崔向前

(武漢大學 司法研究中心，湖北 武漢 430072；鐵道警察學院 治安系，河南 鄭州 450053)

“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務，是新時代‘三農(nóng)’工作的總抓手?！?《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，www.xinhuanet.com,2018-02-04。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目的在于讓農(nóng)民分享改革的成果，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感，然而涉眾型土地糾紛卻成為近年來影響鄉(xiāng)村發(fā)展的重要糾紛類型。涉眾型土地糾紛是指以土地利用為載體，與土地權(quán)屬、生態(tài)環(huán)境問題有關(guān)的群體性糾紛。當前農(nóng)村存在各種形式的土地問題，包括國家征地補償政策落實不力、宅基地使用權(quán)劃分不到位、強制征遷房屋耕地、水庫移民政策不完善、私挖亂采破壞生態(tài)、環(huán)境污染等，并因此導致涉眾型土地糾紛。涉眾型土地糾紛影響鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)，影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，需要結(jié)合國家掃黑除惡戰(zhàn)略和扶貧攻堅戰(zhàn)略對其依法治理，從根源上治理該類事件生成的空間和土壤，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

一、涉眾型土地糾紛的治理價值

在當前加快推進新型城鎮(zhèn)化背景下，從社會安全角度分析影響社會發(fā)展穩(wěn)定的風險因素，土地問題引發(fā)的社會糾紛處于較高等級?；谏姹娦屯恋丶m紛的特殊性和發(fā)展態(tài)勢，在社會安全指標要素中其不僅影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，同時也是關(guān)系整體社會安全較為顯性的重要指標。

解決涉眾型土地糾紛是解決農(nóng)村基層社會矛盾沖突的重要一環(huán)，如果不能妥善處理，勢必影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施，治理涉眾型土地糾紛對完善基層治理體系、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

(一)是完善農(nóng)村治理格局、促進市域社會協(xié)同治理的時代需求

鄉(xiāng)村穩(wěn)定在維護我國社會全面穩(wěn)定中處于根基地位，農(nóng)村為城市提供了豐富的人力資源和安全的農(nóng)產(chǎn)品，勞動力素養(yǎng)直接影響城市治安，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量直接影響餐桌安全，保障城市穩(wěn)定與安全離不開鄉(xiāng)村繁榮穩(wěn)定，處理好涉眾型土地糾紛可以優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，提振中小城市發(fā)展。尤其是城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部由土地問題引發(fā)的涉眾型糾紛，在涉及農(nóng)民切身利益的同時，還具有“偽農(nóng)化”特征，具有較強的對抗性，如果處置不當會給城市整體工作造成“破窗效應”，進而影響城市安全。在城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌考慮的情況下，郊區(qū)土地是土地財政的主要資源供給地，只有擴大建成區(qū)面積設(shè)區(qū)的市才能獲取更大比例的建設(shè)用地指標。不能只攫取土地資源而不管人的問題，要堅持“地從哪里來，人往哪里去”的原則，必須城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)同推進。所以，穩(wěn)妥地處理好土地糾紛對于推進新型城鎮(zhèn)化進程、維護好城鄉(xiāng)安全穩(wěn)定至關(guān)重要，有利于促進市域空間協(xié)同治理，帶動農(nóng)村社區(qū)融入現(xiàn)代社會發(fā)展進程。

(二)是加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會建設(shè)、夯實鄉(xiāng)村治理之基的重要保障

歷史經(jīng)驗多次證明，經(jīng)濟發(fā)展是農(nóng)村發(fā)展之基，僅憑知識精英和鄉(xiāng)村實踐派的熱心并不能改變鄉(xiāng)村面貌。費孝通先生的研究也告訴我們，鄉(xiāng)村經(jīng)濟是農(nóng)村振興的基礎(chǔ)。解決農(nóng)村問題需要跳出傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)觀，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和發(fā)展綠色服務業(yè)引領(lǐng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化。而在涉眾型土地糾紛中，一些農(nóng)民會選擇違法甚至是暴力維權(quán)方式，如堵截企業(yè)施工進場，破壞觀光農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備，這些行為表面上是破壞了生產(chǎn)經(jīng)營，實際上是破壞了投資環(huán)境，甚至會對新型農(nóng)業(yè)企業(yè)成長造成毀滅性打擊，對社會經(jīng)濟秩序造成較大影響，而一些文化素養(yǎng)相對較高的農(nóng)民采取非暴力博弈方式的比例較大。這類糾紛導致鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)項目遲遲無法推進，甚至基層政府的日常工作受到干擾，無法正常開展，以政府建構(gòu)為主的農(nóng)村土地利用工作無法順利實施，鄉(xiāng)村發(fā)展提質(zhì)增效更是無從談起，進一步損害了以土地為主要資源和支撐的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及城鎮(zhèn)化進程。處理好涉眾型土地糾紛，加強對當事人的教育，加大對基層政府的問責和績效審計，有助于維護農(nóng)村經(jīng)濟社會秩序和發(fā)展局面，提高包括土地在內(nèi)的農(nóng)村資源的利用效能。

(三)是推進法治政府建設(shè)、鞏固基層政權(quán)建設(shè)的必然要求

涉眾型土地糾紛在時間上有一定的發(fā)酵過程，一般不會即時發(fā)生，其產(chǎn)生往往是由于當事人利益長期得不到維護、利益訴求得不到滿足而形成一定怨氣后的能量爆發(fā)，與當事人利益受損后缺乏有效法律解決渠道有關(guān)。整體上處理好涉眾型土地糾紛，可以倒逼各級政府加速推進法治政府建設(shè)進程，在一定程度上有利于制度的優(yōu)化及科學化，有利于倒逼鄉(xiāng)村基層政府治理效能的提升。解決此類糾紛對官員的依法行政能力和科學決策能力能起到鍛煉、提升作用，進而提升基層組織的建設(shè)能力和行動能力。農(nóng)村房地征遷問題是當前鄉(xiāng)村發(fā)展中矛盾比較集中的問題類型，依法解決費時費力，程序繁瑣復雜，因而一些基層政府傾向于運動式拆遷，而不是依法拆遷。這就給涉黑涉惡制造了空間，可能導致嚴重的社會極端事件。特別是在城中村拆遷中，矛盾雙方均有涉黑涉惡的空間，容易滋生黑惡勢力，涉及村霸、行霸，是掃黑除惡工作的一個重點領(lǐng)域，是各級公安機關(guān)打擊的掃黑除惡重點對象之一。*康均心：《從打黑除惡到掃黑除惡》，《河南警察學院學報》2018年第3期。依法治理涉眾型土地糾紛，對嚴重損害國家和人民利益的黑惡勢力及其保護傘依法嚴懲，可以凈化基層組織，維護鄉(xiāng)村良好的發(fā)展環(huán)境，擠壓黑惡勢力的違法犯罪空間，清除其為非作歹的土壤，加強基層政權(quán)建設(shè)。

二、涉眾型土地糾紛的成因分析

土地是一種資源，也是一種固定資產(chǎn)。集體土地是農(nóng)民和農(nóng)村集體的“恒產(chǎn)”，鄉(xiāng)村不僅是農(nóng)村人的安身立命之地，也是城市人鄉(xiāng)愁之依托，更是靈魂的安放之所?！巴靡娚?，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”是一種文化寄托。我國農(nóng)村土地承載了多種社會期望和社會功能，改變土地利用現(xiàn)狀會觸動多方神經(jīng)，其利益關(guān)聯(lián)主體眾多，土地利用引發(fā)的涉眾型糾紛成因較為復雜。

(一)從引發(fā)主體分析

土地對于經(jīng)濟發(fā)展是重要的資源，對于農(nóng)民則是重要的生產(chǎn)資料——命根子。土地糾紛的產(chǎn)生有著復雜的原因。其一，與當事人自身有關(guān)的涉眾型土地糾紛。近十多年以來中央連續(xù)出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出臺后，各類人群、各個行業(yè)對農(nóng)村土地的需求急劇攀升，一些地區(qū)出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，人員進城不退地，進市不丟家，一地兩家。一些人員小農(nóng)意識濃厚，貪占、多占集體建設(shè)用地(宅基地)，導致農(nóng)村土地糾紛不斷，矛盾升級后則引發(fā)“家族式”涉眾案(事)件。文化素質(zhì)不高導致信息不對稱，農(nóng)民對自身土地權(quán)屬認識不足，因經(jīng)濟利益無法滿足而引發(fā)群體矛盾。其二，與基層政府及其工作人員有關(guān)的涉眾型土地糾紛。土地規(guī)劃不合理，城市開發(fā)邊界缺乏硬性規(guī)劃，導致一些農(nóng)用地與征用地權(quán)屬不清，引發(fā)涉地農(nóng)民不滿。*李鑫：《農(nóng)村土地確權(quán)的法律問題及制度建構(gòu)》，《西南民族大學學報(人文社會版)》2018年第6期。一些地方政府的財政收入過度依賴土地出讓收益，陷入惡性循環(huán)，導致城市建設(shè)攤大餅或新城區(qū)土地利用不夠集約，進行違規(guī)的土地征收征用，對于土地權(quán)益者的權(quán)利保障不夠有力，這已經(jīng)成為涉眾型土地糾紛引發(fā)的一個重要因素。同時，有的基層干部存在不作為、亂作為現(xiàn)象，沒有嚴格執(zhí)行國家出臺的土地利用政策。梳理一些涉地違紀、違法、犯罪案例可以發(fā)現(xiàn)，一些被查處的違紀、違法、犯罪基層干部通過各種形式侵害農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，想法設(shè)法套取涉農(nóng)領(lǐng)域資金，甚至靠山吃山親自經(jīng)營非法礦山，非法采砂，私挖濫采，侵占集體資源，涉黑犯罪案件多發(fā)，特別是在扶貧攻堅領(lǐng)域侵害農(nóng)民利益更易引發(fā)群訪群訴案(事)件。

(二)從引發(fā)類型分析

涉眾型土地糾紛的發(fā)生與土地問題息息相關(guān)。能夠引發(fā)涉眾型土地糾紛的常見土地問題類型有以下幾種：一是因鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展失序而引發(fā)的涉眾型土地糾紛，主要表現(xiàn)為村鎮(zhèn)建設(shè)混亂，農(nóng)民自身宅基地建設(shè)失控，合村并居點和自然村莊規(guī)劃存在缺陷等問題。鄉(xiāng)村建設(shè)的一個基本前提是有序、合法，而農(nóng)村的整體環(huán)境與此要求存在一定距離，基層政府和農(nóng)村居民都必須在法律框架內(nèi)進行自身的鄉(xiāng)村建設(shè)行為。另外，鄉(xiāng)村建設(shè)有自己的規(guī)律，照搬城市規(guī)劃的經(jīng)驗不符合農(nóng)村實際，也沒有照顧到農(nóng)民的生活習慣和生活便利，涉地農(nóng)民容易產(chǎn)生抵觸情緒。二是因環(huán)境生態(tài)矛盾引發(fā)的涉眾型土地糾紛。隨著現(xiàn)代醫(yī)學的發(fā)展以及環(huán)境對于健康的影響愈發(fā)顯現(xiàn)，農(nóng)民的環(huán)境衛(wèi)生意識顯著提高；隨著國家生態(tài)文明戰(zhàn)略的宣傳普及，農(nóng)民的環(huán)境保護意識開始蘇醒。環(huán)境問題往往涉及土地為載體的資源利用問題，而我國農(nóng)村環(huán)境問題隨著農(nóng)村工業(yè)化日益凸顯，河流及地下水污染、山區(qū)生態(tài)破壞、違法利用農(nóng)地存放垃圾和污染物等環(huán)境問題較為嚴重。這些涉地環(huán)境問題引起群眾的關(guān)注和不滿，有可能成為涉眾類土地糾紛的引發(fā)因素。

(三)從經(jīng)濟社會發(fā)展緯度分析

涉眾型土地糾紛是一種經(jīng)濟社會現(xiàn)象，其發(fā)生、發(fā)展也是經(jīng)濟社會因素綜合作用的結(jié)果。其一，涉眾型土地糾紛發(fā)生的經(jīng)濟原因分析。農(nóng)地被征遷人失地后由于物價上漲、消費項目增加等因素影響，一旦收入減少，生活開支無法維系現(xiàn)有生活水平，有勞動能力的一般會選擇打工謀發(fā)展。城鄉(xiāng)社會現(xiàn)實的差距對意欲進城謀生的農(nóng)民沖擊力較大，毗鄰繁華都市區(qū)的近郊農(nóng)民越是就近打工，其心理落差越大，城鄉(xiāng)人員現(xiàn)實收入與生活狀態(tài)的差距沒有縮減，經(jīng)濟利益沖突加劇，這就成為涉眾型土地糾紛引發(fā)的一大誘因。 其二，征地制度供給不完善易引發(fā)涉眾型土地糾紛。制度缺陷易導致征地主體與被征地主體地位的不平等。我國《土地管理法》規(guī)定的征地程序?qū)τ谡鞯刂黧w與被征地主體地位的規(guī)定使二者不完全對等，因公共利益征地主體可以不經(jīng)過被征地方同意強行征地，而公共利益的界定往往成為難題，現(xiàn)有法律法規(guī)對于公共利益的認定沒有一個較為明確的認定標準和認定程序，導致在實際的征地拆遷程序中，被征地農(nóng)民容易喪失話語權(quán)，造成利益主體地位不平等，激化矛盾。農(nóng)民失地后，在一些地方存在補償款發(fā)放不到位的情況。如果其利益訴求得不到回應，制度性利益表達渠道不暢通，到一定時候他可能通過極端的形式發(fā)泄情緒，引發(fā)涉眾型土地糾紛。其三，法制教育工作滯后是涉眾型土地糾紛多發(fā)的思想背景。農(nóng)村被征地當事人受教育程度一般較低，缺乏法治素養(yǎng)導致糾紛解決路徑信息不對稱。在自己的合法權(quán)益受到損害時，一些農(nóng)村被征地當事人不懂得理性表達意見，無力依法維護自身權(quán)益，存在原居民本位主義、從眾等心理狀態(tài)，極易采取極端方式解決涉眾型土地糾紛。

三、依法治理是解決涉眾型土地糾紛的基本路徑

掃黑除惡是保障基層社會秩序安定的重要舉措，鄉(xiāng)村振興是國家鄉(xiāng)村治理的重大方略。落實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，善用法治思維完善依法治理體系，依法化解土地糾紛，預防和處理涉眾型土地糾紛這個突出的農(nóng)村社會問題，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化固本強基的需要。以大治安戰(zhàn)略視野從根源上消除治安隱患，保障城鄉(xiāng)安全，是加強市域社會系統(tǒng)性治理、微治理的重要途徑。法治是人類社會美好、科學的治理方式和方法，依法治理是當前我國著力推進的中心議題。韓非子曰：“國無恒強，無恒弱，奉法者強則國強，奉法者弱則國弱?！?解決涉眾型土地糾紛要了解百姓的實際需求，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展問題，保障公民的合法權(quán)利，用立法保護群眾的發(fā)展條件和發(fā)展能力；加強土地規(guī)劃立法，探索符合實際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，激活農(nóng)村發(fā)展要素；構(gòu)建法治理念下的土地糾紛沖突預防、處置、解決機制；提升基層政府及其工作人員依法治理、依法行政的能力，進而實現(xiàn)依法促進整個社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。

(一)完善立法，依法保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的土地權(quán)利

第一，提升宏觀制度設(shè)計的理念高度。針對引發(fā)我國目前涉眾型土地糾紛的制度性問題，必須提升制度設(shè)計的理念高度，從國家戰(zhàn)略高度考慮農(nóng)民權(quán)益保護和鄉(xiāng)村振興的配套制度設(shè)計問題。首先，要從落實黨的十九大精神層面，從制度設(shè)計理念上統(tǒng)籌或完善我國現(xiàn)行法律制度。要著力消除目前造成土地財政的制度缺陷，允許集體建設(shè)用地依法合規(guī)地入市交易，支持農(nóng)民參與分享社會發(fā)展成果，完善土地一級市場供應制度。在條件成熟的情況下落實集體土地與國有土地等權(quán)等價，解決農(nóng)民的集體土地權(quán)利在法律層面與國有土地不對等的問題。其次，完善土地規(guī)劃法律法規(guī)，劃定城市的合理邊界和功能分區(qū)。再次，完善現(xiàn)行土地征收補償制度，按照黨的十九大精神以及農(nóng)村土地“三權(quán)分置”試點方案，以保障被征地農(nóng)民不低于征收前生活水平的原則探索新的補償方法，并實現(xiàn)征遷措施法制化和補償程序規(guī)范化。

第二，加強行政性建規(guī)立制，規(guī)范政府農(nóng)地征遷行為。解決涉地類社會糾紛問題，規(guī)范行政行為是問題解決的肯綮，行政立法行為以及政府在立法中的作用非常關(guān)鍵。在我國關(guān)于土地的國家層面立法還不完善的情況下，特別需要政府部門發(fā)揮行政能動性來落實脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、掃黑除惡等政策方針。這種情況下，政府在法律實施方面的制度創(chuàng)新上如果能力不夠、水平不高就會出現(xiàn)較大的消極作用。就農(nóng)村征地拆遷而言，國家出臺了一系列政策，但農(nóng)民的合法權(quán)益還是存在沒有得到有效、充分保護的情況，這就與一些基層政府沒有將有關(guān)政策落實到位有關(guān)。*陳晉勝、王鵬越：《群體性事件政治成因分析》，《山西大學學報》2003年第2期。

首先，政府應當合理規(guī)劃土地用途。落實土地規(guī)劃一張圖，利用信息化手段加強規(guī)、建、管一體化建設(shè)，因地制宜解決農(nóng)村差異化需求，要與當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相適應，破解農(nóng)村建設(shè)用地建管失序困境。*王歡、楊學成：《城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場土地交易價格模型初探》，《經(jīng)濟與管理評論》2015年第5期。土地建、管、用要與農(nóng)村當?shù)氐慕?jīng)濟、人口、交通、自然條件相適應，形成一個合理的農(nóng)村規(guī)劃布局。在今后一個較長的時期內(nèi)，我國中西部地區(qū)乃至東部地區(qū)的一部分自然經(jīng)濟還會存在、還需存在，需要保有一定規(guī)模的老年人養(yǎng)老農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，全面性改造既不現(xiàn)實也不經(jīng)濟，仍需根據(jù)農(nóng)民的需求合理劃分宅基地并予以確權(quán)。另外，農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃一定要尊重農(nóng)村的文化傳統(tǒng)。

其次，要不斷完善土地補償制度，建立健全社會保障制度。應根據(jù)被征收土地農(nóng)民的生活狀況、被征收土地的質(zhì)量、未來的發(fā)展用途等因素來合理制定征地補償標準，合理提高補償數(shù)額，完善分配方式，以此來保障被征收土地當事人的合法權(quán)益。同時，要建立失地農(nóng)民的社會保障機制，幫助失地群體解決再就業(yè)問題，完善醫(yī)療、教育體系，提供基本生活保障，對失地農(nóng)民再就業(yè)群體進行就業(yè)培訓等，提升失地農(nóng)民自身發(fā)展能力，使他們能夠安居樂業(yè)，減少由于土地糾紛而引發(fā)的群體性矛盾。加快構(gòu)建和完善耕地保護和失地農(nóng)民權(quán)益保護制度，在加強土地執(zhí)法監(jiān)管的同時創(chuàng)新當前農(nóng)地利用方式，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度特別是產(chǎn)權(quán)制度，促使這些制度規(guī)范化、法制化，是解決涉地類社會糾紛的制度性出路。

(二)培養(yǎng)征遷當事人依法解決土地糾紛的能力

涉眾型土地糾紛的發(fā)生與被征遷土地農(nóng)民依法解決問題的能力欠缺有重要關(guān)系，生活經(jīng)驗和法律認知導致農(nóng)民不信法而信訪等觀念還會存在一定時間。因此，建立當事人的法律信仰和法治觀念，加強法律知識傳播，可以促使被征遷土地農(nóng)民傾向于選擇依法維權(quán)的路徑。2015年5月1日實施的《行政訴訟法》在受案范圍問題上以列舉的方式明確將因政府行為引起的土地糾紛等行為納入受案范圍，這就解決了原本在實踐操作中法院無論民事庭還是行政庭均不受理涉地類案件的問題。良好的制度設(shè)計需要落地，必須讓農(nóng)民了解這些東西，并在實踐中遵守和捍衛(wèi)法律制度。因此，應當通過提升農(nóng)民文化、法律素養(yǎng)的方式來增強農(nóng)民的自身博弈能力和權(quán)利救濟能力。

第一，加強普法工作，提高農(nóng)民的法治觀念和法律文化素質(zhì)。農(nóng)村的涉眾型土地糾紛頻發(fā)，大多與農(nóng)民不懂法律規(guī)定，不會依靠法律的武器維護自身利益有關(guān)。在創(chuàng)新社會管理工作中必須搞好公民教育，要不斷加大普法力度，增強當事人的法律意識，*方江山：《非制度政治參與:以轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)民為對象分析》，人民出版社2000年版，第179-189頁。引導其積極接受法制教育。同時，應因地制宜地加強與涉地群眾的聯(lián)系，將有關(guān)的土地法律規(guī)定以及相關(guān)要求講解到位，開設(shè)社區(qū)內(nèi)部法律知識咨詢點，在土地分配、土地權(quán)屬以及補償金等問題上對涉地群眾進行針對性幫扶，解決信息不對稱問題。基層政府可以利用成教中心等積極開展公民教育和社區(qū)教育，傳達國家土地政策精神，構(gòu)建學習型社區(qū)(村莊)，這樣可以促進公民法律文化素養(yǎng)的提升。

第二，通過司法活動進行有針對性的應急性普法。解決涉眾型土地糾紛的當務之急，是學好、用足新修訂的《行政訴訟法》，引導糾紛主體依法解決問題。可以對現(xiàn)行《行政訴訟法》實施以后起訴到法院的土地糾紛案件進行示范性審理，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”模式把庭審效果進行延伸，使新聞媒體及時了解相關(guān)信息，推進媒體監(jiān)督，形成媒體與司法、媒體與行政機關(guān)良好的監(jiān)督、批評、建議機制，讓老百姓感覺到土地法治環(huán)境的改善，讓老百姓感受到通過法律途徑解決土地糾紛的比較優(yōu)勢，進而引導群眾走法律途徑解決土地糾紛問題，使土地法律制度真正落地。

(三)構(gòu)建法律制度規(guī)范下的利益表達機制

基層民主是社會治理中的核心問題，土地問題引發(fā)涉眾型糾紛主要原因還在于沒有形成一個良好的、完善的利益訴求實現(xiàn)體系，特別是利益表達機制還不完善。當被征遷農(nóng)民的權(quán)益遭受侵害時，如果有通暢的糾紛解決途徑，則會在很大程度上避免矛盾激化，而這一切都離不開基層社會治理制度的建構(gòu)與落實。

第一，完善基層組織形態(tài)，滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的制度供給需求。黨的十九大召開以來，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革試點逐步推廣，應當結(jié)合《土地承包法》解決土地承包人的身份權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離后出現(xiàn)的新問題，適當考慮承包主體在物權(quán)所在地的經(jīng)營者身份問題，適當增加經(jīng)營權(quán)者在當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展中的話語權(quán)。因此，在鄉(xiāng)村振興具體措施上，部分地區(qū)已經(jīng)出臺了吸引鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)興業(yè)的具體措施，應結(jié)合現(xiàn)有戶籍制度改革，完善農(nóng)村集體成員權(quán)*管洪彥：《農(nóng)民集體成員權(quán)：中國特色的民事權(quán)利制度創(chuàng)新》，《法學論壇》2016年第2期。等權(quán)利制度，以居民權(quán)利視角解決新型投資主體和土地承包人的合法權(quán)益保障問題，適當增加經(jīng)社、居社合一成分，建構(gòu)政、經(jīng)、居、社權(quán)利結(jié)合的新型組織形態(tài)，保障新居民的意見表達權(quán)，增強新農(nóng)村的外向吸引力，促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

第二，不斷完善基層信訪制度，規(guī)范涉土地信訪行為。信訪是人民民主的一種重要實現(xiàn)形式，是政府與人民群眾取得直接聯(lián)系的重要渠道，是對政府行政行為的一種監(jiān)督形式，可以有效地加強政府與群眾之間的聯(lián)系。*呂尚敏：《我國信訪制度的功能定位與制度完善》，《行政與法》2005年第12期。但是我國的信訪制度在運行中出現(xiàn)了一些問題，將信訪制度納入政績考核機制或者行政問責機制，以此來調(diào)動基層政府及其工作人員的積極性，應該是一個良好的解決之策，但要防止基層信訪考核異化的問題。因此，建立信訪與調(diào)解、仲裁聯(lián)動機制，可以高效化解土地糾紛，搭建土地問題信訪直通車，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”實現(xiàn)信息化監(jiān)督信訪各環(huán)節(jié)辦理流程及案件辦理進度，用信訪數(shù)據(jù)考核、評估土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門的工作業(yè)績，構(gòu)建大數(shù)據(jù)共享的土地信訪機制。

第三，不斷完善農(nóng)村基層群眾組織自治制度，實現(xiàn)農(nóng)村集體組織決策的民主化和村民、居民自治的法治化。*劉祖云、張誠：《重構(gòu)鄉(xiāng)村共同體:鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實路徑》，《甘肅社會科學》2018年第4期。涉眾型土地糾紛的產(chǎn)生，造成了農(nóng)民土地權(quán)益的損害，如果在實施具體征地行為以前能夠了解農(nóng)民實際的土地需求，合理規(guī)劃土地用途，就能夠避免一些不必要的土地糾紛的產(chǎn)生，因而完善農(nóng)村基層群眾組織的民主決策機制和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自治制度十分必要。但現(xiàn)實中，農(nóng)村基層群眾組織選舉和村民自治經(jīng)常受到一些外來因素的干擾，一些村霸等黑惡勢力通過各種違法犯罪手段破壞正常選舉秩序、干擾農(nóng)村集體經(jīng)濟組織正常議事程序。所以，完善農(nóng)村基層群眾組織自治制度需要在放權(quán)的同時加強監(jiān)管和扶持*解永照：《“三留守”鄉(xiāng)村的社會秩序及其再造》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2017年第2期。，清除黑惡勢力對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的侵擾。土地糾紛問題往往伴隨著較大的經(jīng)濟利益，如征地補償款的分配和發(fā)放，不能完全放手給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，雖然《村民委員會組織法》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有自我分配權(quán)，但在分配方案明顯違背現(xiàn)行法律規(guī)定時(如侵犯出嫁女的土地承包經(jīng)營權(quán)和繼承權(quán)，導致出嫁女權(quán)利懸空時)，政府必須依法予以糾正，落實政府的監(jiān)管職責。

(四)建構(gòu)法治視野下的土地糾紛預警處置機制

第一，建立《突發(fā)事件應對法》規(guī)制下的社會預警預防機制。建立有效的社會預警機制，是處理好涉眾型土地糾紛的基礎(chǔ)。從社會沖突預防的角度看，應依法建立社會預警機制，樹立足夠的危機意識。*薛瀾：《國家應急管理體制建設(shè)：挑戰(zhàn)與重構(gòu)》，《改革》2005年第3期。凡事預則立，不預則廢，各級基層政府及其工作人員一定要樹立危機意識，在涉地類涉眾型糾紛發(fā)生之前，要居安思危、防微杜漸；在涉地類涉眾型糾紛發(fā)生之時，要臨危不亂、當機立斷。要建立合理的定期排查機制，每個月、每個季度、在重要節(jié)假日等對轄區(qū)內(nèi)的各項土地糾紛進行梳理、排查，提前預測可能因土地引發(fā)的社會風險。拓寬信息收集渠道，積極收集社情民意，利用大數(shù)據(jù)監(jiān)測社會敏感信息。對有危害社會穩(wěn)定可能的敏感信息，要及時研判處理；發(fā)生誤報、瞞報、謊報等現(xiàn)象貽誤處理時機的，要嚴格追究相關(guān)責任人的責任。

第二，構(gòu)建依法運行、分工科學的處置機制。*張光雄、鄧博：《社會主要矛盾轉(zhuǎn)化視野下地方政府應急治理能力研究》，《廣西大學學報(哲學社會科學版)》2018年第3期。從加強基層社會治理的角度看，應建立黨委主導、科學分工、統(tǒng)籌兼顧的涉眾型土地糾紛處置機制。在糾紛處置過程中，各部門要積極主動地采取措施，搜集資料，進一步拓寬情報來源，了解外圍信息。在糾紛處置現(xiàn)場，臨場處置指揮人員要不斷提高現(xiàn)場判斷能力，及時根據(jù)全面準確的情報信息因勢利導地化解沖突，盡量避免采取使用警力正面直接處理的方式。處理涉眾型土地糾紛最關(guān)鍵的就是要堅持以人為本和以教育為主、以處罰為輔的原則。要依法動用警察權(quán)，主管部門要配合土地管理部門，對于規(guī)模較小的涉眾型土地糾紛進行溝通協(xié)商，公安部門配合處理現(xiàn)場的秩序維護工作，杜絕公安機關(guān)非法介入征地拆遷工作。處理該類事件時，國土資源等部門應承擔主要處置職責，公安機關(guān)主要配合做好現(xiàn)場秩序的維護工作。

(五)提升農(nóng)村基層組織及其干部的依法治理能力

第一，實施農(nóng)村基層組織干部重點管理與全員培育工程。涉地類糾紛的產(chǎn)生，除了與安置補償方案容易產(chǎn)生爭議有關(guān)外，還有一個原因是國家的土地和農(nóng)村方針政策落實不力，這與基層干部的工作能力不高緊密相關(guān)。村委會成員在農(nóng)村基層組織中實際行使公共權(quán)力，且長期在本地生活并形成了一定的威信，在解決土地糾紛中起著非常重要的作用。*王斌通：《鄉(xiāng)賢調(diào)解:創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗”的傳統(tǒng)文化資源》，《山東科技大學學報(社會科學版)》2018年第2期。農(nóng)村基層組織組織力、行動力低下，將直接影響農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的利益。應在掃黑除惡的基礎(chǔ)上培養(yǎng)好基層組織干部，采取輸血與造血相結(jié)合，管理與培育相結(jié)合的方法加強基層干部的治理能力、服務能力，做好主要干部的重點管理、培養(yǎng)工作，*聶繼紅、吳春梅：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊伍建設(shè)》，《江淮論壇》2018年第5期。實施農(nóng)村基層組織干部全員培訓工程。應總結(jié)扶貧攻堅中“第一書記”任職制度經(jīng)驗，推動“第一書記”任職制度在面上展開，進一步提升“第一書記”錘煉效果，直接提升村級組織依法自治能力；在此基礎(chǔ)上可以推廣村官學院經(jīng)驗，輪訓村官，解決干部素養(yǎng)提升問題，提升其依法辦事能力。

第二，不斷建立健全依法監(jiān)督機制與制度，保障干部依法辦事。除解決好干部依法治理能力培養(yǎng)問題外，保障基層組織依法運作還離不開監(jiān)督機制和制度的建構(gòu)。需要不斷建立健全依法民主監(jiān)督機制和制度，提高干部素質(zhì)，有效化解土地糾紛。一些涉眾型土地糾紛的發(fā)生與基層干部不作為、不誠信甚至貪污腐敗有關(guān)，而基層政府對末梢神經(jīng)一樣的基層組織的監(jiān)督成本較大，監(jiān)督效果也有待加強，而村民因監(jiān)督能力及相關(guān)監(jiān)督制度有待完善等因素影響對其監(jiān)督缺乏力度，導致部分地區(qū)農(nóng)村基層組織長期處于監(jiān)管真空狀態(tài)。在完善農(nóng)村基層自治組織民主選舉機制的基礎(chǔ)上，應該進一步完善基層組織機構(gòu)，*譚秋成：《鄉(xiāng)村振興與村治改革》，《學術(shù)界》2018年第7期。如可以在村級設(shè)立村務監(jiān)督委員會，使村務活動全過程接受群眾代表的監(jiān)督，實施村級或社區(qū)服務中心可視化辦公工程，使家務賬式的村務有跡可循、有賬可查，通過信息化大數(shù)據(jù)技術(shù)使基層政府的監(jiān)管與村民的直接監(jiān)督有效融合，形成合力，提高監(jiān)督效果，保障農(nóng)村基層組織干部廉潔奉公、勤勉服務。

總之，現(xiàn)階段解決我國涉眾型土地糾紛，必須使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和掃黑除惡專項斗爭同步共振，通過科學、法治的方法來處理涉地類糾紛，傾聽群眾的土地利益訴求，加強對涉眾型土地糾紛的防治和解決。建議通過建立健全保障農(nóng)民土地權(quán)益的制度體系來維護農(nóng)民的合法權(quán)益，激發(fā)以土地為載體的農(nóng)村生產(chǎn)要素新的活力，促進鄉(xiāng)村振興。要用大治安視野構(gòu)建涉農(nóng)、涉地法律制度體系，保障農(nóng)村治安和城鎮(zhèn)化加速推進背景下的城鄉(xiāng)安全，用發(fā)展增量來解決土地糾紛引發(fā)的社會矛盾，維持好農(nóng)村社會的良性運轉(zhuǎn)，促進鄉(xiāng)村社會治理走向民主、法治與和諧。