù)人員進行培訓，其中“一國兩制”和《基本法》就是培訓中的主要內(nèi)容。公務(wù)員職位晉升時，培訓課程中還要進行“一國兩制”和《基本法》的理論學習和考核。此外，多年以前，特區(qū)政府行政公職局專門開設(shè)了領(lǐng)導和主管人員的“一國兩制”和《基本法》的小型研習班，為期一周，結(jié)合特區(qū)政府“一國兩制”和《基本法》的實踐展開研討，約有800多人進行了研習，基本涵蓋了中高級公務(wù)員。除了公務(wù)員之外，澳門特區(qū)政府法律和司法培訓中心在司法官培訓課程中將《基本法》列入必修課程，以考試合格作為進入司法官隊伍的必要條件?？傊?，正確掌握“一國兩制”和《基本法》的理論成了入職、履職的必要條件，為堅定不移地實施“一國兩制”和《基本法》創(chuàng)造了有利的條件。

其次，向社會人士的宣傳推廣。實施“一國兩制”和《基本法》需要堅實的社會基礎(chǔ)。只有讓廣大澳門居民正確地理解和掌握“一國兩制”和基本法的理論，才能培養(yǎng)出一支擁護和維護“一國兩制”和《基本法》的愛國愛澳的隊伍。從《基本法》制定到實施的過程中，澳門的民間社團發(fā)揮了重要的作用。在制定《基本法》時，澳門民間成立了基本法咨詢委員會，向基本法起草委員會提供意見?！痘痉ā穼嵤┖?，基本法咨詢委員會轉(zhuǎn)換成基本法推廣協(xié)會，該會采取多種形式向社會推廣宣傳基本法，包括每年舉辦學術(shù)研討會，出版論文集。常年開設(shè)基本法培訓課程，尤其是開辦了基本法推廣大使培訓班，讓通過培訓的青年人進入中小學推廣《基本法》。還舉辦基本法游園活動，以喜聞樂見的形式向市民推廣《基本法》。此外，澳門的各大社團也經(jīng)常舉辦“一國兩制”和《基本法》的講座。經(jīng)過澳門社會各界人士數(shù)十年的努力，讓“一國兩制”和《基本法》逐漸地深入人心，取得了一定的成效。

最后，青少年的學校教育。青少年是澳門特區(qū)的未來。讓青少年正確理解和掌握“一國兩制”和《基本法》的理論，“一國兩制”的事業(yè)就能夠薪火相傳。為此，澳門特區(qū)政府青年暨教育局在中小學的課程綱要中設(shè)置了“一國兩制”和《基本法》的內(nèi)容，學校教師用通俗易懂的方式講解“一國兩制”和《基本法》。澳門特區(qū)政府高等教育輔助辦公室指導各高等院校開設(shè)《憲法》和《基本法》的課程;有的高校將《憲法》和《基本法》的課程從選修課變成必修課;有的高等院校新開設(shè)相關(guān)課程;有的高等院校將其從法學院的專業(yè)課推廣為全校大學生的必修課。通過不同的方式，從入門知識到系統(tǒng)知識，由淺入深地引導青少年理解和掌握“一國兩制”和《基本法》的理論。

經(jīng)過以上三個途徑及各方面的不懈努力，“一國兩制”和《基本法》的理論逐漸為越來越多的澳門居民所掌握，成為社會的主流價值觀。所以，“一國兩制”和《基本法》實施過程中遇到的重大問題都能夠在澳門居民的支持下順利解決。如，根據(jù)《澳門特區(qū)基本法》第二十三條的規(guī)定，特區(qū)政府在制定維護國家安全法的立法工作中得到了絕大多數(shù)澳門居民的支持，順利通過。在澳門政治發(fā)展議題上，特區(qū)政府和立法會根據(jù)全國人大常委會的決定，提出行政長官產(chǎn)生辦法和立法會產(chǎn)生辦法的修改，同樣在社會各界的支持下順利通過，使澳門的政治體制得到進一步的完善。“一國兩制”和《基本法》的實踐充分證明，普羅大眾掌握了理論，有利于推動實踐的深入發(fā)展。

《基本法》實施的制度化和細則化

《基本法》規(guī)定的制度化?！痘痉ā纷鳛閼椫菩缘姆?，通常是原則性的規(guī)定，只有將《基本法》的規(guī)定制度化，才能更好地落實。反之，《基本法》的原則規(guī)定缺乏具體的規(guī)范和程序?qū)皇唛w。制度化的主要途徑是通過立法方式建立。所以，依據(jù)《基本法》的規(guī)定，完善特區(qū)的法律，是堅定不移實施基本法的重要環(huán)節(jié)。澳門特別行政區(qū)成立以來抓住“一國兩制”和基本法的核心規(guī)定，進行了具體制度的配套。

首先，維護“一國”原則，制定國家安全法和效忠國家、特區(qū)的規(guī)范?！痘痉ā返诙龡l規(guī)定，禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密。那么，什么樣的行為屬于叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密？按照罪刑法定的原則，必須對犯罪的行為和處罰的標準作出具體的規(guī)定。否則，政府和司法機關(guān)難以防止和懲處危害國家安全的行為。在2009年，特區(qū)政府嚴格履行基本法的義務(wù)和承擔特區(qū)政府的憲制責任，在特區(qū)居民的支持下，為具體落實《基本法》第二十三條的規(guī)定，制定了《維護國家安全法》。做到了維護國家安全有法可依，違法必究。在2018年，為了有效地執(zhí)行《維護國家安全法》，澳門特區(qū)設(shè)立了維護國家安全委員會，專門負責統(tǒng)籌維護國家安全的工作。正是有了專門法律和專責機構(gòu)，國家安全才能得到切實的維護。

《基本法》不僅規(guī)定特區(qū)居民有義務(wù)維護國家安全的義務(wù)，而且還規(guī)定了行政長官和主要官員、行政會議成員、立法會主席、副主席、終審法院院長和檢察長效忠中華人民共和國和澳門特別行政區(qū)。立法會議員要效忠中華人民共和國特別行政區(qū)?！痘痉ā返谝话倭阋粭l和一百零二條規(guī)定，上述人員就職時要按基本法和法律的規(guī)定進行宣誓效忠。什么才是效忠？如果一個澳門居民既擔任澳門立法會的議員，同時又擔任外國議會的議員是否違反了效忠？也就是說，是否可以既效忠中中華人民共和國特別行政區(qū)，又可以效忠外國呢？如果這樣做是否違反《基本法》？對此，需要通過法律作出具體規(guī)定。在2017年，澳門修改立法會選舉法，[6]明確規(guī)定立法會議員在任職期間不得擔任外國的聯(lián)邦級、國家級、地區(qū)級和市級議會或立法會議員，以及政府的成員或公共行政人員。同時，擔任上述外國職位的據(jù)位人，亦不得參選澳門特區(qū)立法會議員。建立了明確和規(guī)范的效忠制度，限制特區(qū)政治職位人的雙重效忠，避免損害國家的主權(quán)、安全和特區(qū)的政治穩(wěn)定。

其次，落實中央管治權(quán)，完善特區(qū)選舉制度?！栋拈T特別行政區(qū)基本法》附件一和附件二規(guī)定，《行政長官產(chǎn)生辦法》和《立法會產(chǎn)生辦法》在2009年之后如有需要可以修改。但是，應(yīng)由誰啟動修改，按什么原則和程序進行修改，《基本法》并沒有明確的規(guī)定。為此，全國人大常委會通過了關(guān)于《澳門特別行政區(qū)基本法》附件一和附件二修改的決定，[7]明確政治發(fā)展的主導權(quán)和決定權(quán)在中央，具體制定法律的立法權(quán)在特區(qū)。澳門特區(qū)于2012年1月開展關(guān)于《澳門特別行政區(qū)基本法》附件一和附件二的修改咨詢工作，并于2月向全國人大常委會提交了報告，認為有必要修改基本法附件一和附件二的有關(guān)規(guī)定。全國人大常委會對此作出了決定，同意啟動修改，并提出了行政長官選舉委員會選舉產(chǎn)生的規(guī)定不變。立法會直接選舉、間接選舉和委任規(guī)定不變?！缎姓L官產(chǎn)生辦法》必須堅持行政長官應(yīng)該是中央政府信任、能對中央政府負責、愛國愛澳者。《立法會的產(chǎn)生辦法》要體現(xiàn)行政主導、利益兼顧、均衡參與。根據(jù)全國人大常委會決定所確立的原則，澳門特區(qū)政府和立法會開展相應(yīng)的立法工作，增加直接選舉和間接選舉產(chǎn)生的議員人數(shù)，但是，維持基本結(jié)構(gòu)不變，保留間接選舉和行政長官委任部分立法會議員的規(guī)定。因為客觀和事實上間接選舉產(chǎn)生的議員和行政長官委任的議員，對平衡直接選舉產(chǎn)生的議員和支持、配合行政長官的施政和對發(fā)揮行政長官的主導作用是有積極意義的。2012年5月，特區(qū)政府根據(jù)基本法和全國人大常委會的決定，提出了修改《行政長官產(chǎn)生辦法》和《立法會產(chǎn)生辦法》的草案并經(jīng)立法會審議通過。既遵從了全國人大常委會的決定，確保了中央在特區(qū)政治發(fā)展中的主導權(quán)和決定權(quán)，又通過特區(qū)立法，推動了特區(qū)行政長官和立法會產(chǎn)生辦法的完善，將中央管治權(quán)與特區(qū)自治權(quán)有機的結(jié)合。

其次，堅持行政主導，規(guī)范行政長官職權(quán)。澳門的政治體制是行政主導的體制，行政主導的一個重要的體現(xiàn)就是在立法領(lǐng)域，行政長官根據(jù)《基本法》第五十條規(guī)定，可以制定行政法規(guī);行政長官領(lǐng)導的政府根據(jù)《基本法》第七十五條的規(guī)定，享有重大法案的專屬提案權(quán)。凡涉及公共收支、政治體制、政府運作的法案，只能由政府提出，立法會議員無該領(lǐng)域的提案權(quán)。但是，《基本法》的原則規(guī)定在實施過程中遇到了問題。雖然《基本法》明確規(guī)定立法會制定法律，行政長官制定行政法規(guī)。但是，法律和行政法規(guī)調(diào)整的范圍在《基本法》上并沒有明確的界線，遇到了實踐上的困難。延伸出來的相關(guān)問題是行政法規(guī)能否修改原來總督制定的法令？對此，必須依據(jù)《基本法》的原則規(guī)定，結(jié)合實際情況予以解決，否則會影響行政長官制定規(guī)范性文件的權(quán)力。在2009年，澳門立法會審議通過了13/2009號法律《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》，明確了行政長官可以制定獨立的行政法規(guī)和補充性行政法規(guī)。獨立的行政法規(guī)可以就法律沒有規(guī)范的事宜設(shè)定初始性的規(guī)范。行政法規(guī)規(guī)范的事項包括：充實貫徹和執(zhí)行政府政策的規(guī)范;管理各項公共事務(wù)的制度和辦法;政府的組織、運作及其成員的通則;公共行政當局及其所有的部門及組織單位的架構(gòu)和組織，包括咨詢機關(guān)、具法律人格的公共部門、公務(wù)法人、公共實體、自治部門及基金組織、公共基金會、其他自治機構(gòu)及同類性質(zhì)機構(gòu)的架構(gòu)及組織;行政會的組織運作及其成員的通則;行政違法行為及其罰款，但罰處金額不超過澳門幣50萬元。同時，法律也明確規(guī)定，原有法令的內(nèi)容屬于行政長官制定行政法規(guī)的事宜，那么，行政法規(guī)可以對法令進行修改。從而，保障行政長官對澳門社會管理中的立規(guī)權(quán)，有利于發(fā)揮行政主導的作用。

雖然《基本法》規(guī)定，政府有專屬提案權(quán)，向立法會提出公共收支、政治體制或政府運作的法案。但是，在實際運行中，政府提出的專屬法案，立法會的議員是否可以任意修改，作為新的法案由立法會審議通過呢？如果可以這樣做的話，那么就與《基本法》規(guī)定的政府專屬提案權(quán)的立法原意背離了。為了確保政府的專屬提案權(quán)，必須有更加具體的規(guī)定。澳門立法會的議事規(guī)則對此作出了細則性規(guī)定，《立法會議事規(guī)則》第一百條和一百零三條規(guī)定，政府享有法律提案權(quán)和隨后的提案權(quán)。其含義是立法會議員可以對政府專屬提案的內(nèi)容提出修改的建議，但不能作出修改的決定，如果政府接受議員的修改建議，則由政府隨后提案，交立法會審議通過。政府專屬提案權(quán)的具體化，對行政主導在立法方面的作用作出了保障。

《基本法》規(guī)定的細則化?！痘痉ā返膶嵤┬枰ㄟ^立法將原則性的規(guī)定制度化，但立法方式畢竟是對一些比較大的事項作出規(guī)范，而且立法不可能經(jīng)常進行。所以，相較于立法更加靈活的方式是法院在司法審判中對《基本法》所作的解釋?！痘痉ā返慕忉屖菍痉ㄒ?guī)范的一種細則化，確定了操作的具體標準，對公權(quán)力機關(guān)和居民而言是一種具體的行為規(guī)則，事實上是為《基本法》的規(guī)定劃出了具體的界限，成了實際上的法律規(guī)定。通過司法判決，一方面維護《基本法》的權(quán)威，另一方面，明確《基本法》規(guī)范的操作性，對《基本法》實施產(chǎn)生實際作用。對此，司法機關(guān)準確理解《基本法》，嚴格執(zhí)行《基本法》，維護《基本法》的權(quán)威，對《基本法》的實施至關(guān)重要。僅舉澳門特區(qū)三個案例分析說明。

其一，非法集會案?！痘痉ā返诙邨l規(guī)定，澳門居民享有集會的自由，同時規(guī)定依照法律行使集會自由權(quán)。雖然澳門有《集會權(quán)及示威權(quán)》法律，但是，對什么情況下屬于非法集會有不同的理解。有一社團主要成員未經(jīng)批準，組織他人在行政長官官邸外集會，在警察指出其非法性，并要求解散離開時仍然集會，被控加重違令罪。此案的焦點是，集會所使用的公共地方是否一定要預先告知并經(jīng)過有關(guān)當局批準？未預先告知和經(jīng)批準是否非法？如要求預先告知并經(jīng)有關(guān)當局批準，是否違反了基本法的集會自由？法官在判決書中明確指出，依據(jù)《集會權(quán)及示威權(quán)》法律，無論基于什么樣的理由，采取什么樣的形式，事先未向有關(guān)當局預告，并經(jīng)有關(guān)當局批準使用公共地方，即屬違法。[8]明確了集會自由不是絕對自由，居民不能想在哪里集會就去哪里集會，確定了集會自由的邊界，為以后舉行集會的人士確立了具體的規(guī)則。

其二，“民間公投”案。2014年8月，澳門某社團發(fā)起“民間公投”選舉行政長官，向特區(qū)政府民政總署申請集會所需的多處公共場所。民政總署認為，“公民投票（簡稱‘公投）是由憲法或憲制性法律規(guī)定的一種法律制度。所以，公投需要法律的明確規(guī)定，沒有法律的規(guī)定不能行使公投的權(quán)力?！痘痉ā肺丛O(shè)立‘公投制度，所謂“民間公投”是對《基本法》的挑戰(zhàn)及破壞。因此，本署將根據(jù)第2/93/M號法律第2條及第6條的規(guī)定，不容許在公共地方舉辦‘2014澳門特首選舉民間公投集會活動?！痹撋鐖F不滿民政總署的行政決定，上訴至澳門終審法院。澳門終審法院受理訴訟后對上訴請求進行了裁判。法官分析后指出：第一，“無論是《基本法》，上述第2/93/M號法律，或其他的現(xiàn)行法律，均沒有賦予澳門居民享有舉行公投的權(quán)利?！惫稒?quán)利沒有法律依據(jù)，不符合《基本法》的規(guī)定。第二，根據(jù)法治原則，政府的一切行為必須有法律的明確授權(quán)，有法律的充分依據(jù)，沒有法律授權(quán)，沒有法律依據(jù)，政府不能作為。否則，政府即實施了不法行為。結(jié)論是：“只有當上訴人擬舉行的‘公投屬法律賦予居民的權(quán)利時，行政機關(guān)方負有義務(wù)容許其舉行和為其舉行創(chuàng)造條件或確保其有條件進行，若‘公投不是上訴人的權(quán)利，但行政當局容許之，則毫無疑問地行政當局違反了上述的合法性原則?！币虼?，民政總署的行政決定是合法的，駁回上訴。[9]從而，明確了居民表達自由不能違反法律規(guī)定的邊界。

其三，立法會決議案。因某位立法會議員涉及刑事違法案件，需要立法會作出決定是否中止其議員的職務(wù)，接受刑事調(diào)查和訴訟。立法會根據(jù)《立法會立法屆及議員章程》對中止議員職務(wù)的議案進行審議，經(jīng)表決通過了中止議員職務(wù)的決定。當事人不服，起訴到法院，認為立法會的決議違反有關(guān)審議規(guī)則，請求終止立法會決議的效力。法院受理后認為，任何法院沒有審判立法會全體會議所作出行為的管轄權(quán)。立法會是政治體制中的一個機構(gòu)，立法會的主要職能是政治性，立法會的決議“既不是行政行為，也不是可被中止效力的在行政事宜上所作出的行為，而是政治行為”。而法院只能就行政行為依法裁決，不能對政治行為裁決。駁回了當事人的訴訟請求。[10]通過法院的判決，明確法院對立法會的任何政治行為無管轄權(quán)。

綜上所述，全面準備理解“一國兩制”和基本法是堅定不移地實施“一國兩制”和《基本法》的前提條件。同樣，“一國兩制”和《基本法》的實施也將推動對“一國兩制”和《基本法》理論的深化和完善。兩者相輔相成、相得宜彰，推動“一國兩制”事業(yè)不斷向前發(fā)展。

注釋

[1]《鄧小平論“一國兩制”》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司出版，2004年6月，第54頁。

[2][5]《鄧小平論“一國兩制”》，第13頁。

[3]《鄧小平論“一國兩制”》，第67頁。

[4]《鄧小平論“一國兩制”》，第12頁。

[6]澳門特別行政區(qū)第9/2016號法律修改第3/2001號法律《澳門特別行政區(qū)立法會選舉制度》，https：//bo.io.gov.mo/bo/i/2016/52/lei09_cn.asp。

[7]《全國人大常委會關(guān)于〈中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》（二〇一一年十二月三十一日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過），http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-01/01/content_1685014.htm。

[8]澳門特別行政區(qū)法院網(wǎng)，澳門初級法院CR4-17-01-94-PCS號判決，2018年5月29日，http：//www.court.gov.mo/sentence/zh-6401a37f7a9b6d61.pdf。

[9]澳門特別行政區(qū)法院網(wǎng)，澳門終審法院第100/2014號合議庭裁判書，2014年8月18日，http：//www.court.gov.mo/zh/subpage/researchjudgments？court=tui。

[10]澳門特別行政區(qū)法院網(wǎng)，澳門中級法院第20/2018號案，2018年2月1日，http：//www.court.gov.mo/sentence/zh-ab9d8ac09fa58.pdf。

責 編/楊昀赟