摘 要：90年代中期，國家財政制度進行分稅制改革之后，財政上的中央集權(quán)達到了一個新的高度，上級政府將各種任務層層加碼往下壓，基層政府承擔著大量繁重的工作任務。農(nóng)村基層政府及村委會難以供給地方性的、區(qū)域性的農(nóng)村公共物品，因此農(nóng)村公共物品狀況愈益惡化。為了解決這一問題，中央政府及高級地方政府以“專項”和“項目”的方式向下分配財政資金。中央政府意欲以這種項目的方式，一方面給農(nóng)村基層政府注入資金以填補其財政缺口，另一方面以“釣魚”的方式來動員地方性資源投入到社會經(jīng)濟建設之中去，從而推動經(jīng)濟的繁榮和社會的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；項目制；綜述

1 研究意義

隨著中央政府專項轉(zhuǎn)移支付的比重逐年攀升，項目治國的治理之道已從內(nèi)涵、邏輯運行方式、發(fā)生及風險管理等方面進行了深入的剖析。項目制并非如同字面上的單純指向某種制度，也絕非研究的是一個項目運作的過程，而是一種能結(jié)合中央到地方、國家與社會，實現(xiàn)社會資源合理分配，人民共同參與的治理模式?！绊椖恐啤毖芯恳呀?jīng)成為學術(shù)界的熱點研究問題之一，主要集中于項目制中中央和地方的行為變化，以及對公共服務領(lǐng)域的項目制進行政策研究，且集中于中央項目的運作，但是缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中項目制的具體運作的研究，本文希望能豐富和充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目制運作研究的理論成果。

2 國內(nèi)外研究文獻綜述

2.1 項目制的產(chǎn)生及運作

二十世紀九十年代中期分稅制改革以后，中央財政權(quán)力得到大大增強，地方和基層政府的財政則出現(xiàn)困難，改變了財政包干制下中央和地方的財政關(guān)系，為了整合資源和縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異，項目制作為一種自上而下的資源配置方式日益凸顯，成為國家治理的一個重要機制。分稅制改革是項目制產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)，但并不是唯一要素。項目制的產(chǎn)生還受政府“條塊”權(quán)責的影響，表現(xiàn)為：部門間橫向競爭加劇以及縱向?qū)蛹夐g的互倚格局。在財政關(guān)系上建立一種自上而下的財政資金的再分配制度，確保各級政府能夠按照規(guī)范化的途徑將財政資金轉(zhuǎn)移支付到基層。項目制的應用令傳統(tǒng)的科層體系發(fā)生重構(gòu)，打破原有的常規(guī)結(jié)構(gòu)，形成以項目為中心的新的運作結(jié)構(gòu)。項目制作為一種新型的治理模式，影響了常規(guī)的科層制度安排，同時誘發(fā)了各層級政府的相應行為，成為認識國家治理的運作過程和政府行為的一個新的維度。

2.2 項目制的爭論

部分學者通過個案研究展示了項目制的實際運作過程以及所帶來的治理成效，對項目制治理的有效性提出爭論。黃宗智等以平晚縣“推廣雙季稻”為主要個案，詳細敘述了項目制的運作原因、動力、過程以及效果，對項目制的合理化提出強烈批評和質(zhì)疑，指出項目制所遵循的是逐利價值觀下所形成的權(quán)力和金錢的結(jié)合，主要展示為“官商勾結(jié)”，從而導致日益顯著的貧富差距。尹利民的研究呈現(xiàn)出項目制運行和效果的另一面，認為黃宗智用一個比較特殊的案例來評判項目制，或許有失客觀，介于科層化與市場化的項目制運作，是與我國當前的政治結(jié)構(gòu)特點相聯(lián)系的，是調(diào)節(jié)中央集權(quán)與地方分權(quán)的重要而有效的治理模式。

項目制將競爭機制引進政府行政領(lǐng)域，打破了傳統(tǒng)的科層體制，但是在實際運作過程中，項目制引發(fā)了一系列問題。第一，衍生出各種政府尋租行為。項目給基層政府帶來了機遇和挑戰(zhàn)，我國地方官員晉升呈現(xiàn)出一種“政治錦標賽”的特點。因此，在項目的申請過程中出現(xiàn)了“跑部錢進”等現(xiàn)象，在項目的執(zhí)行過程中更誘發(fā)了基層政府的共謀行為。“項目”往往伴隨著大量的專項資金，以項目作為中介，地方政府借助項目的合法性，以行政手段介入市場經(jīng)濟。第二，項目制加強了中央對財政的集中控制，容易激化央地矛盾。中央對財權(quán)的集中控制對基層政府造成了不利影響，周雪光指出，部分項目制的運作類似于一種“自上而下的釣魚工程”，上級政府用部分財政資金使得地方或者基層追加資金投入，從而實現(xiàn)上級政府的政策目標。另外，周雪光，程宇以“村村通”項目為例，指出項目制的運作會使基層政府走上集體債務之路。央地政府圍繞權(quán)責關(guān)系展開互動博弈，進而影響國家與社會的關(guān)系，出現(xiàn)基層政府被項目體制所左右，其行動導向從地方事務性中抽離出來。

2.3 項目式治理的研究

項目式治理的研究集中項目供給的組織機制上。馮猛從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政結(jié)構(gòu)的變化上，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府捕獲項目的動力和行為邏輯：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力和項目制資金分配的運作方式之間的結(jié)合激勵了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府努力爭取項目，并從指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政激勵下出現(xiàn)包裝項目的政績沖動，扭曲了項目制在農(nóng)村的應用；折曉葉、陳嬰嬰圍繞項目制的制度機制，以“發(fā)包”、“打包”、“抓包”為層級分析了國家項目運作的控制和地方政府的反控制之間的互動關(guān)系，提出在分級治理的制度平臺中完善“項目進村”的對策；周飛舟以地方教育為個案，分析了財政體制改革之后的項目運作，發(fā)現(xiàn)基層政府可以通過財政安排，將本級政府意圖添加到項目中，從而扭曲上級政府項目意圖。同時，由于我國政府行為的不透明、監(jiān)督的缺乏，項目制在運作過程中出現(xiàn)“悖論”，“項目體系越完備、審計體系越嚴格，專項資金的管理和控制越規(guī)范，這些資金就越難以深入到鄉(xiāng)村基層?！眹姨峁┺r(nóng)村項目的關(guān)鍵不在于利用轉(zhuǎn)移支付手段實現(xiàn)農(nóng)村公共品的全面供給，而是以項目制激發(fā)農(nóng)村的組織力量，立足農(nóng)村社會內(nèi)部構(gòu)造公共物品的供給機制。上述文獻從宏觀角度探討了項目制在供給公共物品上的內(nèi)在組織機制問題，并未從微觀角度探討項目運行中的組織機制和運行邏輯。

參考文獻

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作者簡介

馮維希（1994-），女，漢族，山西臨汾市人，管理學碩士在讀，山西財經(jīng)大學公共管理學院行政管理專業(yè)，研究方向：公共政策分析