李 楊 寧成浩 王明華

(國(guó)家能源技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究院，北京市昌平區(qū)，102211)

德國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家都曾因能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損等原因?qū)е麓笠?guī)模的煤礦選擇關(guān)閉和退出，并有效地降低了煤礦關(guān)閉退出帶來(lái)的不利影響和沖擊。這些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法對(duì)我國(guó)下一步煤炭去產(chǎn)能工作提供參考和借鑒。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家煤礦關(guān)閉退出概況及原因

1.1 發(fā)達(dá)國(guó)家煤礦關(guān)閉退出概況

發(fā)達(dá)國(guó)家煤炭工業(yè)按發(fā)展階段不同大致劃分為以下3種類型。

1.1.1 煤炭工業(yè)基本消失

主要國(guó)家包括英國(guó)、日本、法國(guó)等。以英國(guó)為例，成長(zhǎng)于第二次工業(yè)革命時(shí)代的英國(guó)煤炭工業(yè)距今已有超200 a的歷史。20世紀(jì)以前，英國(guó)煤炭產(chǎn)量始終位居世界第一，但在隨后100多年的時(shí)間里，英國(guó)煤炭工業(yè)逐漸衰退，煤炭產(chǎn)量從巔峰時(shí)期的2.9億t下降到2016年的400萬(wàn)t，從業(yè)人數(shù)從72萬(wàn)人下降到1000人左右，煤礦數(shù)量也從3000多座減少到如今的17座，且全部為露天礦。

1.1.2 煤炭工業(yè)不斷萎縮

主要國(guó)家包括德國(guó)、波蘭、美國(guó)等。以德國(guó)為例，作為煤炭資源儲(chǔ)量大國(guó)，德國(guó)煤炭開采興起于13世紀(jì)，距今已有700多年歷史。20世紀(jì)40～50年代是德國(guó)煤炭工業(yè)發(fā)展的巔峰時(shí)期，煤炭產(chǎn)量最高達(dá)到5.13億t/a，從業(yè)人數(shù)超過60萬(wàn)人。但自70年代起，德國(guó)政府有計(jì)劃的布置并實(shí)施了煤礦關(guān)閉退出，煤炭產(chǎn)量和礦井?dāng)?shù)量逐年下降，截至2016年，煤炭產(chǎn)量?jī)H為1.76 億t，從業(yè)人數(shù)也不足萬(wàn)人。

1.1.3 煤炭工業(yè)持續(xù)發(fā)展

主要國(guó)家包括澳大利亞、加拿大、南非等。以澳大利亞為例，作為全球最大的煤炭出口國(guó)，澳大利亞煤炭行業(yè)集中度很高，呈現(xiàn)明顯的寡頭壟斷格局。近年來(lái)，澳大利亞煤炭行業(yè)面臨重重困難，政府采取了多種措施積極應(yīng)對(duì)，一方面鼓勵(lì)部分經(jīng)濟(jì)效益差的煤礦主動(dòng)退出，另一方面支持國(guó)內(nèi)外大型煤炭企業(yè)兼并重組地方煤礦。

1.2 發(fā)達(dá)國(guó)家煤礦關(guān)閉退出原因

發(fā)達(dá)國(guó)家煤礦關(guān)閉退出或破產(chǎn)重組的原因眾多，通過梳理德國(guó)、英國(guó)、日本及美國(guó)等國(guó)家煤炭工業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，將煤礦關(guān)閉退出原因總結(jié)為以下6個(gè)要點(diǎn)。

1.2.1 煤炭資源枯竭

以日本為代表的部分國(guó)家的煤炭資源經(jīng)過多年高強(qiáng)度開采，已漸趨枯竭，且開采難度不斷增加，大批煤礦關(guān)閉破產(chǎn)，迫使日本煤炭工業(yè)逐漸走向衰退。

1.2.2 開采成本增加

由于地質(zhì)條件復(fù)雜、生產(chǎn)效率低下、人力成本過高等因素，德國(guó)、英國(guó)以及日本等發(fā)達(dá)國(guó)家大部分煤礦的開采成本逐年上升、債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重、企業(yè)效益持續(xù)下滑。在此背景下，政府不得已實(shí)施多項(xiàng)財(cái)稅政策補(bǔ)貼煤炭行業(yè)，但高額的政府補(bǔ)貼勢(shì)必不會(huì)長(zhǎng)久，政府也期望通過煤礦的關(guān)閉或重組來(lái)降低財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1.2.3 環(huán)境政策倒逼

煤炭開采造成了很多環(huán)境問題，包括地表沉陷、地下水資源破壞等，引起社會(huì)的廣泛重視。為了保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，德國(guó)、英國(guó)以及日本等國(guó)家政府出臺(tái)了多項(xiàng)與煤炭行業(yè)相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，導(dǎo)致企業(yè)的環(huán)境保護(hù)費(fèi)用不斷增加，一大部分礦井被迫關(guān)閉或重組，直接加速了煤礦關(guān)閉退出進(jìn)程。

1.2.4 替代能源發(fā)展

隨著國(guó)際石油、天然氣的大規(guī)模開采，以及可再生能源、核能等替代能源的推廣應(yīng)用，煤炭及相關(guān)產(chǎn)品在德國(guó)、英國(guó)、日本及美國(guó)等國(guó)家社會(huì)發(fā)展中的地位日漸沒落。與此同時(shí)，煤炭工業(yè)互惠共生的鐵路工業(yè)、鋼鐵工業(yè)、機(jī)械制造工業(yè)和煤氣工業(yè)等經(jīng)濟(jì)地位也逐漸下降，對(duì)煤炭需求量大不如前，這也對(duì)煤炭工業(yè)造成了很大沖擊。

1.2.5 國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加強(qiáng)

從全球范圍來(lái)看，國(guó)際煤炭產(chǎn)能已然過剩，而澳大利亞、加拿大等國(guó)煤炭質(zhì)優(yōu)價(jià)廉，出口優(yōu)勢(shì)明顯，導(dǎo)致全球市場(chǎng)供過于求狀況進(jìn)一步加劇，進(jìn)而不斷壓低國(guó)際煤炭市場(chǎng)價(jià)格。在此背景下，德國(guó)、英國(guó)及日本等國(guó)的電力、鋼鐵等煤炭下游企業(yè)開始大量使用進(jìn)口煤炭，對(duì)本國(guó)煤炭消費(fèi)市場(chǎng)造成致命打擊。

1.2.6 經(jīng)濟(jì)制度矛盾

日本、英國(guó)等國(guó)家的煤炭工業(yè)主要依靠國(guó)家融資扶植，與資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針的矛盾日益加深，在原有煤炭企業(yè)的私有制形態(tài)逐漸崩潰的同時(shí)，煤炭企業(yè)的國(guó)有制形態(tài)已然無(wú)法適應(yīng)資本主義經(jīng)濟(jì)體制。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家煤礦關(guān)閉退出主要做法

2.1 職工安置與保障

德國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視關(guān)閉退出煤礦的職工安置問題，采取了多項(xiàng)措施用于保證失業(yè)煤礦工人再就業(yè)和生活穩(wěn)定，避免因煤礦關(guān)閉退出帶來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩。

2.1.1 提前退休

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)接近退休年齡的煤礦工作人員，普遍采取了提前退休政策，一般較正常退休年限提前了5～10 a，所需養(yǎng)老金由政府和企業(yè)共同承擔(dān)，直至這些工作人員進(jìn)入正常的養(yǎng)老金計(jì)劃。在實(shí)際操作過程中，對(duì)于提前退休人員的認(rèn)定，還需要從年齡、工作年限及原崗位重要性等方面來(lái)衡量。例如，德國(guó)允許50歲以上的井下工作人員和55歲以上的地面工作人員提前退休，政府和企業(yè)分別負(fù)擔(dān)60%和40%的援助資金。

2.1.2 資金補(bǔ)償

為做好失業(yè)煤礦工作人員安置及后續(xù)保障工作，政府提供了多種形式的資金補(bǔ)償。例如，德國(guó)政府為提前退休人員提供一筆大額離職補(bǔ)償金，并且保障其到正式退休前每周可獲得一筆生活費(fèi)。同時(shí)，政府還負(fù)擔(dān)離職職工的培訓(xùn)費(fèi)、求職活動(dòng)經(jīng)費(fèi)(包括交通費(fèi)、住宿費(fèi)、郵政費(fèi)和生活補(bǔ)貼等)。

2.1.3 轉(zhuǎn)崗安置

在煤礦關(guān)閉退出初期，一部分煤礦職工被轉(zhuǎn)移到其他未關(guān)閉的煤礦繼續(xù)工作，實(shí)現(xiàn)了異地安置；一部分煤礦職工，特別是失業(yè)職工中的技術(shù)人員，被分流到其他企業(yè)工作，原企業(yè)承擔(dān)分流人員在新單位的試用期工資。例如，英國(guó)全國(guó)煤炭委員會(huì)通過提供住房、獎(jiǎng)金等優(yōu)惠舉措鼓勵(lì)失業(yè)煤礦職工去其他礦井就業(yè)。

2.1.4 技能培訓(xùn)

政府通過與專業(yè)化的培訓(xùn)公司、應(yīng)用型大學(xué)、特別工作組或政府相關(guān)部門合作，共同對(duì)失業(yè)煤礦工人開展了職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、提供就業(yè)信息和專家咨詢服務(wù)。例如，德國(guó)專業(yè)培訓(xùn)公司為失業(yè)職工提供了多種專業(yè)和跨學(xué)科的進(jìn)修培訓(xùn)，涵蓋物流、通訊、機(jī)械、醫(yī)療、測(cè)繪、環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)。

2.1.5 資格認(rèn)定

在日本，經(jīng)個(gè)人申請(qǐng)和國(guó)家公共職業(yè)穩(wěn)定所資料審核，政府向失業(yè)煤礦職工發(fā)放特別求職手冊(cè)。持求職手冊(cè)的煤礦失業(yè)人員即能享受政府給予的生活補(bǔ)貼金，還能免費(fèi)進(jìn)入職業(yè)學(xué)校參加技能培訓(xùn)。

2.1.6 社會(huì)保障

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)煤炭行業(yè)從業(yè)人員制定了專門的養(yǎng)老金政策和多種特惠性的福利、保險(xiǎn)措施，為失業(yè)煤礦工人提供相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)保障。

2.1.7 就業(yè)保障

為解決好煤礦失業(yè)職工再就業(yè)問題，德國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家采取了一系列再就業(yè)推動(dòng)措施。重視大型煤炭企業(yè)在區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展中的引領(lǐng)作用，積極發(fā)展現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)，增加就業(yè)崗位；改善投資環(huán)境、制定稅收優(yōu)惠政策吸引投資，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)；通過發(fā)放獎(jiǎng)金鼓勵(lì)其他企業(yè)招收失業(yè)煤礦工人；針對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的失業(yè)煤礦工人，政府不僅給予政策和技術(shù)扶助，還提供啟動(dòng)資金、低息貸款、經(jīng)濟(jì)擔(dān)保和臨時(shí)廠房等特別福利。

2.2 資產(chǎn)與債務(wù)處置

發(fā)達(dá)國(guó)家在煤礦關(guān)閉退出后的資產(chǎn)、債務(wù)處置方面，大致可以分為3類做法。

2.2.1 資產(chǎn)出售和債務(wù)免除

英國(guó)在煤炭企業(yè)私有化期間，為保證改革順利進(jìn)行，政府出資免除英國(guó)煤炭總公司過往債務(wù)，并撥付?？钣糜陂_展煤礦關(guān)閉退出工作。德國(guó)政府則針對(duì)煤礦關(guān)閉退出遺留下來(lái)的包括銀行負(fù)債、職工退休金、環(huán)境治理費(fèi)用在內(nèi)的債務(wù)問題，采取了政府和煤炭企業(yè)共同承擔(dān)的做法。以德國(guó)魯爾集團(tuán)為例，企業(yè)通過股票上市、基金信托和資產(chǎn)出售等多種途徑籌集資金償還債務(wù)，如若不能清償債務(wù)，政府將通過財(cái)政補(bǔ)貼方式償還其剩余債務(wù)。

2.2.2 債務(wù)重組和業(yè)務(wù)重整

美國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家依據(jù)破產(chǎn)法等相關(guān)法律，開展煤礦關(guān)閉退出后的債務(wù)重組工作，即由母公司對(duì)外承擔(dān)所有債務(wù)，借以消除各子分公司之間的所有債務(wù)關(guān)系。另外，新成立的公司通過資產(chǎn)出售、債務(wù)融資和股權(quán)融資等方式，在募集資金償還過往債務(wù)的同時(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)公司業(yè)務(wù)重整，使破產(chǎn)企業(yè)輕裝上陣。

2.2.3 資產(chǎn)再利用與無(wú)償劃撥

將煤礦關(guān)閉退出后的土地、建筑及設(shè)備設(shè)施等資產(chǎn)交由所屬企業(yè)重新開發(fā)利用并轉(zhuǎn)營(yíng)其他產(chǎn)業(yè)，剩余的一部分資產(chǎn)無(wú)償劃撥給國(guó)家。例如，日本部分煤礦被改造為煤炭技術(shù)學(xué)校、零配件回收基地、發(fā)電廠或者煤炭博物館等。

2.3 環(huán)境治理與保護(hù)

發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)煤礦關(guān)閉退出后的環(huán)境保護(hù)問題采取了多項(xiàng)措施，確保環(huán)境保護(hù)工作得到有效接續(xù)。

2.3.1 成立相關(guān)機(jī)構(gòu)

日本設(shè)立產(chǎn)煤地區(qū)振興事業(yè)團(tuán)，專門負(fù)責(zé)籌集環(huán)境治理基金，用于開展煤礦關(guān)閉后的土地修復(fù)和環(huán)境整治等工作。

2.3.2 明確主體責(zé)任

發(fā)達(dá)國(guó)家政府、煤炭企業(yè)和環(huán)保公司各司其職，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，專業(yè)化公司或煤炭企業(yè)實(shí)施具體的環(huán)境治理方案，而治理費(fèi)用由政府和企業(yè)共同承擔(dān)。例如，德國(guó)魯爾集團(tuán)、德國(guó)聯(lián)邦政府提供75%的資金，州政府提供25%的資金，委托第三方環(huán)保公司負(fù)責(zé)魯爾集團(tuán)所屬煤礦廢棄后的環(huán)境治理工作。

2.3.3 兜底生態(tài)環(huán)境

當(dāng)煤炭企業(yè)無(wú)力履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任時(shí)，政府成為礦區(qū)環(huán)境治理首要責(zé)任承擔(dān)者。例如，英國(guó)政府承接了廢棄礦區(qū)的大部分環(huán)境治理工作。

2.3.4 融合轉(zhuǎn)型發(fā)展

德國(guó)政府通過將采煤塌陷區(qū)改造成湖泊、濕地等自然景觀和適宜耕種的農(nóng)地，進(jìn)一步促進(jìn)了國(guó)家高端旅游業(yè)、新型農(nóng)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展。

2.4 區(qū)域轉(zhuǎn)型與發(fā)展

礦區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)于安置煤礦失業(yè)職工和企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展有著重要的推動(dòng)作用，是實(shí)現(xiàn)煤礦關(guān)得了、退得好的重要保障。

2.4.1 總體規(guī)劃

德國(guó)專門成立了魯爾發(fā)展規(guī)劃委員會(huì)和執(zhí)行委員會(huì)，頒布了《魯爾發(fā)展綱要》《魯爾區(qū)域治理規(guī)劃》等法規(guī)，對(duì)魯爾地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)行了總體謀劃與布局，提出了“以煤鋼為基礎(chǔ)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，拓展交通運(yùn)輸”的總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。

2.4.2 多元經(jīng)營(yíng)

為促進(jìn)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型以及礦區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家采取了多元化的鼓勵(lì)措施。一方面，英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家通過對(duì)塌陷土地治理、礦井水治理和矸石山綠化等措施，將部分煤礦工業(yè)遺址改造為居民住宅、培訓(xùn)學(xué)校、技術(shù)創(chuàng)新基地等，實(shí)現(xiàn)了礦區(qū)土地再利用；另一方面，德國(guó)、日本等國(guó)家通過輸出先進(jìn)的采煤機(jī)械設(shè)備、管理方法以及煤炭轉(zhuǎn)化技術(shù)等，強(qiáng)化了礦區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

2.4.3 筑巢引鳳

發(fā)達(dá)國(guó)家通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境、提供低息貸款及稅收優(yōu)惠等措施，吸引礦區(qū)以外的新興產(chǎn)業(yè)落戶礦區(qū)，為廢棄礦區(qū)發(fā)展注入新活力。例如，日本針對(duì)入駐礦區(qū)企業(yè)，實(shí)行前3年全免、第4年減免60%、第5年減免40%的稅收優(yōu)惠政策。

3 發(fā)達(dá)國(guó)家煤礦關(guān)閉退出經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

發(fā)達(dá)國(guó)家制定了相對(duì)完善的法律法規(guī)和制度體系，保障了煤礦關(guān)閉退出有法可依、有章可循。采取了分階段、分步驟的策略，且持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，有利于更好地處理煤礦關(guān)閉退出帶來(lái)的各種社會(huì)問題。煤礦關(guān)閉退出做法可以分為兩類，以德國(guó)、英國(guó)、日本為代表的行政主導(dǎo)類型，以美國(guó)、澳大利亞為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)類型，兩者在職工安置、資產(chǎn)債務(wù)處置等方面的做法不盡相同，對(duì)中國(guó)有不同的借鑒意義。德國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家高度重視煤礦關(guān)閉退出后的職工安置問題，在提前退休、資金補(bǔ)償、轉(zhuǎn)崗安置、培訓(xùn)再就業(yè)等方面體現(xiàn)出以人為本、因人而異的特點(diǎn)。普遍較為重視煤礦關(guān)閉退出后的環(huán)境保護(hù)問題，在土地復(fù)墾綠化、礦井水治理、煤礦瓦斯防治等方面采取了兜底政策，實(shí)現(xiàn)了礦區(qū)環(huán)境保護(hù)的有效接續(xù)。

4 對(duì)我國(guó)煤礦去產(chǎn)能工作的借鑒與啟示

我國(guó)煤礦關(guān)閉退出主要是基于產(chǎn)能過剩、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景開展的，并非全體煤炭行業(yè)退出，這與發(fā)達(dá)國(guó)家煤礦關(guān)閉退出有著本質(zhì)的不同，因此對(duì)各個(gè)國(guó)家煤礦關(guān)閉退出過程中的主要做法和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)既有借鑒也有分析。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，對(duì)做好煤礦關(guān)閉退出工作建議如下：

(1)制定并完善煤礦關(guān)閉退出相關(guān)法律法規(guī)。盡快制定煤礦關(guān)閉退出條例及相關(guān)司法解釋，對(duì)人員安置、資產(chǎn)債務(wù)處置和環(huán)境保護(hù)進(jìn)行框架性規(guī)定；逐步完善淘汰煤炭落后產(chǎn)能、化解煤炭過剩產(chǎn)能的政策體系，保障政策執(zhí)行的連續(xù)性和有效性；適時(shí)出臺(tái)配套保障措施，包括財(cái)政補(bǔ)貼、金融支持及稅收減免等經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，推動(dòng)煤炭企業(yè)、煤炭礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

(2)做好煤礦關(guān)閉退出頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。政府需要超前制定全國(guó)及各地煤礦關(guān)閉退出總體規(guī)劃，并結(jié)合各地區(qū)現(xiàn)狀，制定專項(xiàng)規(guī)劃和細(xì)化方案，綜合施策、標(biāo)本兼治，使煤礦關(guān)閉退出工作與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)結(jié)合起來(lái)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

(3)針對(duì)不同情況采用適宜的煤礦關(guān)閉退出機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)階段煤礦關(guān)閉退出做法與德國(guó)、英國(guó)、日本基本相似，通過政府相關(guān)部門制定煤炭去產(chǎn)能目標(biāo)與方案，但從煤礦關(guān)閉退出的長(zhǎng)期性和持續(xù)性來(lái)看，我國(guó)未來(lái)應(yīng)借鑒美國(guó)、澳大利亞做法，通過市場(chǎng)化和法治化方法，實(shí)施煤礦正常程序地關(guān)閉和退出。同時(shí)，考慮到我國(guó)國(guó)有煤礦和私有煤礦的差異性，政府在煤礦關(guān)閉退出方面應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“因地制宜、分類指導(dǎo)”原則，切忌搞“一刀切”。

(4)把煤礦關(guān)閉退出后的職工安置放在第一位。政府在給予去產(chǎn)能煤炭企業(yè)更多政策傾斜和資金支持的同時(shí)，應(yīng)更加注重多樣化、人性化、差異化的職工安置手段，特別是針對(duì)“4050”人員、職業(yè)病患者等特殊困難群體應(yīng)當(dāng)制定切實(shí)可行的措施，切忌采取“關(guān)礦走人、拿錢走人”這類簡(jiǎn)單粗暴的做法，防止形成新的貧困群體。

(5)高度重視煤礦關(guān)閉退出后的環(huán)境保護(hù)工作。各級(jí)政府應(yīng)加大煤礦關(guān)閉退出后的環(huán)境保護(hù)力度，明確環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，成立專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)基金或信托基金，并委托有實(shí)力的 專業(yè)化公司開展具體的環(huán)境治理工作，帶動(dòng)煤礦失業(yè)人員重新再就業(yè)，從原先的“開礦挖煤者”轉(zhuǎn)型為“植樹護(hù)林人”。