郭珠萍+林加祥

摘要：隨著農(nóng)村稅費改革工作的進一步推進和深化，分稅制財政體制的不斷完善和公共財政框架的建立，目前我鎮(zhèn)財政存在的困難和問題進一步凸現(xiàn)，嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的實施和農(nóng)村各項社會事業(yè)的發(fā)展。積極探索新形勢下我鎮(zhèn)財政管理工作，客觀分析并采取切實有效措施解決這些問題，是當前財政改革和建設(shè)的一個重要課題。

關(guān)鍵詞：陳集鎮(zhèn)；財政；現(xiàn)狀；對策

一、鎮(zhèn)財政基本情況

陳集鎮(zhèn)現(xiàn)轄14個行政村、1個街道居委會，全鎮(zhèn)共有鄉(xiāng)村農(nóng)戶9879戶、人口3.9萬人，全鎮(zhèn)現(xiàn)有干部職工135人，其中行政人員38人、事業(yè)人員27人、鎮(zhèn)自用人員70人，每年鎮(zhèn)財政需支付人員經(jīng)費約1800萬元。近幾年來由于基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)的建設(shè)投入，累計負債達36468萬元，財政可支配收入甚少，且負債逐年增加。2015、2016年全鎮(zhèn)財政總收入分別為7446、9877萬元，其中；一般預(yù)算財力分別為2042、2549萬元；專項補助分別為1490、1912萬元；預(yù)算外收入分別為3914、5416萬元。2015、2016年預(yù)算外非稅收入分別占當年財政總收入的52.6%、54.8%，成為我鎮(zhèn)財政收入的主要形式。

二、鎮(zhèn)財政運行中存在的主要問題及原因

1、財源建設(shè)長期滯后，收入總量嚴重不足。

我鎮(zhèn)地處儀征西北地區(qū)，地理區(qū)位優(yōu)勢不明顯，導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展長期滯后，經(jīng)濟總量小、結(jié)構(gòu)單一，抵御宏觀調(diào)控風險的能力不強。近幾年雖不斷加大了招商引資的力度，取得了一些成績，但受掣于相對劣勢的地理區(qū)位，難以招引到發(fā)展質(zhì)態(tài)好的億元規(guī)模企業(yè)，據(jù)統(tǒng)計2015年、2016年我鎮(zhèn)一般預(yù)算財力僅為2042、2549萬元，總量偏小，這嚴重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展。

2、現(xiàn)行財政分配體制不合理，財源后勁不足。

目前實行的財政分配體制造成財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一問題比較突出：政府職能和支出責任劃分橫向上“缺位”與“越位”并存，縱向上事權(quán)劃分不清晰，財權(quán)與事權(quán)不對稱。無論是1994年的分稅制改革，還是2002年實施的所得稅分享改革，重點都是劃分財權(quán)，而對事權(quán)和支出范圍未作相應(yīng)界定和調(diào)整，導(dǎo)致基層政府理財自主權(quán)不強。一些具有收入職能的部門垂直管理后，鎮(zhèn)政府財力來源渠道單一化、狹窄化?？偟膩碚f，現(xiàn)行財政分配體制確定以后，存在“上級出政策、下級掏口袋”的問題，上級出臺減少地方收入的政策較多，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮的要求越來越高?！盃I改增”后，收入來源穩(wěn)定、分成比例高的營業(yè)稅又改為增值稅，地方分成比例低，一般預(yù)算財力少，以上種種因素造成鎮(zhèn)級可用財力增長趨緩，財源后勁不足。

3、預(yù)算外收入范圍和規(guī)模減少，自籌資金增長乏力。

首先自1994年實行分稅制后，土地出讓金作為我鎮(zhèn)地方財政的固定收入，逐漸發(fā)展成我鎮(zhèn)的“第二財政”。據(jù)統(tǒng)計2015-2017年，我鎮(zhèn)土地出讓收入分別為1354萬、4396萬、3429萬，占同期地方財政收入的比重分別達到了18.2%、44.5%、54.6%，一度有效地彌補了分稅制后地方財力的不足。但是由于土地資源的稀缺性和不可再生性，必然導(dǎo)致土地財政難以穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，土地轉(zhuǎn)讓收入的逐步減少。其次，近幾年因行政管理權(quán)限調(diào)整，相應(yīng)的收費和罰沒權(quán)限上劃，大都由塊塊管理改為條條管理，我鎮(zhèn)已取消了所有的收費和罰沒權(quán)限，這一塊收入為零。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入的范圍和規(guī)模銳減，自籌資金增長乏力。

4、剛性開支逐年增長，財政負擔沉重。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織，承擔了大量的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理工作，“上面千條線，下面一根針”的行政運行機制導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“麻雀雖小，五臟俱全”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)龐大，人員經(jīng)費支出成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔沉重的主要部分。其次，近年來幅度較大的職工增資，支出的包袱越背越重。據(jù)統(tǒng)計2015、2016年，我鎮(zhèn)剛性開支（人員經(jīng)費、機構(gòu)運轉(zhuǎn)、民政配套、新農(nóng)保、新農(nóng)合及債務(wù)利息）為2430萬元、3054萬元，分別占當年一般預(yù)算財力的119%、120%，若沒有預(yù)算外非稅收入的支撐，一般公共預(yù)算收入連保證最基本的“吃飯”經(jīng)費都有困難，收支矛盾日益加大。

5、財政預(yù)算執(zhí)行隨意性大，缺乏規(guī)范性。

一方面年初預(yù)算的編制按照“量入為出，收支平衡”的原則不列赤字，所以受收入的限制，在預(yù)算編制時就未完全打足支出，在足額安排了人員經(jīng)費、運轉(zhuǎn)經(jīng)費及民政配套等剛性開支后，剩余部分才適當安排城鄉(xiāng)社區(qū)等社會公共事業(yè)支出及舊債的償還。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還承擔了大量的公共服務(wù)職能，如道路建設(shè)、農(nóng)田水利、植樹造林等，這些公共支出都需要一定的財力做保障，而我鎮(zhèn)一般預(yù)算財力只能保障“吃飯”，鎮(zhèn)政府只能通過預(yù)算外收入予以彌補，組織到了預(yù)算外收入再追加預(yù)算列支，所以造成了預(yù)算執(zhí)行的隨意性。另一方面由于財力的匱乏，在預(yù)算支出執(zhí)行過程中往往先集中財力支付急需支出的項目，造成預(yù)算不能按序時進度執(zhí)行；由于財力的匱乏，收不抵支，沒有相應(yīng)的收入支撐支出，拆借的借款不能納入預(yù)算收入，為保證收支平衡，不出現(xiàn)赤字，把這些超支支出劃入暫付款，形成大量的財政總預(yù)算暫付款。據(jù)統(tǒng)計我鎮(zhèn)2015、2016年在收不抵支的情況下掛了暫付款2198、7254萬元，分別占全年財政總收入的29.4%、73.4%。

6、債務(wù)規(guī)模大，償債能力差。

截止2017年7月我鎮(zhèn)全口徑債務(wù)余額11953萬元，債券置換資金24515萬元，總體債務(wù)規(guī)模為36468萬元，這樣的債務(wù)規(guī)模即使不再擴大，需要我鎮(zhèn)3-4年全部財政收入才能還清。但事實是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在一天就要承擔多種社會公共事業(yè)支出與促進經(jīng)濟社會發(fā)展的責任，這些大額支出都需要有限的財政來支撐，舊債尚未償還，新的債務(wù)仍將持續(xù)不斷產(chǎn)生，實際償債能力長期加速下降。

7、財政隊伍難以穩(wěn)定，人員素質(zhì)有待提升。

一方面由于人事權(quán)下放，財政人員服從鎮(zhèn)中心工作牽扯過多精力，財政隊伍難以穩(wěn)定。另一方面由于財政所注重業(yè)務(wù)工作的因素較重，專業(yè)人才難以招錄，缺少既精通財政業(yè)務(wù)知識，又具備宏觀經(jīng)濟研究能力的創(chuàng)新型、復(fù)合型的高素質(zhì)人才。隨著財政管理改革的不斷深入、財政信息化進程的加快推進，對財政干部的業(yè)務(wù)水平和計算機技能要求越來越高，要有針對性地加大財政干部教育培訓(xùn)力度，確保各項工作順利推進。endprint

三、加強我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)的若干思考

1、經(jīng)濟決定財政，解決當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題，最根本的出路在于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要牢牢抓住經(jīng)濟社會發(fā)展這一第一要務(wù)，積極探索發(fā)展的新路子，因地制宜涵養(yǎng)和培植后續(xù)財源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要服從全市的統(tǒng)一規(guī)劃與布局，充分利用自身地域優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和已有的政策優(yōu)勢，大力推動產(chǎn)業(yè)升級，騰籠換鳥，積極發(fā)展對地方財政貢獻大的產(chǎn)業(yè)，做大地方財政收入這塊蛋糕；以推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程為契機，拓展財源建設(shè)空間，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源建設(shè)力度。同時上級黨委政府在制定政策時應(yīng)適當給予傾斜，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)適合管理的收入下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把發(fā)展經(jīng)濟新增加的收入大部分留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，放權(quán)盤活鄉(xiāng)鎮(zhèn)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會各項事業(yè)持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、在制度層面上實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的健全完善，實現(xiàn)有效監(jiān)督。

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)不相統(tǒng)一的矛盾越來越突出，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支矛盾日益加大，出現(xiàn)了“財權(quán)在上，事權(quán)在鄉(xiāng)”框架下財權(quán)制約事權(quán)的不正?，F(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本應(yīng)提供的公共產(chǎn)品無相應(yīng)的財力支撐。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立健全公開透明、科學(xué)合理、多重監(jiān)督的財政管理體系是實現(xiàn)多方共贏的治本之策。具體來說，一是決策時論證要科學(xué)：要嚴格按照市場化運作的要求，對工程項目進行科學(xué)論證，切忌少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋定項目”大搞形象政績工程，違背市場規(guī)律，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限資源的浪費。二是程序要合規(guī)：建立由鎮(zhèn)黨委書記、人大主席、鎮(zhèn)長、紀檢書記、財政所長等組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，決策涉及金額在限額以下由鎮(zhèn)長“一支筆”審批，限額以上的定期由領(lǐng)導(dǎo)小組集體討論審核，重大開支項目提交鎮(zhèn)黨委討論決定。嚴格遵循這一程序，絕無例外。三是要徹底追責：在程序合規(guī)的大背景下，方能實現(xiàn)對巨額財政資金決策失誤的主要負責人的追責，成為懸在決策人員頭頂?shù)倪_摩克里斯之劍，倒逼體制的完善與決策的優(yōu)化。

3、強化責任，消化財政赤字、壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是長期積累下來的，是當前農(nóng)村經(jīng)濟工作中的一個難點問題，也是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的一大隱患。在消化財政赤字和壓縮負債時，首先要確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)當年財政收入計劃的完成，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)當年財政收支平衡，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)當年消化財政赤字目標的完成。同時要積極采取嚴控新債的管理辦法，并把消減鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)納入對主政官員的考核指標當中，從而加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作責任心，切實把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政赤字和負債壓縮下來。其次要不法?？?，改進現(xiàn)行的財政總預(yù)算制度?，F(xiàn)行的收付實現(xiàn)制已不能真實完全的反映財政總預(yù)算的會計核算內(nèi)容，對資金負債等多方面的核算范圍有限，權(quán)責發(fā)生制應(yīng)用于財政總預(yù)算中可以較好的區(qū)分經(jīng)常性支出和資本性支出，提供政府資產(chǎn)的全面信息，有利于加強政府對其資產(chǎn)的管理和反應(yīng)經(jīng)濟資源價值的使用狀況和利用效果。

參考文獻：

[1]楊化慶.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理存在的問題及對策分析[J].財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2017（19）.

[2]王青.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困難與解決對策[J].時代金融，2017（27）.

作者簡介：郭珠萍，女，漢族，江蘇儀征人，本科學(xué)歷，會計師職稱，儀征市陳集鎮(zhèn)財政所副所長endprint