陰秀琦，范小強(qiáng)

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.北京市雨仁律師事務(wù)所，北京 100040)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“能源安全是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，對國家繁榮發(fā)展、人民生活改善、社會長治久安至關(guān)重要”[1]。中國地質(zhì)調(diào)查局高度重視能源資源保障工作，十八大以來油氣勘查成果取得較大的進(jìn)展，特別是天然氣水合物、頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣取得重大突破，油氣勘查管理改革取得了很大成效，為建立我國能源發(fā)展新格局，提升能源保障能力做出了重要貢獻(xiàn)，但在油氣勘查管理方面還存在一些亟待解決的問題，需要加快研究、盡快試點(diǎn)、形成制度，以破解油氣改革的瓶頸，油氣管理體制和政策需要加大創(chuàng)新力度，為十九大提出的建設(shè)社會主義強(qiáng)國提供能源保障[2]。

1　我國油氣資源管理的現(xiàn)狀

我國油氣資源管理框架的基礎(chǔ)是相關(guān)法律體系，其組織形式是相關(guān)管理部門，其服務(wù)經(jīng)濟(jì)和社會的手段是相關(guān)政策和監(jiān)督管理。

1.1　法律和標(biāo)準(zhǔn)體系

1982年以來，我國陸續(xù)頒布實(shí)施了一系列與油氣資源管理等相關(guān)的法律法規(guī)，包括《礦產(chǎn)資源法》《環(huán)境保護(hù)法》《對外合作開采海洋石油資源條例》《對外合作開采陸上石油資源條例》《礦產(chǎn)資源勘探區(qū)塊登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》等，形成了相對比較完善法律體系，出臺了《石油天然氣資源儲量分類標(biāo)準(zhǔn)》和石油天然氣、頁巖氣等系列儲量計(jì)算規(guī)范，初步形成了油氣資源領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系框架。

1.2　法規(guī)制度執(zhí)行狀況

法律規(guī)定，石油天然氣(包括常規(guī)和非常規(guī))實(shí)行一級審批登記管理，即由自然資源部頒發(fā)勘查和開采許可證，并進(jìn)行監(jiān)督管理，申請勘查開采石油天然氣(即常規(guī)油氣)的，還應(yīng)當(dāng)提交國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行石油天然氣勘查開采的批準(zhǔn)文件及勘查開采單位法人資格證明。目前，國務(wù)院批準(zhǔn)同意勘查開采石油天然氣的，只有中國石油天然氣股份有限公司(以下簡稱“中石油”)、中國石油化工集團(tuán)公司(以下簡稱“中石化”)、中國海洋石油總公司(以下簡稱“中海油”)、陜西延長石油(集團(tuán))有限責(zé)任公司(以下簡稱“延長石油”)共4家國有石油公司。國務(wù)院的對外合作開采，授權(quán)一些國有公司代表國家引入外國企業(yè)開展油氣風(fēng)險(xiǎn)勘查和開發(fā)，其中，中石油、中石化擁有陸上油氣勘查開采的對外合作專營權(quán)，中海油擁有海上油氣對外合作的專營權(quán)，中石油、中石化、中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司和河南煤層氣開發(fā)利用有限公司擁有煤層氣對外合作的經(jīng)營權(quán)。與常規(guī)油氣不同，煤層氣和頁巖氣實(shí)際上是沒有勘查資質(zhì)限制，目前全國有30余個(gè)煤層氣礦業(yè)權(quán)人，既有中石油、中石化這樣的中央企業(yè)，還有山西晉城無煙煤礦業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司、黑龍江龍煤礦業(yè)控股集團(tuán)有限責(zé)任公司等地方國有企業(yè)，還有一部分民營企業(yè)。

1.3　油氣勘查開采監(jiān)督檢查情況

建立和擴(kuò)大了油氣督察員隊(duì)伍，組織開展了現(xiàn)場抽查，重點(diǎn)核實(shí)企業(yè)年度報(bào)告中的勘查投入和工作量，提供執(zhí)法依據(jù)。建立了按未完成勘查投入比例縮減區(qū)塊面積的退出機(jī)制，從2013年開始，石油公司累計(jì)退出區(qū)塊面積84.4 km2。督促國有石油公司綜合勘查頁巖氣，在其常規(guī)油氣區(qū)塊內(nèi)增列頁巖氣勘查面積11萬km2，要求最低投入勘查經(jīng)費(fèi)3萬元/(km2·a)，利用已有地質(zhì)資料和勘查開采設(shè)施降低成本，加快勘查。

2　油氣勘查開采管理體制改革進(jìn)展

常規(guī)油氣(石油、天然氣)逐步打破壟斷，有向多元化發(fā)展的趨勢。隨著中央改革的推進(jìn)，油氣勘查管理改革取得了新的進(jìn)展。特別是2017年5月21日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟凡渴鹆税藗€(gè)方面的重點(diǎn)改革任務(wù)，其中首要的是“完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力。實(shí)行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，加強(qiáng)安全、環(huán)保等資質(zhì)管理，在保護(hù)性開發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系”[3]?！兑庖姟窞檫M(jìn)一步推進(jìn)油氣資源領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了政策保障。

2.1　油氣探礦權(quán)競爭性出讓常態(tài)化、出讓方式多樣化

限于《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十六條的規(guī)定，2017年之前，無論常規(guī)油氣還是非常規(guī)油氣，探礦權(quán)出讓方式僅為邀請招標(biāo)或者公開招標(biāo)出讓方式[4]。基于《行政許可法》第五十三條的授權(quán)，2017年國土資源部對油氣探礦權(quán)出讓方式進(jìn)行了嘗試與探索。2017年7月，國土資源部委托貴州省政府對貴州省正安頁巖氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)以拍賣方式出讓；2017年12月，國土資源部委托新疆維吾爾自治區(qū)政府對新疆塔里木盆地柯坪西區(qū)塊等5個(gè)油氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)以掛牌方式出讓。油氣探礦權(quán)競爭性出讓，從招標(biāo)出讓拓展到拍賣、掛牌等競爭性出讓方式，改革邁出了重大步伐，為油氣上游體制改革積累了豐富經(jīng)驗(yàn)[5]。

2.2　油氣探礦權(quán)主體趨向多元化

常規(guī)油氣的探礦權(quán)和采礦權(quán)主要集中于中石油、中石化、中海油、延長石油四家企業(yè)，長期處于行業(yè)壟斷地位，2015年新疆油氣改革試點(diǎn)啟動(dòng)后，油氣探礦權(quán)人又加入了北京京能油氣資源開發(fā)有限責(zé)任公司、山東寶莫生物化工股份有限公司、海城市石油機(jī)械制造有限責(zé)任公司。對于頁巖氣探礦權(quán)，截至2016年9月14日，全國共設(shè)置頁巖氣探礦權(quán)44個(gè)，其中既有傳統(tǒng)油氣企業(yè)，也有中央企業(yè)和地方國企，還有2家民營企業(yè)。油氣探礦權(quán)主體日益多元化為油氣探礦權(quán)市場化奠定了基礎(chǔ)，表明市場主體利益的多元化、其訴求將更加復(fù)雜化，新疆的試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)應(yīng)向全國推廣。

2.3　煤層氣勘查登記改革取得重大突破

2016年4月，國土資源部公布實(shí)施《國土資源部關(guān)于委托山西省國土資源廳在山西省行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施部分煤層氣勘查開采審批登記的決定》，山西省國土資源廳取得了煤層氣勘查審批登記權(quán)限。2017年6月，國土資源部公布實(shí)施了《關(guān)于委托山西省等6個(gè)省級國土資源主管部門實(shí)施原由國土資源部實(shí)施的部分礦產(chǎn)資源勘查開采審批登記的決定》，除山西省之外，福建、江西、湖北、貴州、新疆6個(gè)省(區(qū))國土資源廳也獲得了煤層氣勘查審批登記授權(quán)[6]。

2017年10月18日，山西省柳林石西等10個(gè)煤層氣勘查區(qū)塊公開招標(biāo)啟動(dòng)，這開創(chuàng)了煤層氣探礦權(quán)競爭性出讓的先河。2017年11月2日，對煤層氣探礦權(quán)出讓結(jié)果進(jìn)行了公示，其中5家民營企業(yè)中標(biāo)安澤南、平遙南等5個(gè)區(qū)塊。2017年11月9日，受國土資源部委托，山西省國土資源廳與8家中標(biāo)企業(yè)正式簽署探礦權(quán)出讓合同，10個(gè)煤層氣區(qū)塊三年擬投入10.73億元，年均投入超過17.5萬元/km2。

3　推進(jìn)油氣改革中，油氣資源勘查區(qū)塊退出機(jī)制問題突出

3.1　勘查區(qū)塊退出的有關(guān)法律規(guī)定碎片化

根據(jù)退出區(qū)塊面積的多寡，勘查區(qū)塊退出可以分為部分退出和全部退出，勘查區(qū)塊的全部退出實(shí)際上就是探礦權(quán)退出。根據(jù)退出主體是否具有主動(dòng)性，勘查區(qū)塊退出可分為自愿退出、強(qiáng)制退出和責(zé)令退出。

1) 勘查區(qū)塊自愿退出。主要體現(xiàn)在《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十二條和第二十四條。實(shí)踐中，探礦權(quán)人自愿退出全部勘查區(qū)塊有三種方式：一是探礦權(quán)人申請采礦許可證，同時(shí)注銷勘查許可證，退出除礦區(qū)之外的勘查區(qū)塊；二是探礦權(quán)人基于成礦條件、市場環(huán)境、資源儲量等考慮，在探礦權(quán)到期后，不申請延續(xù)，主動(dòng)申請注銷勘查許可證；三是由于壓覆資源、資源整合、國家規(guī)劃、政策調(diào)整等原因，探礦權(quán)人與有關(guān)主體達(dá)成協(xié)議，探礦權(quán)人自愿退出全部勘查區(qū)塊的[4]。

探礦權(quán)人自愿退出部分勘查區(qū)塊主要有兩種方式：一是探礦權(quán)人基于成礦條件、資源賦存情況等考慮，自愿縮減部分區(qū)塊面積；二是由于壓覆資源、資源整合、國家規(guī)劃、政策調(diào)整等原因，探礦權(quán)人自愿退出部分勘查區(qū)塊的。

2) 勘查區(qū)塊強(qiáng)制退出。我國尚未制定系統(tǒng)的強(qiáng)制退出規(guī)范性文件。但是2009年《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2009〕200號)首創(chuàng)了同勘查階段延續(xù)時(shí)強(qiáng)制性縮減區(qū)塊面積的制度，該制度被《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》(國土資規(guī)〔2017〕14號)予以確認(rèn)并完善[7]。

3) 勘查區(qū)塊責(zé)令退出。在《行政許可法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法律行政法規(guī)之中均有規(guī)定。主要包括三種情形：一是為了社會公共利益，發(fā)證機(jī)關(guān)需要縮減部分或全部勘查區(qū)塊面積的；二是由于申請勘查許可證過程中存在法定情形，而被發(fā)證機(jī)關(guān)撤銷勘查許可證的；三是探礦權(quán)人違反法律行政法規(guī)，被主管部門責(zé)令限期整改，但整改不到位或情節(jié)嚴(yán)重的，發(fā)證機(jī)關(guān)依法吊銷勘查許可證。

3.2　法律上缺失縮減勘查區(qū)塊與最低勘查投入相掛鉤制度

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十七條構(gòu)建了中國特色的最低勘查投入制度，第二十九條規(guī)定了未完成最低勘查投入的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，即責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處5萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，可以吊銷勘查許可證[5]。

《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十九條存在如下問題：一是從立法技術(shù)角度考慮，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十九條規(guī)定的行政處罰措施之間沒有形成良好的遞進(jìn)性，例如從罰款到吊銷勘查許可證，跨度太大；二是從立法的體系化考慮，該條缺乏與第二十二條中關(guān)于縮小勘查區(qū)塊范圍的銜接。

針對該法律漏洞，主管部門采取了相應(yīng)的彌補(bǔ)措施。一是根據(jù)《國土資源部關(guān)于招標(biāo)出讓頁巖氣探礦權(quán)勘查期滿處置結(jié)果的公告》(2014年第25號)，中石化按未完成承諾勘查投入的比例，核減了“南川區(qū)塊”面積593.44 km2；河南省煤層氣開發(fā)利用有限公司按未完成承諾勘查投入的比例，核減了“秀山區(qū)塊”面積994.15 km2。二是近期實(shí)施的油氣探礦權(quán)競爭性出讓中，通過出讓文件規(guī)定區(qū)塊競買者在不完全履行勘查投入承諾的，按照勘查工作量完成比例縮減相應(yīng)區(qū)塊面積。

3.3　探礦權(quán)人持有成本太低，導(dǎo)致勘查區(qū)塊退出動(dòng)力較弱

探礦權(quán)人取得油氣探礦權(quán)后必須每年繳納探礦權(quán)使用費(fèi)，構(gòu)成持有成本。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十二條，探礦權(quán)使用費(fèi)最高500元/(km2·a)，對于油氣探礦權(quán)人而言，持有成本太低起不到督促其盡快實(shí)施勘查的目的。而對于常規(guī)油氣而言，由于勘查區(qū)塊基本上被登記完畢，已有探礦權(quán)人若不積極主動(dòng)全面勘查，怠于縮小勘查區(qū)塊，自然資源主管部門面臨無新區(qū)塊可供競爭性出讓，投資者面臨無投資對象的處境。

4　完善油氣資源勘查區(qū)塊退出機(jī)制有關(guān)建議

4.1　完善油氣資源管理的基本原則

一是堅(jiān)持市場化方向；二是堅(jiān)持許可法定原則；三是保障國家能源安全原則。建立以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。

4.2　制定油氣勘查區(qū)塊退出管理辦法

目前，中石油、中石化、中海油、延長石油四大油氣公司登記的區(qū)塊基本覆蓋了常規(guī)油氣的大部分面積，四大油氣公司不主動(dòng)退出部分區(qū)塊，投資者則無工作區(qū)可選擇，制定油氣勘查區(qū)塊退出管理辦法已迫在眉睫。

4.2.1自愿退出與強(qiáng)制退出的主要情形

自愿退出主要適用于以下情形：一是探礦權(quán)人基于成礦條件、資源賦存狀況等考慮，自愿縮減部勘查區(qū)塊面積；二是由于壓覆資源、資源整合、國家規(guī)劃、政策調(diào)整等原因，探礦權(quán)人自愿退出勘查區(qū)塊面積的。

強(qiáng)制性退出主要適用于以下情形：一是違背勘查投入承諾的，應(yīng)按照為履行投入承諾的比例縮減勘查區(qū)塊面積；二是勘查投入雖然到位，但是無法按照勘查規(guī)范提交提高勘查階段的，應(yīng)縮減不低于首次設(shè)立證載勘查區(qū)塊面積的25%。

4.2.2鼓勵(lì)加快退出勘查區(qū)塊的主要措施

一是建立區(qū)塊勘查動(dòng)態(tài)通報(bào)制度，將區(qū)塊退出情況作為重要通報(bào)內(nèi)容，宣傳守合同、重承諾、進(jìn)度快的企業(yè)；二是主管部門建立定期信息發(fā)布制度，將區(qū)塊退出主體及面積作為重要發(fā)布內(nèi)容，并通報(bào)表揚(yáng)先進(jìn)主體；三是對探礦權(quán)人退出油氣區(qū)塊面積的25%比例內(nèi)擴(kuò)大周邊零星勘查區(qū)域的，以“招、拍、掛”初設(shè)探礦權(quán)時(shí)繳納的探礦權(quán)出讓收益為基準(zhǔn)，按照新增勘查區(qū)面積占初始面積的比例，預(yù)繳探礦權(quán)出讓收益，在辦理縮減勘查區(qū)域范圍的同時(shí)辦理勘查區(qū)塊變更登記手續(xù)。

4.2.3違反出讓合同或不完全履行法定義務(wù)，責(zé)令退出區(qū)塊制定懲戒措施

一是油氣行業(yè)協(xié)會和自然資源部的通報(bào)中，將查證屬實(shí)的典型違反出讓合同行為予以通報(bào)。二是依據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十五條和《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法(試行)》等，加大對油氣探礦權(quán)人的檢查和抽查力度，并依法處罰，對典型案例予以公開。三是針對沒有完成承諾投入的，在實(shí)施《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十九條規(guī)定的吊銷勘查許可證行政處罰之前，先行責(zé)令探礦權(quán)人按照合同約定履行縮減勘查區(qū)塊范圍的義務(wù)，縮減比例按照未完成承諾投入的比列予以確定。四是建議在油氣探礦權(quán)出讓文件中，明確規(guī)定油氣勘查區(qū)塊中標(biāo)人/競得人取得探礦權(quán)后，無故縮減勘查投入承諾超過10%，且拒不改正的，探礦權(quán)人及其持股5%以上的股東三年內(nèi)不得參與中國境內(nèi)的油氣探礦權(quán)出讓。

4.2.4取消縮小勘查區(qū)塊變更審批

根據(jù)《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)申請資料的通知》(國土資規(guī)〔2017〕15號)，對于縮小勘查范圍行政許可，探礦權(quán)人需要提交如下資料：探礦權(quán)申請登記書或申請書、申請人的企業(yè)營業(yè)執(zhí)照副本或事業(yè)單位法人證書(復(fù)印件)、勘查許可證、勘查工作計(jì)劃、勘查合同或者委托勘查的證明文件(復(fù)印件)、勘查實(shí)施方案和評審意見書、省級自然資源主管部門意見[8]。

從提高行政效能的角度看，對于單一的縮小勘查區(qū)塊范圍的，資料清單應(yīng)精簡，探礦權(quán)人提交勘查實(shí)施方案和評審意見書，勘查工作計(jì)劃可以不必提交，提交省級自然資源主管部門意見的意義也不大，徒增審批事項(xiàng)。

4.2.5適當(dāng)提高單位面積繳納探礦權(quán)占用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)

2017年4月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》(國發(fā)〔2017〕29號)，強(qiáng)調(diào)：“將現(xiàn)行主要依據(jù)占地面積、單位面積按年定額征收的探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)，整合為根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，有效防范礦業(yè)權(quán)市場中的‘跑馬圈地’‘圈而不探’行為，提高礦產(chǎn)資源利用效率?！?/p>

由于制定動(dòng)態(tài)調(diào)整的礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)過程非常復(fù)雜，耗時(shí)過長，而常規(guī)油氣試點(diǎn)改革需要不斷有新的區(qū)塊供給。建議在常規(guī)油氣改革試點(diǎn)地區(qū)，提高《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十二條規(guī)定的礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)金額，以實(shí)現(xiàn)“有效防范礦業(yè)權(quán)市場中的‘跑馬圈地’‘圈而不探’行為，提高礦產(chǎn)資源利用效率”。

4.2.6退出區(qū)塊的資料匯交和共享

油氣探礦權(quán)人縮小勘查區(qū)塊范圍的，應(yīng)當(dāng)在勘查許可證變更前匯交被放棄區(qū)塊的地質(zhì)資料，匯交至全國地質(zhì)資料館。除了涉密地質(zhì)資料外，任何單位可以持單位證明、身份證等有效證件，查閱、復(fù)制、摘錄已公開的地質(zhì)資料。

4.2.7退出區(qū)塊再次出讓

探礦權(quán)人基于自身的投入規(guī)模和勘查認(rèn)知程度，決定退出的勘查區(qū)域并不一定完全是沒有油氣資源潛力的。以中國地質(zhì)調(diào)查局為例，在石油公司退出的新疆塔里木地區(qū)探得淺層石油，建議通過競爭性出讓成交的勘查區(qū)塊，在被探礦權(quán)人依法縮小或放棄的勘查區(qū)域范圍內(nèi)，自然資源主管部門可以申請先期另行開展油氣評價(jià)工作，在取得階段性成果且具有出讓潛力的，地方主管部門可以申請自然資源主管部門授權(quán)其組織實(shí)施油氣探礦權(quán)競爭性出讓工作。

5　結(jié)　語

建立符合新時(shí)代發(fā)展需要的油氣資源管理勘查區(qū)塊退出機(jī)制是加快推廣新疆油氣改革模式的前提

條件，又是保障能源多元發(fā)展的核心問題。資源能源安全保障是保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頭等大事，要讓有技術(shù)能力、有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的多元主體有的放矢部署工作，大量新鮮血液進(jìn)入常規(guī)油氣和非常規(guī)油氣的戰(zhàn)場，對于塑造我國能源戰(zhàn)略新格局、保障能源安全意義重大。