張 輝,路 麗

(1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100070； 2.河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，保定 071002； 3.河北金融學(xué)院，保定 071051)

0 引言

中國當(dāng)前處在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，城鎮(zhèn)化率從1949年的10.64%、1978年的17.92%已上升至2016年的52.57%，尤其自1996年以來，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化率每年都以高于1個百分點(diǎn)的速度增長。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量顯得尤為重要，其中人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化能否協(xié)調(diào)發(fā)展成為關(guān)鍵問題。目前，河北省土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化。2004～2015年全省城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長49.95%，高于城鎮(zhèn)人口41.07%的增長速度，其主要原因是一些地方建設(shè)用地粗放低效，過于追求寬馬路、大廣場，大搞新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)等“攤大餅”式的土地擴(kuò)張行為，這些行為不僅導(dǎo)致了建成區(qū)人口密度偏低，而且也使得人口與土地城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)程度加深，從而影響了全省城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量。黨的十九大報告提出“要在繼續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決發(fā)展不平衡、不充分的問題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更加注重集約高效，更好地推動人的全面發(fā)展和社會的全面進(jìn)步”的基本國策。現(xiàn)階段，河北省正處在提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵時期，更要高度重視城鎮(zhèn)化的不平衡、不協(xié)調(diào)發(fā)展問題。因此，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

近幾年，一些專家學(xué)者對人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。例如，陳鳳桂等[1]選擇人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化為切入點(diǎn)，從兩個不同的角度衡量我國的城鎮(zhèn)化水平。林愛文、樊星[2]利用擬合回歸模型方法，對湖北省人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的關(guān)系及協(xié)調(diào)發(fā)展程度進(jìn)行了綜合分析評估，并通過模型預(yù)測得知，湖北省2015～2020年人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化差距將逐漸擴(kuò)大，但兩者的增長速度逐漸降低并趨于平穩(wěn)。鄧文杰等[3]以四川省作為研究區(qū)域，建立人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化質(zhì)量指標(biāo)體系，采用變異系數(shù)法等模型對四川省各地市2003～2014年人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化指數(shù)及兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的程度進(jìn)行了測度，并結(jié)合空間分析方法對各地市的協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了分析。王興芬、楊海平[4]總結(jié)分析了人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的各類不同的研究視角、指標(biāo)構(gòu)建及研究方法，剖析了兩者失調(diào)的原因，并從人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化兩個方面提出了促進(jìn)人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了較為詳細(xì)的研究，但尚存以下方面的局限：(1)不能全面反映人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性的關(guān)系；(2)不能完整體現(xiàn)人口與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展的協(xié)調(diào)程度。基于此，文章從既能全面反映人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性的橫向縱向二維關(guān)系，又能完整體現(xiàn)人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)程度的視角出發(fā)，建立離差系數(shù)指標(biāo)體系模型，運(yùn)用2004～2015年的相關(guān)數(shù)據(jù)，對河北省人口與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)狀況進(jìn)行實(shí)證分析，并進(jìn)一步指出河北省人口與土地城鎮(zhèn)化失調(diào)的原因，提出促進(jìn)河北省人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議。

1 理論借鑒與指標(biāo)體系構(gòu)建

協(xié)調(diào)度是衡量某系統(tǒng)內(nèi)或系統(tǒng)間各要素是否協(xié)調(diào)發(fā)展并判斷其優(yōu)劣程度的定量指標(biāo)[5]。人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度是度量城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口規(guī)模與土地利用之間關(guān)聯(lián)程度的指標(biāo)。

近年來，全國各地在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，存在的人口與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展失調(diào)問題較為普遍。為了了解人口與土地城鎮(zhèn)化失調(diào)現(xiàn)狀，國內(nèi)學(xué)者構(gòu)建了不同的指標(biāo)體系，用來測度全國或區(qū)域性的人口與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)性。一方面，一些學(xué)者通過運(yùn)用人口增長與城市用地擴(kuò)張協(xié)調(diào)性系數(shù)，對中國城市土地擴(kuò)張與人口增長的協(xié)調(diào)性進(jìn)行了測度，發(fā)現(xiàn)中國城市土地擴(kuò)張與人口增長協(xié)調(diào)性較弱，并存在土地顯著擴(kuò)張的問題[6-7]。雖然，該系數(shù)反映了人口與土地城鎮(zhèn)化的橫向協(xié)調(diào)關(guān)系，但并不能測度人口與土地城鎮(zhèn)化時間序列的縱向協(xié)調(diào)關(guān)系； 另一方面，一些學(xué)者構(gòu)建了以人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性指數(shù)為核心的指標(biāo)體系，并對全國或省域人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度進(jìn)行了評價。結(jié)果表明，各區(qū)域內(nèi)人口與土地城鎮(zhèn)化存在不同程度的人地失調(diào)問題[8-11]。然而，該指標(biāo)體系類別劃分較為粗略，不能準(zhǔn)確反映人口與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)關(guān)系。為了既能全面反映人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性的橫向縱向的二維關(guān)系，又能完整體現(xiàn)人口與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展的協(xié)調(diào)程度，運(yùn)用以離差系數(shù)為主的指標(biāo)體系對河北省人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度進(jìn)行研究測度。

離差系數(shù)是相關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差與均值的比值，具體計算公式為：

(1)

表1 城市人口與土地城鎮(zhèn)化等級指標(biāo)分類

序號類別級別級別標(biāo)號級別名稱系數(shù)范圍1協(xié)調(diào)Ⅰ人地協(xié)調(diào)(0～0 2)2不協(xié)調(diào)Ⅱ輕度失調(diào)(0 2～0 4)Ⅲ中度失調(diào)(0 4～0 6)Ⅳ高度失調(diào)(0 6～0 8)Ⅴ嚴(yán)重失調(diào)(0 8～1 0)Ⅵ極度失調(diào)(1～+∞)

表1中，“兩類”是指城市人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)與不協(xié)調(diào)，“六級”是指在劃分“兩類”的基礎(chǔ)上，細(xì)分為人地協(xié)調(diào)、輕度失調(diào)、中度失調(diào)、高度失調(diào)、嚴(yán)重失調(diào)和極度失調(diào)6個級別。

2 河北省人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度分析

2.1 數(shù)據(jù)來源

該文研究數(shù)據(jù)主要來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》(2005～2016年)。為了切合當(dāng)前人口遷移變動的實(shí)際，揭示人口與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，分別選取了河北省各地級市2004～2015年市轄區(qū)年末總?cè)丝跀?shù)和市轄區(qū)年末建成區(qū)面積為研究數(shù)據(jù)。在確定研究數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，以河北省所轄的11個地級市(石家莊市、張家口市、承德市、保定市、廊坊市、唐山市、秦皇島市、邢臺市、衡水市、滄州市、邯鄲市)為載體，計算了各地級市人口與土地城鎮(zhèn)化離差系數(shù)，并歸納了各地級市所處的不同級別。

2.2 河北省人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度測度

2.2.1 河北省人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度分析

圖1 2004～2015年河北省人口與建成區(qū)增長率時間序列圖

圖2 2004～2015年河北省人口與土地城鎮(zhèn)化時間序列圖

圖1表明了2004～2015年河北省人口與建成區(qū)面積的增長趨勢。和其他省份相比，河北省人口與建成區(qū)增長具有以下特點(diǎn)：(1)增長波動起伏較大。河北省人口增長率最小值為2013年的-2.87%，最高值為2010年的3.02%，二者相差5.89%。同時，河北省建成區(qū)面積增長的最大差距也達(dá)到了4.28%； (2)增長趨勢基本一致。河北省建成區(qū)面積增長基本隨著人口的波動而變化，二者趨勢走向基本一致； (3)人口增長滯后于面積增長。受歷史和現(xiàn)實(shí)因素影響，河北省人口增長始終滯后于建成區(qū)面積增長， 2006年全省人口與建成區(qū)面積增長的差距達(dá)到6%。

圖2表示了2004～2015年河北省人口與土地協(xié)調(diào)度的時間序列走勢。從整體上看，除2013年以外，河北省人口與土地城鎮(zhèn)化離差系數(shù)變化不大。根據(jù)表1人口與土地城鎮(zhèn)化分類標(biāo)準(zhǔn)，河北省大多數(shù)年份(2004年、2005年、2006年、2007年、2009年、2014年、2015年)人口與土地城鎮(zhèn)化處于中度失調(diào)； 極少數(shù)年份(2011年)處于高度失調(diào)； 而2008年和2013年河北省人口與土地城鎮(zhèn)化離差系數(shù)分別達(dá)到了1.27和4.95的嚴(yán)重失調(diào)級別。在多數(shù)年份處于失調(diào)狀態(tài)的情況下，全省人口與土地城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)人地協(xié)調(diào)的年份只有2010年和2012年，離差系數(shù)分別為0.01和0.14，只占全部年份的1.67%，這說明河北省人口與土地城鎮(zhèn)化發(fā)展較不匹配，一定程度上存在著人地失調(diào)現(xiàn)象。

2.2.2 河北省地級市人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度差異分析

圖3和圖4分別顯示了河北省2004～2015年各地級市市轄區(qū)人口與建成區(qū)面積增長的空間分布情況。具體來說：首先，河北省各地級市人口增長的空間分布呈非均衡性。除張家口市和衡水市人口出現(xiàn)負(fù)增長外，全省其他地級市均表現(xiàn)出不同程度的人口增長，其中，邢臺市和承德市人口增長速度最快，分別為54.6%和28.8%； 邯鄲市人口增長速度最慢，為0.2%。此外，其他地級市的人口增長率分別為：石家莊市(16.2%)、秦皇島市(15.9%)、滄州市(9.3%)、廊坊市(7.8%)、保定市(7.4%)、唐山市(2.0%)。其次，河北省各地市建成區(qū)面積增長的空間分布也較不均衡。全省多數(shù)地級市建成區(qū)面積以兩位數(shù)的速度遞增，承德市建成區(qū)面積的增長速度更是達(dá)到了190%，居全省之首。以下為其他地級市建成區(qū)面積增長情況：滄州市(80%)、邢臺市(50%)、保定市(50%)、石家莊市(40%)、廊坊市(40%)、唐山市(30%)、衡水市(30%)、秦皇島市(20%)、邯鄲市(20%)、張家口市(10%)。再次，河北省各地級市人口增長落后于建成區(qū)面積增長。邢臺市是河北省人口增長速度最快的城市，增長率達(dá)到50%，而承德市是全省建成區(qū)面積增長速度最快的城市，增長達(dá)190%，說明河北省人口與土地增長率的差距仍然較大。

圖3 2004～2015年河北省各地級市市轄區(qū)人口增長空間格局 圖4 2004～2015年河北省各市建成區(qū)面積增長空間格局

在河北省各地級市人口增長率滯后于建成區(qū)面積增長的同時，全省多數(shù)地級市人口與土地城鎮(zhèn)化也呈現(xiàn)出不同程度的失調(diào)狀況。從表2可知，只有邢臺市和秦皇島市離差系數(shù)處于人地協(xié)調(diào)的合理區(qū)間，占全省11個地級市總量的18.18%。相反，其他城市均存在不同程度的失調(diào)問題，其中處于第Ⅲ等級中度失調(diào)的城市1個，為石家莊市，占全部地級市數(shù)量的9.09%；處于第Ⅳ等級高度失調(diào)的城市4個，分別為廊坊市、承德市、保定市、滄州市，占全部地級市數(shù)量的36.36%；處于第Ⅴ等級嚴(yán)重失調(diào)的城市2個，分別為唐山市和邯鄲市，占全部地級市數(shù)量的18.18%；處于第Ⅵ等級高度失調(diào)的城市2個，分別為張家口市和衡水市，占全部地級市數(shù)量的18.18%。綜上所述，河北省各地級市人口與土地城鎮(zhèn)化城市數(shù)量級別占比呈“中間大、兩頭小”的菱形結(jié)構(gòu)分布。

表2 2004～2015年河北省人口與土地城鎮(zhèn)化分級別城市數(shù)量統(tǒng)計

序號類別級別城市數(shù)量(個)占比(%)城市名稱(離差系數(shù))級別標(biāo)號級別名稱1協(xié)調(diào)Ⅰ人地協(xié)調(diào)(0～0 2)218 18邢臺市(0 003)秦皇島市(0 107)2不協(xié)調(diào)Ⅱ輕度失調(diào)(0 2～0 4)0--Ⅲ中度失調(diào)(0 4～0 6)19 09石家莊市(0 424)Ⅳ高度失調(diào)(0 6～0 8)436 36廊坊市(0 703)承德市(0 731)保定市(0 735)滄州市(0 798)Ⅴ嚴(yán)重失調(diào)(0 8～1 0)218 18唐山市(0 885)邯鄲市(0 979)Ⅵ極度失調(diào)(1～+∞)218 18張家口市(1 163)衡水市(1 656) 資料來源：《中國城市統(tǒng)計年鑒》(2005～2016)

綜上，通過對河北省人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度和河北省地級市協(xié)調(diào)度差異的分析，可以發(fā)現(xiàn)河北省城鎮(zhèn)化發(fā)展存在人口增長率滯后于土地增長率、人口與土地城鎮(zhèn)化較為嚴(yán)重的失調(diào)問題。

3 河北省人口與土地城鎮(zhèn)化失調(diào)的成因分析

3.1 城鄉(xiāng)的二元戶籍制度

新中國成立后，為了盡早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化戰(zhàn)略目標(biāo)，國家確立了一套限制人口流動的嚴(yán)格的戶籍制度，形成了城鄉(xiāng)分割的二元制結(jié)構(gòu)。由于城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，農(nóng)村遷移人口很難在城市安定下來。2010年河北省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到44.5%，然而，同期全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有33.79%，這主要是由于在嚴(yán)格的戶籍管理制度下，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員難以與擁有城市戶籍的市民享受同等的科教、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)等社會福利。同時，由于地方政府財政收入有限，很難在短期內(nèi)維持金額巨大的社會福利支出，有專家測算，城鎮(zhèn)每落戶1人，政府就需要投入10萬元左右的福利費(fèi)用[12]。根據(jù)河北省《關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》提出“到2020年全省實(shí)現(xiàn)新增城鎮(zhèn)人口800萬左右”的目標(biāo)測算，政府財政將在未來3年內(nèi)支出8 000億元左右，年均支出達(dá)到2 667億元，相當(dāng)于河北省2010年全年的財政總收入。此外，由于進(jìn)城務(wù)工人員收入較低，生活難以得到可靠保障，最終又重新遷回農(nóng)村。

3.2 城鄉(xiāng)的二元土地制度

河北省城鄉(xiāng)二元土地制度的關(guān)鍵是所有權(quán)問題，其中城市用地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有。根據(jù)國家現(xiàn)行土地管理法律規(guī)定，在土地使用供給方面，政府使用農(nóng)村集體土地需要先將農(nóng)村集體用地征為國有； 在土地使用的需求方面，法律規(guī)定任何單位或個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地和被國家征收的原屬于農(nóng)村集體所有的土地。無論在供給還是需求方面，政府均具有決定性作用，從而無形中將整個土地市場分割成征地和出讓兩個彼此獨(dú)立的市場。在征地市場中，政府依據(jù)相關(guān)土地征收法律法規(guī)，以低價向被征集體用地支付土地補(bǔ)償金，而在土地出讓市場中，政府卻以高價出讓給需要使用土地的單位和個人，從而在兩個市場間形成較大的“剪刀差”，不斷促使政府盲目地推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程。加之，國家相關(guān)土地法律法規(guī)存在一定的漏洞，也在一定程度上驅(qū)使了政府不斷擴(kuò)張土地的行為。

3.3 亟待完善的財稅制度

自1994年國家實(shí)行分稅制改革以來，中央將稅基穩(wěn)定的增值稅列為國稅，將穩(wěn)定性較差的營業(yè)稅劃歸為地稅，實(shí)現(xiàn)了由地方向中央的財權(quán)上移。同時，國家將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科教文衛(wèi)等公共事業(yè)交由地方處理，完成了從中央到地方的事權(quán)下放，從而導(dǎo)致地方政府財權(quán)與事權(quán)的不對稱。為了及時彌補(bǔ)財權(quán)上移引起的收入缺口，地方政府逐漸找到了通過大規(guī)模土地擴(kuò)張以獲得高額土地出讓回報來增加預(yù)算外收入的方法，即所謂的“土地財政”。2008年河北省預(yù)算外收入達(dá)到268.34億元，占當(dāng)年全省總財政收入的14.71%?！巴恋刎斦奔铀倭撕颖笔⊥恋爻擎?zhèn)化的進(jìn)程，進(jìn)一步加深了全省人口與土地城鎮(zhèn)化失調(diào)的程度。

3.4 土地出讓的價格歧視

城市土地一般分為工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地3類。為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，政府作為市場主體之一，分別對3類城鎮(zhèn)用地實(shí)行價格歧視：一是工業(yè)用地的廉價出讓。為了實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長，完成政績考核任務(wù)，地方政府通過壓低工業(yè)用地價格、減免稅收等手段，積極吸引工業(yè)企業(yè)入駐。以石家莊為例， 2013年石家莊市城區(qū)Ⅰ級工業(yè)用地基準(zhǔn)地價為1 122元/m2，而同期石家莊市城區(qū)Ⅰ級商業(yè)用地和Ⅰ級居住用地基準(zhǔn)地價為6 025元/m2、4 002元/m2，分別是市城區(qū)Ⅰ級工業(yè)用地基準(zhǔn)地價的5.37倍和3.57倍[13]。隨著工業(yè)企業(yè)進(jìn)駐數(shù)量的增多，地方政府開始進(jìn)一步的土地擴(kuò)張，大肆興建開發(fā)區(qū)、新城區(qū)和各類工業(yè)園區(qū)，造成了城市土地面積的迅速增長。據(jù)統(tǒng)計，河北省城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地面積由2003年80.01m2/人增長為2012年的103.18 m2/人，增幅為28%，超過了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(201432020)》規(guī)定的人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地要嚴(yán)格控制在100 m2/人以內(nèi)的范圍[14]。二是商業(yè)住宅用地的高價出讓。地方政府通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等形式出讓商業(yè)與住宅用地，一方面，地方政府以高價獲取了土地出讓的全部好處； 另一方面，住宅價格的高位運(yùn)行，增加了農(nóng)村遷移人口融入城市的經(jīng)濟(jì)成本，從而放緩了人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程，導(dǎo)致河北省人口與土地城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步失調(diào)。

4 推進(jìn)河北省人口與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議

4.1 加快河北省戶籍制度改革

戶籍制度是一項(xiàng)基本的國家行政制度，進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革既有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，又有利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作的深入開展。一是全面貫徹落實(shí)國家關(guān)于深化戶籍制度改革的方針、政策，把已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題解決好； 二是將附著在戶籍上的各種利益逐步剝離。地方政府應(yīng)給農(nóng)民工隨遷子女提供更多在城市公立學(xué)校平等就學(xué)的機(jī)會，適度增加城市經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，逐步提高城市最低生活保障水平； 三是要拓寬集資渠道，緩解地方政府財政壓力。建立長期有效的投融資運(yùn)行機(jī)制，讓該機(jī)制既能緩解政府財政在社會福利方面的支出壓力，又能使遷移人口享受與城市常住居民同等的福利待遇。

4.2 深化河北省土地制度改革

土地制度是反映人地關(guān)系的重要經(jīng)濟(jì)與法權(quán)制度。大力深化土地制度改革，積極破解城鄉(xiāng)分割的二元土地制度難題，一方面，要逐步實(shí)現(xiàn)土地征用的市場化，打破地方政府對土地征用市場的壟斷，適時有序放開土地征用一級市場，允許符合土地利用規(guī)劃的農(nóng)村集體用地進(jìn)入土地征用一級市場，進(jìn)而保證被征地農(nóng)民享有更多的土地增值收益； 另一方面，要努力完善土地征用、出讓、使用等相關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)約束和規(guī)范政府行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

4.3 完善河北省財政和稅收制度

財稅制度是政府從事各項(xiàng)事業(yè)的重要保證。對于地方政府而言，健全的財政稅收制度有利于減少其對“土地財政”的依賴，減緩各城市土地的盲目擴(kuò)張，使人口與土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展更為協(xié)調(diào)。具體來說：首先，加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，一方面，可以使地方政府因財權(quán)上移所引起的收入缺口得到彌補(bǔ)； 另一方面，中央通過轉(zhuǎn)移支付可以承擔(dān)一部分地方事權(quán)責(zé)任，減輕地方財政的壓力。其次，逐步理清中央和地方的事權(quán)關(guān)系。中央具有全國性的事權(quán)支出責(zé)任，地方具有服務(wù)當(dāng)?shù)厥聶?quán)的支出責(zé)任，二者權(quán)責(zé)明確，互為補(bǔ)充。再次，完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，并且在完善法律法規(guī)基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度。

4.4 打破地方政府的土地價格壟斷

土地價格是土地供求雙方在土地交易市場中相互作用形成的購買價格。地方政府針對不同用途的土地，實(shí)行土地出讓的價格歧視是得益于其在土地交易市場中的壟斷地位。因此，打破地方政府的土地價格壟斷十分必要：一是在加強(qiáng)土地監(jiān)管的情況下，嚴(yán)格控制各類開發(fā)區(qū)、新城區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地的土地指標(biāo)； 二是對商業(yè)、住宅用地征收一定比例的土地增值稅，這不僅可以增加政府的商業(yè)、住宅用地供給，降低土地使用價格，而且可以降低遷移人口的購房成本，提高當(dāng)?shù)厝丝诔擎?zhèn)化水平； 三是嚴(yán)格執(zhí)行“基本農(nóng)田保護(hù)制度”政策，限制地方政府肆意圈地，損害農(nóng)民利益的行為。

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