□ 環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所 鞠昌華

綠色發(fā)展是破解我國發(fā)展中面臨的資源環(huán)境約束，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的重要途徑。近日，國家統(tǒng)計(jì)局、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部和中央組織部聯(lián)合發(fā)布《2016年生態(tài)文明建設(shè)年度評價結(jié)果公報(bào)》，首次公布了2016年度各省份綠色發(fā)展指數(shù)。引導(dǎo)推進(jìn)綠色發(fā)展成為各地生態(tài)文明建設(shè)的迫切要求。為切實(shí)引導(dǎo)和約束各地嚴(yán)格依據(jù)資源環(huán)境承載能力謀劃經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，國家發(fā)改委聯(lián)合相關(guān)部門制定了《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制的若干意見》（以下簡稱《意見》）。

建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的長效機(jī)制，構(gòu)建差異化承載力管控機(jī)制，是在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨嚴(yán)峻的資源環(huán)境約束條件下推進(jìn)綠色發(fā)展的重要路徑，是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、促進(jìn)均衡發(fā)展的制度性安排。

建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的長效機(jī)制，就是要在科學(xué)化評估預(yù)警的基礎(chǔ)上，按照區(qū)域流域資源環(huán)境承載能力狀況實(shí)施精細(xì)化、差異化的管控機(jī)制，從而促進(jìn)區(qū)域流域的綠色化發(fā)展。

一、差異化評估預(yù)警機(jī)制，包含哪些內(nèi)容？

差異化評估預(yù)警機(jī)制是科學(xué)確定區(qū)域資源環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)，是不同主體功能區(qū)分區(qū)管理的要求。

首先，要做好科學(xué)分區(qū)。資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警是國家落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的制度性安排，是我國空間治理的重要技術(shù)支持手段。在國家主體功能區(qū)劃中，基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿?，將國土空間劃分優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。因此，在資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警中，要依據(jù)國家和省級主體功能區(qū)劃中各類主體功能區(qū)的性質(zhì)與管控需求，結(jié)合區(qū)域、流域?qū)嶋H生態(tài)環(huán)境特征，銜接好行政分區(qū)與自然分區(qū)的關(guān)系，做好資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警單元的合理劃分，以科學(xué)的分區(qū)提升資源環(huán)境承載能力評估預(yù)警的針對性。

其次，要做好差異化預(yù)警?！兑庖姟访鞔_提出根據(jù)資源環(huán)境承載能力的超載、臨時超載、不超載狀況，根據(jù)資源環(huán)境耗損趨勢程度，分別將預(yù)警等級從高到低依次劃分為紅色、橙色、黃色、藍(lán)色和綠色。不同生態(tài)功能區(qū)自身的敏感性、脆弱性及受影響人口等對象存在巨大差異，超載后區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的損害程度和環(huán)境狀況惡化帶來的健康影響也差異懸殊。因此，在開展資源環(huán)境承載能力評估預(yù)警中不僅要依據(jù)總體安排，考慮承載能力及趨勢，還應(yīng)根據(jù)區(qū)域的敏感性和脆弱性特征，進(jìn)一步做好差異化預(yù)警。尤其是對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)及人口密集的優(yōu)化開發(fā)區(qū)，應(yīng)構(gòu)建更科學(xué)細(xì)致的生態(tài)環(huán)境承載力評估預(yù)警技術(shù)，以期更好的保障區(qū)域生態(tài)安全和區(qū)域人口的健康。

二、差異化管控約束機(jī)制，措施分幾類？

差異化管控約束機(jī)制是依據(jù)承載能力推進(jìn)綠色發(fā)展的核心，是保障區(qū)域綠色發(fā)展的制度性安排，《意見》分別從不同評估預(yù)警等級和不同資源環(huán)境要素提出了差異化管控措施。

首先是根據(jù)不同評估預(yù)警等級實(shí)施差異化管控措施。只有根據(jù)不同評估預(yù)警等級及變化情況，獎懲分明，分別實(shí)施相應(yīng)差異化管控措施，資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警才能有效發(fā)揮綠色引導(dǎo)和調(diào)控作用。對預(yù)警級別最高的紅色預(yù)警區(qū)，《意見》不但提出針對超載因素實(shí)施最嚴(yán)格的區(qū)域限批，依法暫停辦理相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目審批手續(xù)這樣嚴(yán)格的區(qū)域管控措施，還明確了對相關(guān)責(zé)任人的追責(zé)安排，以期形成讓各級地方政府、各類企業(yè)不敢不顧及區(qū)域資源環(huán)境承載能力的低水平盲目發(fā)展的環(huán)境。限制只是手段，切實(shí)改善區(qū)域資源環(huán)境承載能力才是目的。因此，《意見》還明確要求，紅色預(yù)警區(qū)的當(dāng)?shù)卣鶕?jù)超載因素制定系統(tǒng)性減緩超載程度的行動方案，限期退出紅色預(yù)警區(qū)，以有效保障區(qū)域資源環(huán)境承載能力的盡快恢復(fù)，保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全?！兑庖姟愤€依據(jù)預(yù)警等級惡化的不同情形，做出了參考紅色預(yù)警區(qū)管控的安排，通過這一預(yù)防性措施的實(shí)施，有利于及時遏制一些區(qū)域資源環(huán)境快速耗損，承載力急劇退化的趨勢。對綠色無警區(qū)以及預(yù)警等級取得明顯改善的，《意見》則提出一系列獎勵機(jī)制，通過生態(tài)補(bǔ)償、傾斜的干部考核機(jī)制等讓保護(hù)生態(tài)環(huán)境的地方及干部不吃虧、得實(shí)惠，有利于形成良好的激勵機(jī)制，鼓勵地方積極改善區(qū)域資源環(huán)境承載能力。

其次是根據(jù)不同資源環(huán)境超載要素實(shí)施差異化管控措施。對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域而言，就是要依據(jù)生態(tài)環(huán)境承載能力的評估預(yù)警結(jié)果實(shí)施差異化生態(tài)環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)、管理手段和治理措施。

差異化環(huán)境管控措施。一是依據(jù)不同的環(huán)境承載能力結(jié)果，采取差異化的產(chǎn)業(yè)布局控制。將環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)確定差異化的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和布局，明確差異化的負(fù)面清單，從源頭控制區(qū)域環(huán)境壓力。二是依據(jù)不同的環(huán)境承載能力結(jié)果，采取差異化的重點(diǎn)污染物總量控制措施。對超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)和不超載地區(qū)，分別實(shí)施新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目重點(diǎn)污染物排放總量的加大減量置換、減量置換和等量置換管理要求。通過差異化項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境管理，控制不同預(yù)警區(qū)污染物排放總量，加速超載地區(qū)和臨界超載地區(qū)的污染物削減，實(shí)現(xiàn)超載、臨界超載和不超載地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的恢復(fù)、改善及保持。三是依據(jù)不同的環(huán)境承載能力結(jié)果，采取差異化的污染物排放監(jiān)管措施，以差異化管控實(shí)現(xiàn)環(huán)境精準(zhǔn)治理。對污染物超載的環(huán)境污染嚴(yán)重地區(qū)，要通過更嚴(yán)格的排污許可要求，執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)的特別排放限值，努力控制現(xiàn)有污染源，不斷削減污染物排放量，以盡快使污染物排放量降至環(huán)境承載能力范圍內(nèi)；對臨界超載地區(qū)，則要求加強(qiáng)預(yù)防預(yù)警，通過加密監(jiān)測敏感污染源，實(shí)施嚴(yán)格的排污許可管理，避免區(qū)域環(huán)境惡化到超載狀態(tài)，防范突發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性重大環(huán)境事件。

內(nèi)蒙古烏蘭布統(tǒng)壩上公主湖

差異化生態(tài)管控措施。在劃定并嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上，對不同生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行評估預(yù)警，并據(jù)此采取差異化管控措施。一是依據(jù)不同的生態(tài)承載能力結(jié)果，采取差異化的生態(tài)壓力減緩措施。對生態(tài)超載地區(qū)，尤其是一些生態(tài)承載能力極低的生態(tài)脆弱敏感區(qū)，應(yīng)加快實(shí)施降低區(qū)域生態(tài)壓力的措施，《意見》中明確提出必要時實(shí)施生態(tài)移民的方案；對臨界超載地區(qū)，則可通過合理疏解人口，減緩區(qū)域生態(tài)壓力。差異化的生態(tài)壓力減緩措施需要通過必要的規(guī)劃手段予以安排，將生態(tài)承載能力監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃，科學(xué)確定差異化開發(fā)強(qiáng)度和用途管制要求。二是依據(jù)不同的生態(tài)承載能力結(jié)果，采取差異化的生態(tài)修復(fù)措施。對生態(tài)超載地區(qū)，需制定限期生態(tài)修復(fù)方案，對一些生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化地區(qū)實(shí)行封禁管理，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)自然修復(fù)；對臨界超載地區(qū)，則應(yīng)科學(xué)實(shí)施山水林田湖系統(tǒng)修復(fù)治理，遏制生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢。三是依據(jù)不同的生態(tài)承載能力結(jié)果，采取差異化的生態(tài)監(jiān)管措施。對生態(tài)超載地區(qū)，要求實(shí)行更嚴(yán)格的定期精準(zhǔn)巡查制度，嚴(yán)控各類超載行為的發(fā)生發(fā)展；對臨界超載地區(qū)，則要求加強(qiáng)預(yù)防預(yù)警，加密生態(tài)功能退化風(fēng)險區(qū)域監(jiān)測，避免其惡化并超載。

三、差異化管控支持機(jī)制，涉及多少領(lǐng)域？

差異化管控支持機(jī)制是資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制的基礎(chǔ)，《意見》從財(cái)政支持制度、環(huán)境稅、價格機(jī)制、綠色金融等方面提出了配套的差異化管控支持機(jī)制。

構(gòu)建差異化的財(cái)政支持制度。要結(jié)合區(qū)域資源環(huán)境承載能力評估結(jié)果的動態(tài)變化，切實(shí)將保護(hù)成效與資金分配掛鉤，形成改善資源環(huán)境承載能力的激勵機(jī)制。尤其是加大對生態(tài)環(huán)境承載能力較敏感的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償力度，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)尼槍π院蛯?shí)效性。對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中的紅色預(yù)警區(qū)，需加強(qiáng)對其補(bǔ)償資金的監(jiān)管，通過?？顚Ｓ?，督促其盡快完成整改提升。

構(gòu)建差異化的環(huán)境稅調(diào)節(jié)機(jī)制。靈活運(yùn)用環(huán)境稅法規(guī)定，各省區(qū)在稅額幅度內(nèi)依據(jù)不同的環(huán)境承載能力評估預(yù)警結(jié)果，合理確定大氣污染物、水污染物等稅額。同時，對執(zhí)行排污濃度值顯著低于標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，采取適當(dāng)?shù)臏p稅優(yōu)惠。利用稅收杠桿，令企業(yè)多排污多交稅，少排污享受稅收減免，從而形成有效的約束激勵機(jī)制。

構(gòu)建差異化的價格調(diào)節(jié)機(jī)制。價格機(jī)制是市場環(huán)境下最重要的信號及調(diào)節(jié)機(jī)制，《意見》提出，要將資源環(huán)境承載能力納入自然資源及其產(chǎn)品價格形成機(jī)制，并結(jié)合資源環(huán)境承載能力的動態(tài)變化完善自然資源及其產(chǎn)品價格調(diào)整機(jī)制，通過差異化價格引導(dǎo)企業(yè)和公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境。如在水環(huán)境承載能力超標(biāo)地區(qū)，合理的水價調(diào)節(jié)機(jī)制就有利于提升用水單位的節(jié)水水平，降低水污染物的排放。

建立健全差異化的綠色金融機(jī)制。引導(dǎo)商業(yè)銀行按資源環(huán)境承載能力等級調(diào)整區(qū)域信貸投向，鼓勵信貸投向未超載及明顯改善地區(qū)，限制向超載或臨界超載地區(qū)項(xiàng)目的貸款。同時，優(yōu)先支持未超載及明顯改善地區(qū)符合條件的企業(yè)發(fā)行債券融資。通過差異化的綠色金融機(jī)制，發(fā)揮金融在資源配置方面的重要功能，促進(jìn)我國綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

總之，當(dāng)前我國一些地區(qū)資源環(huán)境承載能力已達(dá)到上限，生態(tài)破壞、環(huán)境污染問題與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民健康生活的需求矛盾日益突出。為破解資源環(huán)境瓶頸，維護(hù)生態(tài)安全，保障人民健康，有必要構(gòu)建和運(yùn)用好差異化承載力管控機(jī)制，積極發(fā)揮資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的支持作用，使之規(guī)范化、長效化，引導(dǎo)綠色發(fā)展，推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。