劉源隆

房地產(chǎn)企業(yè)自發(fā)轉(zhuǎn)型建設(shè)的一些特色小鎮(zhèn)是新生事物，若規(guī)劃建設(shè)運營得當(dāng)，既能產(chǎn)生新經(jīng)濟新動能，又能創(chuàng)造宜居宜業(yè)宜游的發(fā)展新空間進而改善民生，關(guān)鍵是要科學(xué)引導(dǎo)，強化規(guī)范，防止?jié)撛陲L(fēng)險，使其向好的方向發(fā)展。

黨中央、國務(wù)院高度重視特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)。特色?。ǔ牵╂?zhèn)包括特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)兩種形態(tài)。特色小鎮(zhèn)主要指聚焦特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，集聚發(fā)展要素，不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。特色小城鎮(zhèn)是指以傳統(tǒng)行政區(qū)劃為單元，特色產(chǎn)業(yè)鮮明、具有一定人口和經(jīng)濟規(guī)模的建制鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)相得益彰、互為支撐。

國家發(fā)改委規(guī)劃司巡視員陳亞軍接受《小康》雜志專訪時表示，2016年以來，特色?。ǔ牵╂?zhèn)受到各界廣泛關(guān)注，特色小（城）鎮(zhèn)密集涌現(xiàn)，取得了很多好的經(jīng)驗，但也存在一些問題。

規(guī)范引導(dǎo)，規(guī)劃先行

《小康》：對于特色小鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)改委一直強調(diào)應(yīng)加強規(guī)范引導(dǎo)，請您簡要介紹目前特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的基本情況，發(fā)改委是如何推進這項工作的？

陳亞軍：一是突出規(guī)劃引領(lǐng)和規(guī)范引導(dǎo)。特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)列入國家“十三五”規(guī)劃綱要、國務(wù)院《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》。2016年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)通知，提出到2020年培育1000個左右產(chǎn)業(yè)形態(tài)特色鮮明、生活環(huán)境美麗宜居、傳統(tǒng)文化彰顯特色、設(shè)施服務(wù)便捷完善、體制機制充滿活力的特色小鎮(zhèn)。為推動各地相互學(xué)習(xí)借鑒，發(fā)改委會同中央財辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在杭州聯(lián)合召開特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)經(jīng)驗交流會，推廣各地典型經(jīng)驗，部署推進特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)工作。

二是確保特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)沿著正確的軌道前行。在總結(jié)各地特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，針對有關(guān)地方存在的苗頭性、傾向性問題，發(fā)改委印發(fā)實施《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》。意見明確了特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的形態(tài)內(nèi)涵，提出要堅持創(chuàng)新探索、防止“新瓶裝舊酒”，堅持因地制宜、防止一哄而上，堅持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)、防止千鎮(zhèn)一面，堅持以人為本、防止形象工程，堅持市場主導(dǎo)、防止政府大包大攬等“五要五不要”基本原則，并提出特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的九項主要任務(wù)和舉措。

三是突出市場主導(dǎo)，開展“千企千鎮(zhèn)工程”，搭建特色?。ǔ牵╂?zhèn)與企業(yè)等社會主體有效對接平臺。發(fā)改委會同國家開發(fā)銀行、中國光大銀行、中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會、中國城鎮(zhèn)化促進會共同組織實施“千企千鎮(zhèn)工程”，在堅持自主自愿、互利互惠的前提下，通過搭建?。ǔ牵╂?zhèn)與企業(yè)有效對接平臺，引導(dǎo)社會資本參與特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)，促進鎮(zhèn)企融合發(fā)展、共同成長。

四是各地區(qū)積極探索，加快推進特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)。各?。▍^(qū)、市）把建設(shè)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)作為推進新型城鎮(zhèn)化的一個重要抓手，緊密結(jié)合本地實際，著力增強特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的吸引力，積累了一些經(jīng)驗，取得了一些進展。全國有22個?。▍^(qū)、市）出臺了培育特色小（城）鎮(zhèn)的政策文件，提出特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)和支持政策。

《小康》：有些學(xué)者認(rèn)為目前特色小鎮(zhèn)建設(shè)中房地產(chǎn)企業(yè)的介入過多了，在這方面政府應(yīng)該如何規(guī)范？

陳亞軍：當(dāng)前，部分房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型投身于特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)，這一做法是否有利于經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，還存在一些爭議。我們認(rèn)為，房地產(chǎn)企業(yè)自發(fā)轉(zhuǎn)型建設(shè)的一些特色小鎮(zhèn)是新生事物，若規(guī)劃建設(shè)運營得當(dāng)，既能產(chǎn)生新經(jīng)濟新動能，又能創(chuàng)造宜居宜業(yè)宜游的發(fā)展新空間進而改善民生，關(guān)鍵是要科學(xué)引導(dǎo)，強化規(guī)范，防止?jié)撛陲L(fēng)險，使其向好的方向發(fā)展。

一是要辯證看待。特色小鎮(zhèn)是“產(chǎn)城人文”等多種功能的有機融合體，既需要集聚產(chǎn)業(yè)，又要集聚人口。如果只有產(chǎn)業(yè)功能，沒有社區(qū)功能，特色小鎮(zhèn)就成了傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)；如果只有住宅，沒有產(chǎn)業(yè)支撐，就變成了房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，形成新的房地產(chǎn)庫存。建設(shè)特色小鎮(zhèn)，既可以從產(chǎn)業(yè)側(cè)導(dǎo)入，同時強化生活設(shè)施配套；也可以從生活側(cè)導(dǎo)入，同時強化產(chǎn)業(yè)支撐，但核心都是要實現(xiàn)宜居宜業(yè)、“產(chǎn)城人文”融合、惠及群眾的終極目標(biāo)。不少房地產(chǎn)企業(yè)實力強、開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗豐富，是各地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)不可或缺的一支有生力量。特色小鎮(zhèn)建設(shè)容易做活難，雖然房地產(chǎn)企業(yè)完全有能力在2—3年建成高大上的小鎮(zhèn)物理空間，但通過優(yōu)質(zhì)精細(xì)的后期服務(wù)吸引人、黏住人卻不容易，目前房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)運營模式尚無成熟經(jīng)驗。若轉(zhuǎn)型房地產(chǎn)企業(yè)不能形成可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)而退出運營環(huán)節(jié)，重回以出售物業(yè)平衡開發(fā)資金的房地產(chǎn)開發(fā)老路，就可能帶來大量土地和資金浪費，屆時政府將不得不去兜底，這也是我們的擔(dān)憂所在。各地在引入房地產(chǎn)企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，既要鼓勵積極探索，也要充分考慮其中的風(fēng)險和不確定性。

二是要科學(xué)引導(dǎo)。首先要做好對房地產(chǎn)企業(yè)參與的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計、總體盈利模式和后期運營方案的重點把關(guān)，確保特色小鎮(zhèn)有特色產(chǎn)業(yè)。其次，要引導(dǎo)房企以市場需求為導(dǎo)向，著眼于提升小鎮(zhèn)生活宜居水平和社區(qū)成熟度，主動從傳統(tǒng)地產(chǎn)開發(fā)商轉(zhuǎn)型為小鎮(zhèn)綜合服務(wù)運營商，探索做活小鎮(zhèn)、實現(xiàn)長期可持續(xù)運營模式。鼓勵房企通過設(shè)立小鎮(zhèn)專項運營基金等方式，久久為功，持續(xù)為特色小鎮(zhèn)提供優(yōu)質(zhì)配套服務(wù)。此外，還要引導(dǎo)房地產(chǎn)企業(yè)合理有序推進，不斷積累運營經(jīng)驗，避免因政績壓力強行要求房企趕工期、盲目投資。

三是要提前防范。要堅持特色產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)、大力發(fā)展實體經(jīng)濟，嚴(yán)格防止轉(zhuǎn)型房企以建設(shè)特色小鎮(zhèn)之名獲取政策優(yōu)惠后“跑馬圈地”、“賣房跑路”。要認(rèn)真研究特色小鎮(zhèn)常住人口規(guī)模、吸引人口來源、相關(guān)配套服務(wù)需求等內(nèi)容，合理確定特色小鎮(zhèn)規(guī)模，避免盲目擴大特色小鎮(zhèn)規(guī)劃范圍。要強化用地控制，在保障特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)供地的同時，嚴(yán)格把控特色小鎮(zhèn)中住宅用地配給比例，防止特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化傾向。

強化市場主導(dǎo)，防止政府大包大攬

《小康》：政府加強規(guī)范引導(dǎo)，毋庸置疑，但畢竟特色小鎮(zhèn)的主體是企業(yè)。那么政府介入的邊界在哪里？

陳亞軍：特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)中，要強化市場主導(dǎo)，防止政府大包大攬。

一是充分發(fā)揮市場主體作用，深化政府“放管服”改革。要淡化特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)中的政府行政色彩，不搞命名審批制、不搞投資規(guī)模任務(wù)下達等，堅持自然成長，避免揠苗助長、盲目造鎮(zhèn)、一哄而上。政府主要負(fù)責(zé)提供特色?。ǔ牵╂?zhèn)制度供給、設(shè)施配套、要素保障、生態(tài)環(huán)境保護、安全生產(chǎn)監(jiān)管等管理和服務(wù)，營造更加公平、開放的市場環(huán)境，簡化審批環(huán)節(jié)，減少行政干預(yù)。

二是按照政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作原則，賦予運營主體在特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)中的獨立運作空間，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，增強企業(yè)動力，激發(fā)市場活力。

三是引導(dǎo)各類企業(yè)主體和社會組織，從各自擅長領(lǐng)域出發(fā)培育特色小（城）鎮(zhèn)，避免建設(shè)運營主體單一化和培育方式同質(zhì)化，通過差異化競爭實現(xiàn) “產(chǎn)城人文”融合。

《小康》：市場化運作，有利于特色小鎮(zhèn)的融資，但是這其中也有挑戰(zhàn)，如何充分調(diào)動市場資源？

陳亞軍：特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)需要多元主體共同參與，市場主體是最大的資金來源；以改革創(chuàng)新盤活存量資源、激發(fā)發(fā)展活力，可以為特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)提供重要支持；推進政府和社會資本合作，既為特色?。ǔ牵╂?zhèn)提供了資金，也實現(xiàn)了政府和社會資本方的雙贏。

一是要充分發(fā)揮社會力量作用。要最大限度激發(fā)市場主體活力和企業(yè)家創(chuàng)造力，鼓勵企業(yè)、其他社會組織和市民積極參與城鎮(zhèn)投資、建設(shè)、運營和管理，成為美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的主力軍。

二是強化制度創(chuàng)新，增強特色?。ǔ牵╂?zhèn)發(fā)展動力。鼓勵運用增減掛鉤、低效用地再開發(fā)、低丘緩坡利用等方式，既能盤活存量空間，又為特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)提供資金來源；強化特色小（城）鎮(zhèn)事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)，提高政府推進特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的積極性；強化政策引導(dǎo)激勵，對符合條件的特色?。ǔ牵╂?zhèn)給予資金等方面的獎勵扶持。

三是大力推進政府和社會資本合作。創(chuàng)新特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)投融資機制，鼓勵利用財政資金撬動社會資金，共同發(fā)起設(shè)立美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)基金。此外，我們鼓勵開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)加大金融支持力度，鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)通過發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。

《小康》：特色小鎮(zhèn)的關(guān)鍵在“特色”，而且“特色”要和“產(chǎn)業(yè)”緊密相連，如何處理好兩者關(guān)系？

陳亞軍：特色?。ǔ牵╂?zhèn)，特在產(chǎn)業(yè)，重在活力，美在傳承。推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)，一是要突出產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)。產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的生命力，特色是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭力。特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)要立足資源稟賦、區(qū)位環(huán)境、歷史文化、產(chǎn)業(yè)集聚等特色，加快發(fā)展特色優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，促進產(chǎn)業(yè)跨界融合發(fā)展，在差異定位和領(lǐng)域細(xì)分中構(gòu)建小鎮(zhèn)大產(chǎn)業(yè)，擴大就業(yè)，集聚人口，實現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)、富鎮(zhèn)。

二是要增強特色?。ǔ牵╂?zhèn)發(fā)展活力，要堅持規(guī)劃先行，推進“多規(guī)合一”，科學(xué)布局特色?。ǔ牵╂?zhèn)，合理劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，強化產(chǎn)業(yè)支撐和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套功能，促進“產(chǎn)城人文”融合發(fā)展，打造宜居宜業(yè)空間載體；同時要突出強化制度創(chuàng)新，在土地制度、行政管理等方面加強改革探索，營造有利于激發(fā)發(fā)展活力的發(fā)展環(huán)境。

三是要推動文化傳承保護與美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)互促共進。在小鎮(zhèn)空間布局中注意留存?zhèn)鹘y(tǒng)文化空間和原住民生活空間，促進歷史文脈與小鎮(zhèn)肌理風(fēng)貌協(xié)調(diào)融合，優(yōu)化小鎮(zhèn)空間布局，營造和維護小鎮(zhèn)文化生態(tài)；同時，要警惕商業(yè)化、庸俗化利用傳統(tǒng)文化，通過地方性法規(guī)、行業(yè)規(guī)范等劃定保護傳承和商業(yè)化開發(fā)的“紅線”，避免異化、走偏；此外，要從傳統(tǒng)文化中提煉一批凸顯地方特色的經(jīng)典元素和標(biāo)志性符號，納入城鎮(zhèn)設(shè)計，合理應(yīng)用于公共空間，避免千鎮(zhèn)一面，為特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)增添文化靈魂，提升小鎮(zhèn)吸引力。