劉源隆
房地產(chǎn)企業(yè)自發(fā)轉(zhuǎn)型建設(shè)的一些特色小鎮(zhèn)是新生事物,若規(guī)劃建設(shè)運營得當(dāng),既能產(chǎn)生新經(jīng)濟新動能,又能創(chuàng)造宜居宜業(yè)宜游的發(fā)展新空間進而改善民生,關(guān)鍵是要科學(xué)引導(dǎo),強化規(guī)范,防止?jié)撛陲L(fēng)險,使其向好的方向發(fā)展。
黨中央、國務(wù)院高度重視特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)。特色?。ǔ牵╂?zhèn)包括特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)兩種形態(tài)。特色小鎮(zhèn)主要指聚焦特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè),集聚發(fā)展要素,不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。特色小城鎮(zhèn)是指以傳統(tǒng)行政區(qū)劃為單元,特色產(chǎn)業(yè)鮮明、具有一定人口和經(jīng)濟規(guī)模的建制鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)相得益彰、互為支撐。
國家發(fā)改委規(guī)劃司巡視員陳亞軍接受《小康》雜志專訪時表示,2016年以來,特色?。ǔ牵╂?zhèn)受到各界廣泛關(guān)注,特色小(城)鎮(zhèn)密集涌現(xiàn),取得了很多好的經(jīng)驗,但也存在一些問題。
規(guī)范引導(dǎo),規(guī)劃先行
《小康》:對于特色小鎮(zhèn)建設(shè),發(fā)改委一直強調(diào)應(yīng)加強規(guī)范引導(dǎo),請您簡要介紹目前特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的基本情況,發(fā)改委是如何推進這項工作的?
陳亞軍:一是突出規(guī)劃引領(lǐng)和規(guī)范引導(dǎo)。特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)列入國家“十三五”規(guī)劃綱要、國務(wù)院《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》。2016年,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)通知,提出到2020年培育1000個左右產(chǎn)業(yè)形態(tài)特色鮮明、生活環(huán)境美麗宜居、傳統(tǒng)文化彰顯特色、設(shè)施服務(wù)便捷完善、體制機制充滿活力的特色小鎮(zhèn)。為推動各地相互學(xué)習(xí)借鑒,發(fā)改委會同中央財辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在杭州聯(lián)合召開特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)經(jīng)驗交流會,推廣各地典型經(jīng)驗,部署推進特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)工作。
二是確保特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)沿著正確的軌道前行。在總結(jié)各地特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗基礎(chǔ)上,針對有關(guān)地方存在的苗頭性、傾向性問題,發(fā)改委印發(fā)實施《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》。意見明確了特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的形態(tài)內(nèi)涵,提出要堅持創(chuàng)新探索、防止“新瓶裝舊酒”,堅持因地制宜、防止一哄而上,堅持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)、防止千鎮(zhèn)一面,堅持以人為本、防止形象工程,堅持市場主導(dǎo)、防止政府大包大攬等“五要五不要”基本原則,并提出特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的九項主要任務(wù)和舉措。
三是突出市場主導(dǎo),開展“千企千鎮(zhèn)工程”,搭建特色?。ǔ牵╂?zhèn)與企業(yè)等社會主體有效對接平臺。發(fā)改委會同國家開發(fā)銀行、中國光大銀行、中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會、中國城鎮(zhèn)化促進會共同組織實施“千企千鎮(zhèn)工程”,在堅持自主自愿、互利互惠的前提下,通過搭建?。ǔ牵╂?zhèn)與企業(yè)有效對接平臺,引導(dǎo)社會資本參與特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè),促進鎮(zhèn)企融合發(fā)展、共同成長。
四是各地區(qū)積極探索,加快推進特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)。各?。▍^(qū)、市)把建設(shè)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)作為推進新型城鎮(zhèn)化的一個重要抓手,緊密結(jié)合本地實際,著力增強特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的吸引力,積累了一些經(jīng)驗,取得了一些進展。全國有22個?。▍^(qū)、市)出臺了培育特色小(城)鎮(zhèn)的政策文件,提出特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)和支持政策。
《小康》:有些學(xué)者認(rèn)為目前特色小鎮(zhèn)建設(shè)中房地產(chǎn)企業(yè)的介入過多了,在這方面政府應(yīng)該如何規(guī)范?
陳亞軍:當(dāng)前,部分房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型投身于特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè),這一做法是否有利于經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展,還存在一些爭議。我們認(rèn)為,房地產(chǎn)企業(yè)自發(fā)轉(zhuǎn)型建設(shè)的一些特色小鎮(zhèn)是新生事物,若規(guī)劃建設(shè)運營得當(dāng),既能產(chǎn)生新經(jīng)濟新動能,又能創(chuàng)造宜居宜業(yè)宜游的發(fā)展新空間進而改善民生,關(guān)鍵是要科學(xué)引導(dǎo),強化規(guī)范,防止?jié)撛陲L(fēng)險,使其向好的方向發(fā)展。
一是要辯證看待。特色小鎮(zhèn)是“產(chǎn)城人文”等多種功能的有機融合體,既需要集聚產(chǎn)業(yè),又要集聚人口。如果只有產(chǎn)業(yè)功能,沒有社區(qū)功能,特色小鎮(zhèn)就成了傳統(tǒng)的開發(fā)區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū);如果只有住宅,沒有產(chǎn)業(yè)支撐,就變成了房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè),形成新的房地產(chǎn)庫存。建設(shè)特色小鎮(zhèn),既可以從產(chǎn)業(yè)側(cè)導(dǎo)入,同時強化生活設(shè)施配套;也可以從生活側(cè)導(dǎo)入,同時強化產(chǎn)業(yè)支撐,但核心都是要實現(xiàn)宜居宜業(yè)、“產(chǎn)城人文”融合、惠及群眾的終極目標(biāo)。不少房地產(chǎn)企業(yè)實力強、開發(fā)建設(shè)經(jīng)驗豐富,是各地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)不可或缺的一支有生力量。特色小鎮(zhèn)建設(shè)容易做活難,雖然房地產(chǎn)企業(yè)完全有能力在2—3年建成高大上的小鎮(zhèn)物理空間,但通過優(yōu)質(zhì)精細(xì)的后期服務(wù)吸引人、黏住人卻不容易,目前房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)運營模式尚無成熟經(jīng)驗。若轉(zhuǎn)型房地產(chǎn)企業(yè)不能形成可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)而退出運營環(huán)節(jié),重回以出售物業(yè)平衡開發(fā)資金的房地產(chǎn)開發(fā)老路,就可能帶來大量土地和資金浪費,屆時政府將不得不去兜底,這也是我們的擔(dān)憂所在。各地在引入房地產(chǎn)企業(yè)參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)中,既要鼓勵積極探索,也要充分考慮其中的風(fēng)險和不確定性。
二是要科學(xué)引導(dǎo)。首先要做好對房地產(chǎn)企業(yè)參與的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計、總體盈利模式和后期運營方案的重點把關(guān),確保特色小鎮(zhèn)有特色產(chǎn)業(yè)。其次,要引導(dǎo)房企以市場需求為導(dǎo)向,著眼于提升小鎮(zhèn)生活宜居水平和社區(qū)成熟度,主動從傳統(tǒng)地產(chǎn)開發(fā)商轉(zhuǎn)型為小鎮(zhèn)綜合服務(wù)運營商,探索做活小鎮(zhèn)、實現(xiàn)長期可持續(xù)運營模式。鼓勵房企通過設(shè)立小鎮(zhèn)專項運營基金等方式,久久為功,持續(xù)為特色小鎮(zhèn)提供優(yōu)質(zhì)配套服務(wù)。此外,還要引導(dǎo)房地產(chǎn)企業(yè)合理有序推進,不斷積累運營經(jīng)驗,避免因政績壓力強行要求房企趕工期、盲目投資。
三是要提前防范。要堅持特色產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)、大力發(fā)展實體經(jīng)濟,嚴(yán)格防止轉(zhuǎn)型房企以建設(shè)特色小鎮(zhèn)之名獲取政策優(yōu)惠后“跑馬圈地”、“賣房跑路”。要認(rèn)真研究特色小鎮(zhèn)常住人口規(guī)模、吸引人口來源、相關(guān)配套服務(wù)需求等內(nèi)容,合理確定特色小鎮(zhèn)規(guī)模,避免盲目擴大特色小鎮(zhèn)規(guī)劃范圍。要強化用地控制,在保障特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)供地的同時,嚴(yán)格把控特色小鎮(zhèn)中住宅用地配給比例,防止特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化傾向。
強化市場主導(dǎo),防止政府大包大攬
《小康》:政府加強規(guī)范引導(dǎo),毋庸置疑,但畢竟特色小鎮(zhèn)的主體是企業(yè)。那么政府介入的邊界在哪里?
陳亞軍:特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)中,要強化市場主導(dǎo),防止政府大包大攬。
一是充分發(fā)揮市場主體作用,深化政府“放管服”改革。要淡化特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)中的政府行政色彩,不搞命名審批制、不搞投資規(guī)模任務(wù)下達等,堅持自然成長,避免揠苗助長、盲目造鎮(zhèn)、一哄而上。政府主要負(fù)責(zé)提供特色?。ǔ牵╂?zhèn)制度供給、設(shè)施配套、要素保障、生態(tài)環(huán)境保護、安全生產(chǎn)監(jiān)管等管理和服務(wù),營造更加公平、開放的市場環(huán)境,簡化審批環(huán)節(jié),減少行政干預(yù)。
二是按照政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作原則,賦予運營主體在特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)中的獨立運作空間,讓專業(yè)的人干專業(yè)的事,增強企業(yè)動力,激發(fā)市場活力。
三是引導(dǎo)各類企業(yè)主體和社會組織,從各自擅長領(lǐng)域出發(fā)培育特色小(城)鎮(zhèn),避免建設(shè)運營主體單一化和培育方式同質(zhì)化,通過差異化競爭實現(xiàn) “產(chǎn)城人文”融合。
《小康》:市場化運作,有利于特色小鎮(zhèn)的融資,但是這其中也有挑戰(zhàn),如何充分調(diào)動市場資源?
陳亞軍:特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)需要多元主體共同參與,市場主體是最大的資金來源;以改革創(chuàng)新盤活存量資源、激發(fā)發(fā)展活力,可以為特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)提供重要支持;推進政府和社會資本合作,既為特色?。ǔ牵╂?zhèn)提供了資金,也實現(xiàn)了政府和社會資本方的雙贏。
一是要充分發(fā)揮社會力量作用。要最大限度激發(fā)市場主體活力和企業(yè)家創(chuàng)造力,鼓勵企業(yè)、其他社會組織和市民積極參與城鎮(zhèn)投資、建設(shè)、運營和管理,成為美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的主力軍。
二是強化制度創(chuàng)新,增強特色?。ǔ牵╂?zhèn)發(fā)展動力。鼓勵運用增減掛鉤、低效用地再開發(fā)、低丘緩坡利用等方式,既能盤活存量空間,又為特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)提供資金來源;強化特色小(城)鎮(zhèn)事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán),提高政府推進特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的積極性;強化政策引導(dǎo)激勵,對符合條件的特色?。ǔ牵╂?zhèn)給予資金等方面的獎勵扶持。
三是大力推進政府和社會資本合作。創(chuàng)新特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)投融資機制,鼓勵利用財政資金撬動社會資金,共同發(fā)起設(shè)立美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)基金。此外,我們鼓勵開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)加大金融支持力度,鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)通過發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。
《小康》:特色小鎮(zhèn)的關(guān)鍵在“特色”,而且“特色”要和“產(chǎn)業(yè)”緊密相連,如何處理好兩者關(guān)系?
陳亞軍:特色?。ǔ牵╂?zhèn),特在產(chǎn)業(yè),重在活力,美在傳承。推進特色小鎮(zhèn)建設(shè),一是要突出產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)。產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的生命力,特色是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭力。特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)要立足資源稟賦、區(qū)位環(huán)境、歷史文化、產(chǎn)業(yè)集聚等特色,加快發(fā)展特色優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈,促進產(chǎn)業(yè)跨界融合發(fā)展,在差異定位和領(lǐng)域細(xì)分中構(gòu)建小鎮(zhèn)大產(chǎn)業(yè),擴大就業(yè),集聚人口,實現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)、富鎮(zhèn)。
二是要增強特色?。ǔ牵╂?zhèn)發(fā)展活力,要堅持規(guī)劃先行,推進“多規(guī)合一”,科學(xué)布局特色?。ǔ牵╂?zhèn),合理劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間,強化產(chǎn)業(yè)支撐和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套功能,促進“產(chǎn)城人文”融合發(fā)展,打造宜居宜業(yè)空間載體;同時要突出強化制度創(chuàng)新,在土地制度、行政管理等方面加強改革探索,營造有利于激發(fā)發(fā)展活力的發(fā)展環(huán)境。
三是要推動文化傳承保護與美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)互促共進。在小鎮(zhèn)空間布局中注意留存?zhèn)鹘y(tǒng)文化空間和原住民生活空間,促進歷史文脈與小鎮(zhèn)肌理風(fēng)貌協(xié)調(diào)融合,優(yōu)化小鎮(zhèn)空間布局,營造和維護小鎮(zhèn)文化生態(tài);同時,要警惕商業(yè)化、庸俗化利用傳統(tǒng)文化,通過地方性法規(guī)、行業(yè)規(guī)范等劃定保護傳承和商業(yè)化開發(fā)的“紅線”,避免異化、走偏;此外,要從傳統(tǒng)文化中提煉一批凸顯地方特色的經(jīng)典元素和標(biāo)志性符號,納入城鎮(zhèn)設(shè)計,合理應(yīng)用于公共空間,避免千鎮(zhèn)一面,為特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)增添文化靈魂,提升小鎮(zhèn)吸引力。