彭雷霆 皮彥芳

推進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化是現(xiàn)階段黨和政府對于公共文化建設(shè)的重要部署。建立科學(xué)客觀的基本公共文化服務(wù)均等化量化評估方法符合中共十七屆六中全會“制定公共文化服務(wù)指標(biāo)體系和績效考核辦法”的要求，是現(xiàn)階段相關(guān)領(lǐng)域研究和實踐的一大重點。然而我國對基本公共文化服務(wù)均等化的定量評估尚處于探索階段，科學(xué)系統(tǒng)的評估指標(biāo)體系、評估方法仍待進(jìn)一步完善。

目前學(xué)界量化評估基本公共文化服務(wù)均等化程度的方法主要有兩種。一是均等化系數(shù)法。其首先采用最大化標(biāo)準(zhǔn)化法將各項文化資源指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理作為均等化指數(shù)，然后加權(quán)求和得到公共文化服務(wù)均等化指數(shù)，指數(shù)越大則表示均等化程度越高。該方法已在相關(guān)研究*陳彪：《浙江省基本公共文化服務(wù)均等化研究》，浙江大學(xué)碩士論文，2009年。*于萍：《四川省基本公共文化服務(wù)均等化問題研究》，浙江大學(xué)碩士論文，2011年。*顧金喜、宋先龍、于萍：《基本公共文化服務(wù)均等化問題研究——以區(qū)域間對比為視角》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》2010年第5期。中得到應(yīng)用。該方法中的均等化指數(shù)實際上是對各地區(qū)所擁有文化資源數(shù)量進(jìn)行相對性比較。二是采用統(tǒng)計學(xué)中反映離散程度大小的差異系數(shù)來刻畫均等化程度，首先計算各項指標(biāo)的差異系數(shù)，然后進(jìn)行加權(quán)求和。靳大娟使用該方法對重慶市基本公共文化服務(wù)均等化進(jìn)行了定量評估，但差異系數(shù)的取值沒有上下界，缺乏評判的標(biāo)準(zhǔn)。*靳大娟：《重慶市基本公共文化服務(wù)均等化研究》，重慶大學(xué)碩士論文，2013年。總體來看，目前學(xué)界對于某一區(qū)域的公共文化服務(wù)均等化進(jìn)行長時段的測度仍較為薄弱。

本文在前述成果的基礎(chǔ)上，擬利用相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對2013—2016年的陜西省基本公共文化服務(wù)均等化情況進(jìn)行定量分析，探討推進(jìn)我國公共文化服務(wù)均等化建設(shè)的相關(guān)策略。

一、基本公共文化服務(wù)均等化評估模型

(一)指標(biāo)體系構(gòu)建及數(shù)據(jù)來源

評價指標(biāo)體系的構(gòu)建是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其科學(xué)性和有效性直接影響著評估的成敗。本文在選擇指標(biāo)時立足以下原則：(1)科學(xué)性原則，即指標(biāo)體系必須能夠客觀充分地反映基本公共文化服務(wù)均等化的現(xiàn)實情況。(2)可比性原則，即指標(biāo)的選取與設(shè)計既要體現(xiàn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的共同點，有利于與全國其他地區(qū)的橫向比較；又要考慮基本公共文化服務(wù)的發(fā)展情況，有利于歷時性的縱向比較。(3)操作性原則，即指標(biāo)的選取與設(shè)計要與數(shù)據(jù)的可取得性相結(jié)合，指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)盡量簡單明了。

本文擬根據(jù)各地區(qū)居民享有各類公共文化資源的均等性來刻畫基本公共文化服務(wù)均等化程度，因此確定了包含文化服務(wù)人才、文化財政投入、文化服務(wù)設(shè)施、文化服務(wù)產(chǎn)品四個維度的公共文化資源的一級指標(biāo)，并通過專家打分法確定了二級指標(biāo)及各指標(biāo)權(quán)重。指標(biāo)體系及權(quán)重如表1所示。

表1 基本公共文化服務(wù)均等化評估指標(biāo)體系及其權(quán)重

按照上述指標(biāo)體系，本文搜集、整理了《陜西統(tǒng)計年鑒》(2014—2017)、《陜西文化統(tǒng)計年鑒》(2014—2017)、《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》(2014—2017)等的相關(guān)數(shù)據(jù)，量化評估陜西省2013—2016年基本公共文化服務(wù)均等化水平。

(二)評估模型構(gòu)建

本研究的公共文化服務(wù)均等化指數(shù)計算方法是：首先通過加權(quán)求和的方式獲取各維度公共文化資源指數(shù)，而后通過基尼系數(shù)法計算各維度公共文化資源的均等化指數(shù)，最后對各維度均等化指數(shù)加權(quán)求和得到公共文化服務(wù)均等化指數(shù)。該方法提出的“公共文化資源指數(shù)”借鑒了胡稅根教授提出的均等化系數(shù)法的思想，它表示地區(qū)公共文化資源份額與地區(qū)人口份額的比值。該比值可消除指標(biāo)間的量綱差異，反映地區(qū)公共文化資源數(shù)量相對其人口數(shù)量的豐富程度。同時，該方法引入反映貧富差距的基尼系數(shù)來刻畫各地區(qū)居民享有公共文化資源數(shù)量的差距，從而科學(xué)量化均等化程度。測算的具體步驟如下：

(1)計算各項公共文化資源(即二級指標(biāo))指數(shù)：

(2)通過加權(quán)求和計算各維度公共文化資源(即一級指標(biāo))指數(shù)；

(3)計算各維度公共文化資源的基尼系數(shù)；

(4)計算各維度公共文化資源的均等化指數(shù)：

公共文化資源均等化指數(shù)=1-公共文化資源指數(shù)的基尼系數(shù)

(5)通過加權(quán)求和計算公共文化服務(wù)均等化指數(shù)：

公共文化服務(wù)均等化指數(shù)=∑各維度公共文化資源均等化指數(shù)×對應(yīng)權(quán)重

此外，本文還對各維度“公共文化資源指數(shù)”進(jìn)行加權(quán)求和，得到反映各地區(qū)公共文化服務(wù)整體水平的“公共文化資源綜合指數(shù)”。

二、陜西省基本公共文化服務(wù)均等化評估結(jié)果

(一)陜西省基本公共文化服務(wù)均等化水平較高，且實現(xiàn)了較高質(zhì)量的均等

由于部分地區(qū)文化統(tǒng)計工作相對落后，本文用相同的評估模型對2015年各地的基本公共文化服務(wù)均等化指數(shù)以及公共文化資源綜合指數(shù)進(jìn)行了測算，結(jié)果如表2所示；并以標(biāo)志公共文化資源與人口數(shù)量絕對匹配的公共文化資源綜合指數(shù)(1.0)以及31個省的均等化指數(shù)的平均值(0.752)為截斷點，作出四象限波士頓矩陣圖，直觀呈現(xiàn)各地區(qū)均等化質(zhì)量，結(jié)果如圖1所示。

表2 2015年全國31個省、市、自治區(qū)基本公共文化均等化指數(shù)和公共文化資源綜合指數(shù)

圖1 全國31個省基本公共文化均等化指數(shù)與公共文化資源綜合指數(shù)波士頓矩陣圖

從基本公共文化服務(wù)均等化指數(shù)來看，2015年陜西省基本公共文化服務(wù)均等化指數(shù)達(dá)0.805，遠(yuǎn)高于全國均值0.752，位列全國第四。從公共文化資源綜合指數(shù)來看，2015年陜西省公共文化資源綜合指數(shù)為1.42，位列全國第七，說明當(dāng)?shù)鼐用裣碛械墓参幕Y源相對豐富。因此，陜西省不僅具有較高的基本公共文化服務(wù)均等化水平，其公共文化資源的總量也相當(dāng)豐富，實現(xiàn)了較高質(zhì)量的基本公共文化服務(wù)均等化。

(二)陜西省基本公共文化服務(wù)均等化水平整體呈上升趨勢，文化財政投入均等化水平仍相對較低

表3為2013—2016年陜西省基本公共文化服務(wù)及其各維度均等化指數(shù)，圖2為2013—2016年陜西省基本公共文化服務(wù)均等化指數(shù)趨勢圖。由表3可知，陜西省基本公共文化服務(wù)均等化指數(shù)在2013年為0.786，到2016年提高到0.797，整體呈上升趨勢，表明陜西省基本公共文化服務(wù)均等化水平呈現(xiàn)出較為樂觀的發(fā)展勢頭。這與文化服務(wù)人才、文化財政投入、文化服務(wù)設(shè)施、文化服務(wù)產(chǎn)品等各基本公共文化服務(wù)要素的均等化水平的提高密切相關(guān)。然而，文化服務(wù)人才、文化服務(wù)設(shè)施、文化服務(wù)產(chǎn)品的均等化起點較高，在2013—2016年輕微波動，對于均等化總體水平的提升帶動作用不太明顯。而4年來，陜西省文化財政投入均等化發(fā)展成效顯著，實現(xiàn)了從0.600到0.641的增長，是促進(jìn)全省基本公共文化服務(wù)均等化水平整體提升的主要因素。但文化財政投入的均等化指數(shù)始終明顯低于其他各項指標(biāo)的均等化指數(shù)，仍是限制陜西省基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展的一塊短板。

表3 2013—2016年陜西省基本公共文化服務(wù)各維度均等化指數(shù)

圖2 2013—2016年陜西省基本公共文化服務(wù)均等化指數(shù)趨勢圖

(三)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的地區(qū)公共文化資源綜合指數(shù)相應(yīng)較低，相對劣勢長期存在但已逐漸緩和

表4為2013—2016年陜西省各地市公共文化資源綜合指數(shù)測算結(jié)果。結(jié)果顯示，西安市、延安市、銅川市、榆林市的公共文化資源綜合指數(shù)始終大于1，說明這些地市在陜西省內(nèi)的公共文化資源份額大于其人口份額，當(dāng)?shù)鼐用裣碛邢鄬ωS富的公共文化資源。這些公共文化資源相對豐富的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也相對較好，人均GDP基本上位居全省前列。而楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)公共文化資源綜合指數(shù)排名第二，這一方面與當(dāng)?shù)氐赜蛎娣e和人口數(shù)量少，雖具有地級行政級別，但實際上仍具有縣級行政區(qū)劃屬性的實際情況有關(guān)；另一方面，部分指標(biāo)數(shù)據(jù)缺失也對結(jié)果造成了影響。商洛市、安康市、渭南市、咸陽市的公共文化資源綜合指數(shù)小于1，則反映出當(dāng)?shù)鼐用裣碛械墓参幕Y源相對不足。但近年來陜西省內(nèi)相對落后地區(qū)的公共文化資源綜合指數(shù)較之前有一定程度的提升，表明其相對劣勢逐漸緩和，基本公共文化服務(wù)供給與人口的匹配程度整體提升。

表4 2013—2016年陜西省各地市公共文化資源綜合指數(shù)

注：楊凌區(qū)指楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，人均GDP選取2016年的數(shù)據(jù)。

在此基礎(chǔ)上，通過對公共文化資源綜合指數(shù)排名和人均GDP排名進(jìn)行Kendall秩相關(guān)檢驗發(fā)現(xiàn)，它們在置信水平0.05下達(dá)到顯著性(秩相關(guān)系數(shù)r=0.600，檢驗p值為0.010198)。這說明地區(qū)公共文化資源占有量與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)關(guān)系。由于楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)的特殊性，此處未對其進(jìn)行分析。

(四)小結(jié)

一是實現(xiàn)高質(zhì)量的基本公共文化服務(wù)均等化需要兼顧“公平”與“效率”。1955年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙·史密斯·庫茲涅茨提出收入差距隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的曲線將呈現(xiàn)倒“U”形。我們認(rèn)為公共文化服務(wù)體系的建設(shè)也將經(jīng)歷類似的發(fā)展階段。以安徽、海南為代表的若干省份公共文化資源綜合指數(shù)和基本公共文化服務(wù)均等化指數(shù)雙低；而河南、江西和黑龍江等省份雖然其基本公共文化服務(wù)均等化指數(shù)較高，但人均享有的公共文化資源較少，也僅為低質(zhì)量的均等。這些省份多位于我國中部地區(qū)，在一定程度上反映了由于中央補助比例相對較低、配套資金難以落實、人口又比西部多造成的“中部塌陷”現(xiàn)象。這兩類省份都處于發(fā)展的初級階段。而東部地區(qū)借助歷史、自然、社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的優(yōu)勢在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中拔得頭籌。西部地區(qū)也在西部大開發(fā)戰(zhàn)略以及中央和地方各級財政部門、文化部門的各種政策、項目促進(jìn)下奮起直追。我國現(xiàn)有不少省份進(jìn)入發(fā)展的中級階段，擁有較高的公共文化資源綜合指數(shù)，但均等化指數(shù)較低，如天津、新疆。而上海、北京、陜西等省市則是當(dāng)前極少數(shù)進(jìn)入發(fā)展較高級階段的地區(qū)，不僅擁有較高的公共文化資源綜合指數(shù)，基本公共文化服務(wù)均等化程度也較高，實現(xiàn)了高質(zhì)量的均等化。

公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的“公平”和“效率”對立統(tǒng)一、相互促進(jìn)：一方面，公共文化服務(wù)的“普惠”性質(zhì)，決定了如果其不能有效地實現(xiàn)均等化，本身就意味著一種“無效率”。另一方面，只有在不斷豐富文化產(chǎn)品和服務(wù)品種、數(shù)量和方式的基礎(chǔ)上，才能有效推動公共文化服務(wù)的均等化。*陳立旭：《公共文化服務(wù)的均等化與效率》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2015年第1期。因此，只有高質(zhì)量的均等才是我們所推崇和追求的基本公共文化服務(wù)均等化，才能真正保障公眾的基本文化權(quán)益，滿足公眾的基本文化需求。實現(xiàn)高質(zhì)量的基本公共文化服務(wù)均等化要求我們兼顧“公平”和“效率”：一方面，將公共文化服務(wù)的差距控制在人們可接受的范圍，保障公民的基本文化權(quán)益；另一方面，要增加公共文化服務(wù)供給總量，最大限度地滿足人民群眾日益增長的公共文化需求。不能以絕對的均等破壞地區(qū)發(fā)展的積極性，也不能片面追求效率影響社會和諧。

二是文化財政投入均等化是當(dāng)前影響基本公共文化服務(wù)均等化的關(guān)鍵因素 。近年來，陜西省文化財政投入的均等化指數(shù)較其他維度公共文化資源的均等化指數(shù)而言漲幅較大，但仍始終明顯落后，表明其增長活力和增長空間都較大。通過對2013—2016年陜西省內(nèi)公共文化資源指數(shù)較為落后的地市進(jìn)行統(tǒng)計分析得知，陜西省各落后地區(qū)長期面臨文化財政投入與人口數(shù)量匹配程度較低問題，且問題突出，而其他公共文化資源的缺乏則相對緩和且屬于暫時性的問題。

與此同時，文化財政投入差異根源于地方政府支出能力差距和對基本公共文化服務(wù)的支出意愿和偏好等多方面因素。因此，文化財政投入均等化的實現(xiàn)難度較大，需要我們引起高度的重視。

三是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面差異造成地區(qū)之間的起點差距。地區(qū)的基本公共文化服務(wù)水平往往受制于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，同時還與自然地理條件、社會歷史情況等方面因素息息相關(guān)。因此，地區(qū)之間建設(shè)公共文化服務(wù)體系的基礎(chǔ)條件存在很大差異，這些差異可被定義為基本公共文化服務(wù)均等化建設(shè)的起點差距。

陜西省分為陜北、關(guān)中、陜南三大區(qū)域。其中陜北包括榆林、延安；關(guān)中包括寶雞、銅川、咸陽、西安和渭南以及楊凌區(qū)；陜南包括漢中、安康、商洛。陜北地區(qū)是溝壑縱橫的黃土高原，關(guān)中地處一馬平川的關(guān)中平原，陜南則是安康盆地和秦巴山區(qū)。三大區(qū)域地形、氣候等自然區(qū)位條件千差萬別，由此產(chǎn)生了不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和各具特色的地域文化，而同一區(qū)域內(nèi)的不同地市之間又有差異，導(dǎo)致地市之間基本公共文化服務(wù)起始水平參差不齊。

本文僅以人均GDP的差異作為地區(qū)之間起點差異的簡單評估標(biāo)準(zhǔn)，將2013—2016年陜西省內(nèi)人均GDP的基尼系數(shù)與其公共文化資源綜合指數(shù)的基尼系數(shù)進(jìn)行對比。結(jié)果顯示，這4年間陜西省內(nèi)公共文化資源綜合指數(shù)基尼系數(shù)始終低于省內(nèi)人均GDP基尼系數(shù)，表明近年來陜西省內(nèi)各地市基本公共文化服務(wù)的起點差距通過調(diào)節(jié)，得到了有效的控制。

起點差距是造成地區(qū)之間基本公共文化服務(wù)非均等化的客觀因素，而起點差距的形成又是長年累積的結(jié)果?；竟参幕?wù)均等化并不是追求絕對的平均主義，而是承認(rèn)起點差距，并通過后天的調(diào)節(jié)將其控制在可以接受的范圍之內(nèi)。

三、陜西省基本公共文化服務(wù)均等化的經(jīng)驗啟示

近年來陜西省委、省政府先后出臺了一系列政策，把加快公共文化服務(wù)體系建設(shè)、保障文化民生作為文化建設(shè)的一項重要內(nèi)容強力推進(jìn)，積極探索。陜西省對公共文化服務(wù)體系建設(shè)的高度重視使之雖然為西部省份，但在基本公共文化服務(wù)均等化建設(shè)上取得了不俗的成績。其實踐經(jīng)驗可總結(jié)如下：

(一)設(shè)定文化財政投入硬標(biāo)準(zhǔn)，增加公共文化服務(wù)供給總量

正如有關(guān)學(xué)者所指出的那樣，目前我們暫時沒有在追求文化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相平衡的價值目標(biāo)中找到類似“帕累托最優(yōu)原則”那樣的普適性計算模型，無法讓政府在公共支出決策中選擇公共文化支出的合理比例和優(yōu)化方案。*王列生：《論公民基本文化權(quán)益的意義內(nèi)置》，《學(xué)習(xí)與探索》2009年第6期。但陜西省在這方面做了大膽的嘗試，在2012年出臺的《陜西省人民政府關(guān)于支持文化大發(fā)展大繁榮若干財稅政策的意見》(陜政發(fā)〔2012〕34號)中明確規(guī)定各級財政每年新增財力不低于2%用于文化建設(shè)，確保公共財政對文化投入的增幅高于財政經(jīng)常性收入增幅。此舉為全省公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供了財力保障，有效增加了公共文化服務(wù)供給總量，為其高質(zhì)量的基本公共文化服務(wù)均等化創(chuàng)造了條件。

(二)借力社會主體，彌補傳統(tǒng)供給模式不足

現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建離不開社會力量的參與。在各項政策的促進(jìn)下，陜西省以非公企業(yè)為代表的經(jīng)濟(jì)組織、以高校為代表的文化科研單位、以群眾文藝團(tuán)體為代表的非營利組織、以公民個體為代表的文化志愿者等社會力量通過投資或捐助設(shè)施設(shè)備、興辦實體、資助項目、贊助活動、智力支持、提供產(chǎn)品和服務(wù)等方式積極參與本省的公共文化服務(wù)體系建設(shè)。從資金上看，社會資本可以在一定程度上平衡地區(qū)間的財政支出能力差距，從投入上促進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化。從運營上看，政府權(quán)威和市場優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合，可以有效提高供給績效、增加公共文化服務(wù)供給總量。陜西省還建立了對貧困地區(qū)的文化對口幫扶長效機(jī)制，充分利用社會力量在資金、資源、人才、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，直接促進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化。

(三)明確公共文化服務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)均等化

陜西省在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中，逐漸推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，并最終形成了以國家標(biāo)準(zhǔn)為最低限度、與本省經(jīng)濟(jì)水平相匹配、與廣大群眾文化需求相對接的本省基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系——《陜西省基本公共文化服務(wù)實施標(biāo)準(zhǔn)》(2015—2020年)。該標(biāo)準(zhǔn)對各類硬件設(shè)施的規(guī)定具體到評估等級、建筑面積、配套器材等，對基本服務(wù)內(nèi)容的規(guī)定具體到類型、頻次、供給主體、供給價格、質(zhì)量等。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的明確為落后地區(qū)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)設(shè)定了最低目標(biāo)，為平衡基本公共文化服務(wù)水平提供了指引。

(四)挖掘地區(qū)特色文化資源，緩和落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)劣勢

公共文化服務(wù)均等化不是絕對的平均主義和單純的等額分配，必須考慮群眾對公共文化個性化和多元化的需求。陜北、關(guān)中、陜南三大板塊不僅具備差異化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也具有各具特色的地方文化。充分利用地方特色文化資源，建設(shè)公共文化服務(wù)體系，有利于為各地提供具有本地特色、群眾喜聞樂見的文化服務(wù)，也有助于在一定程度上緩和落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)劣勢。近年來，陜西各地區(qū)在提供公共文化服務(wù)時，都十分注重當(dāng)?shù)匚幕Y源的利用，如將《五典坡》《精忠報國》等傳統(tǒng)秦腔劇目納入演出范圍的渭南“一元劇場”等。在開發(fā)特色公共文化服務(wù)的基礎(chǔ)上，陜西省還積極組織跨區(qū)域文化交流，促進(jìn)文化層面的“先富帶后富”，使陜西省形成了文化繁榮的局面。