曾凡證

【摘要】新修訂的《立法法》第七十二條第二款中明確賦予設(shè)區(qū)的市對特定事項(xiàng)享有立法權(quán)，其中包括了歷史文化保護(hù)。實(shí)踐中，我國許多地區(qū)都面臨歷史文化“虛?！薄半y?！薄芭卤！钡痊F(xiàn)象，究竟如何確定保護(hù)范圍、方式，如何處理公眾與私人權(quán)利的沖突都是亟待解決的問題。立法權(quán)的下放的確能夠使各地歷史文化資源得到及時(shí)必要的保護(hù)，但這種保護(hù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)通過完善歷史文化保護(hù)體系，厘清現(xiàn)有規(guī)則以防重復(fù)立法，規(guī)范行使地方立法權(quán)，落實(shí)監(jiān)督機(jī)制等方式真正提高歷史文化保護(hù)的效果。

【關(guān)鍵詞】地方立法權(quán) 歷史文化保護(hù) 立法法

【中圖分類號】D90

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會(huì)三次會(huì)議修改《立法法》，明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不與上位法抵觸的情況下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，并對該類型地方性法規(guī)的實(shí)施審批做出相應(yīng)規(guī)定。

《立法法》修改后所凸顯的地方歷史文化保護(hù)問題

我國各地都擁有豐富的歷史文化資源，在面對保護(hù)與發(fā)展的問題時(shí)，許多地區(qū)始終表現(xiàn)出“兩輕兩重”的態(tài)勢，即“重開發(fā)、輕保護(hù)；重開放，輕管理”。因此，提高各地方歷史文化保護(hù)意識，使資源得到最及時(shí)、最直接的保護(hù)的確是地方行政所面臨的重要問題。然而，僅通過《立法法》修訂后賦予全國284個(gè)設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)，能否真正起到促進(jìn)歷史文化保護(hù)的作用？如此規(guī)定是否有潛在的消極影響？就城鄉(xiāng)建設(shè)、管理和環(huán)境保護(hù)而言，已經(jīng)建立了較為完整的規(guī)范體系。與此相較，歷史文化保護(hù)中存在三方面問題：第一，專項(xiàng)法律缺位。我國目前并沒有針對歷史文化保護(hù)的法律，盡管《文物保護(hù)法》制定較早并經(jīng)過修訂，但不論從權(quán)屬性質(zhì)還是保護(hù)方式上，歷史文化資源與文物都不相同，因此相關(guān)法律也不應(yīng)混淆或隨意替代。第二，形單影只的國務(wù)院行政法規(guī)。我國僅有一部國務(wù)院頒布的有關(guān)歷史文化保護(hù)的行政法規(guī)，即《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)的條例》（2008年7月1日正式實(shí)施），其余24項(xiàng)國務(wù)院級別文件都是對國家歷史文化名城認(rèn)定的批復(fù)。2008年之前，國務(wù)院行政法規(guī)尚未頒布，但2001—2007年之間已有9座城市被批準(zhǔn)認(rèn)定為歷史文化名城，這些名城的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與2008年之后的標(biāo)準(zhǔn)是否保持一致，值得商榷。第三，地方性立法尚有缺口。在本次擴(kuò)大地方立法權(quán)之前，原享有地方立法權(quán)的49個(gè)城市中關(guān)于歷史文化保護(hù)的立法狀況不佳，其中四川省、貴州省、重慶市等擁有豐富歷史文化資源的省市，都還沒有指定地方性立法。在這種情況下，過度增設(shè)地方性立法主體，會(huì)引起制度體系的混亂。

歷史文化保護(hù)不足的原因

對“歷史文化保護(hù)”的概念界定不清。2015年3月8日人大三次會(huì)議正式審議時(shí)，草案表述才修改為“設(shè)區(qū)的市可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”?！皻v史文化保護(hù)”事項(xiàng)的加入是基于某些地方人大代表建議，地方性立法權(quán)的范圍中應(yīng)當(dāng)增加“社會(huì)民生等地方性事務(wù)”相關(guān)內(nèi)容，歷史文化保護(hù)就是其中的典型內(nèi)容。

參與立法的代表在擬定該款時(shí)，可能考慮到我國各地方的特色歷史建筑、區(qū)域等的保護(hù)問題，但這種思路體現(xiàn)得并不清晰。通?，F(xiàn)有研究體系中提到“歷史文化保護(hù)”時(shí)，多數(shù)會(huì)圍繞特定的對象展開，它們一般需要具備三方面基本特征：第一，因建造的年代久遠(yuǎn)而具有一定的歷史價(jià)值；第二，因建筑特有的造型、結(jié)構(gòu)、風(fēng)格等而具有藝術(shù)特色、審美價(jià)值和科學(xué)價(jià)值；第三，因凝聚了當(dāng)?shù)氐牡赜蛱厣?、記載了當(dāng)?shù)匕l(fā)展歷史上某一歷史事件而具有特殊的文化內(nèi)涵。這些對象可能以單體建筑物或構(gòu)筑物形式存在，也可能是以區(qū)域化的形式存在，在現(xiàn)有的法規(guī)中稱之為“（優(yōu)秀）歷史建筑”“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”“歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村、名街”等。需要強(qiáng)調(diào)的是，這些特定的對象并不簡單等同于文物古跡，具有歷史文化價(jià)值的資源并不一定是文物，它們之間是并列關(guān)系，都是歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)對象。

地方立法權(quán)主體擴(kuò)容并非落實(shí)歷史文化保護(hù)的直接方式。保護(hù)歷史文化固然需要完善相關(guān)立法，加之我國各地區(qū)歷史文化資源風(fēng)格迥異，因此，有針對性的制定地方立法十分必要。然而，目前歷史文化保護(hù)過程中遇到的種種問題是否都能通過“放權(quán)”來解決？擴(kuò)大立法權(quán)與歷史文化保護(hù)的成敗之間是否有必然聯(lián)系？

在本次《立法法》修改前，我國已有49個(gè)城市享有地方立法權(quán)，其中部分制定了有關(guān)歷史文化保護(hù)方面的地方性法規(guī)，但面對保護(hù)與開發(fā)的矛盾時(shí)，仍然無法妥善協(xié)調(diào)其中的利益關(guān)系，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。主要表現(xiàn)在：第一，產(chǎn)權(quán)不明晰。風(fēng)貌區(qū)內(nèi)既有個(gè)人所有的房屋，還有公租房、落政房、部隊(duì)的房產(chǎn)、市屬企業(yè)用房，甚至還有一部分已經(jīng)居住了20—30年徹底無證的房屋。第二，保護(hù)范圍不清。對于區(qū)域內(nèi)大量優(yōu)秀歷史建筑物是否都要進(jìn)行“原樣完全”保護(hù)是相關(guān)部門面臨的一大問題。第三，規(guī)則缺乏可操作性。在具體操作中由于程序繁瑣、方式僵化，導(dǎo)致政府和有關(guān)部門既希望這些資源能夠得到保護(hù)，又擔(dān)心納入保護(hù)范圍后造成難以開發(fā)利用的局面，產(chǎn)生“懼?！被颉芭卤！鳖檻]。第四，模式過于單一。慣用征收完成保護(hù)，高額的安置補(bǔ)償費(fèi)用給當(dāng)?shù)卣畮砭薮蟮呢?cái)政壓力。上述問題，并不是通過增加立法主體、擴(kuò)充規(guī)則數(shù)量能夠解決的。

《立法法》中歷史文化保護(hù)條款的實(shí)施

完善歷史文化保護(hù)體系建立分級保護(hù)制度。針對歷史文化保護(hù)概念界定不明的問題，應(yīng)當(dāng)通過明確保護(hù)對象、建立分級保護(hù)制度來解決。包含歷史文化價(jià)值的資源種類繁多，僅就不可移動(dòng)物遺產(chǎn)而言，從建筑學(xué)理論角度可將其分為：文物、歷史文化區(qū)、歷史文化名城（名鎮(zhèn)、名街）的三級體系。

完善歷史文化保護(hù)方面的地方立法，可以從四套規(guī)則入手。即，文物、優(yōu)秀歷史建筑物（構(gòu)筑物）、歷史文化名城（鎮(zhèn)、村、街）、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。其中，文物保護(hù)方面的制度相對完善，形成了以《文物保護(hù)法》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》以及《北京市文物保護(hù)管理?xiàng)l例》《甘肅省文物保護(hù)條例》等地方性法規(guī)為內(nèi)容的規(guī)范體系，具體涉及從文物遺址的調(diào)查挖掘到文物拍賣、行政處罰等事項(xiàng)，而其他三類對象的保護(hù)規(guī)則還需進(jìn)一步完善。在此過程中應(yīng)當(dāng)注意兩方面，一是由于文物屬于國家所有，在保護(hù)時(shí)基本不涉及與個(gè)人利益的沖突問題，但優(yōu)秀歷史建筑物（構(gòu)筑物）的保護(hù)要充分考慮到私人權(quán)益的保護(hù)。二是由于歷史文化名城（鎮(zhèn)、村、街）中既有文物，又有歷史建筑，可能還包含非物質(zhì)遺產(chǎn)，因此，規(guī)則制定時(shí)應(yīng)當(dāng)更有針對性，而不僅是強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃、審批。endprint

切實(shí)運(yùn)行地方立法權(quán)促進(jìn)歷史文化直接保護(hù)。僅通過地方立法權(quán)主體擴(kuò)容并不能直接有效地促進(jìn)歷史文化保護(hù)工作的落實(shí)，針對這一問題，在各地需要進(jìn)一步落實(shí)地方立法權(quán)的行使，以保證歷史文化能夠得到更加直接有效的保護(hù)，具體可以從兩個(gè)方面實(shí)施：

（1）厘清現(xiàn)有歷史文化保護(hù)規(guī)則，切忌重復(fù)立法。在本次《立法法》修改之前，已有26個(gè)省份制定了歷史文化保護(hù)方面的地方性法規(guī)，內(nèi)容基本包括申報(bào)、確定、保護(hù)（規(guī)劃）、責(zé)任承擔(dān)幾個(gè)部分。由此可見，目前歷史文化保護(hù)領(lǐng)域的立法數(shù)量并不少，但各地保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、范圍不盡相同，個(gè)別地方立法中使用的術(shù)語、概念也存在不清晰的情形。鑒于此，擴(kuò)大立法權(quán)之后，要注意以下三個(gè)方面：第一，避免上下級立法內(nèi)容重復(fù)。下級制定歷史文化保護(hù)相關(guān)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)研讀已有規(guī)范，充分考慮當(dāng)?shù)氐木唧w情況，有針對性地制定立法，切勿出現(xiàn)對上級立法簡單整合后形成新立法的情形；第二，設(shè)區(qū)市的人大增強(qiáng)主動(dòng)性?，F(xiàn)有歷史文化領(lǐng)域的立法，絕大部分都是由當(dāng)?shù)卣块T提出，人大主動(dòng)的比例很小。如此容易導(dǎo)致立法將部門的權(quán)力、利益法律化，不利于簡政放權(quán)；第三，對設(shè)區(qū)市現(xiàn)有規(guī)范的整理。目前除了較大的市有歷史文化保護(hù)立法外，在一些歷史文化資源豐富的地區(qū)也已經(jīng)形成了相關(guān)立法性文件。對于這些已有文件，先要進(jìn)行規(guī)范性審查，避免出現(xiàn)內(nèi)容違法、沖突的情形。如果就這類文件的性質(zhì)產(chǎn)生爭議，依照4月27日最高人民法院公布的《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題解釋中第二十一條規(guī)定：法院可以在判決書中闡明規(guī)范性文件的合法性，也就是直接認(rèn)定這種“紅頭文件”合法抑或非法，還可以直接向指定機(jī)關(guān)提出處理意見，并可抄送指定機(jī)關(guān)的同級人民政府或上一級行政機(jī)關(guān)。如審查之后沒有問題，就依照《立法法》七十二條，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，人大常委會(huì)接到文件后應(yīng)盡快審批，如有問題及時(shí)提出修改意見，沒有問題及時(shí)頒布。通過立法權(quán)下放后，協(xié)調(diào)省內(nèi)各項(xiàng)規(guī)則，讓本省在歷史文化保護(hù)領(lǐng)域的立法更具有體系性。

（2）結(jié)合地方具體特點(diǎn)，建立多元保護(hù)模式。設(shè)區(qū)市享有立法權(quán)之后，應(yīng)當(dāng)對限定的事項(xiàng)制定更具可行性和針對性的措施。就歷史文化保護(hù)而言，已有條例中以禁止性、限制性、管控性措施為主，并且基本以政府等公權(quán)力機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，形成了“單一主體”主導(dǎo)的保護(hù)發(fā)展模式。盡管這種模式便于執(zhí)行，但可能會(huì)侵犯相對人利益，增加不必要的支出。因此，通過地方立法的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)勇于嘗試和建立多元的保護(hù)模式，使得立法更具有可行性和適用性。設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地具體情況，對于不同類型的歷史文化資源制定更加詳細(xì)可行的保護(hù)方式，具體而言可以分為三種類型：第一，以文物為代表，已經(jīng)歸公有的歷史文化資源。為了避免當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)單位產(chǎn)生“懼保”“怕?！钡那闆r，要在地方性立法中進(jìn)一步細(xì)化認(rèn)定后的保護(hù)利用方式，切勿使文物喪失本來的生命力，不利于歷史文化價(jià)值的展現(xiàn)。第二，以部分優(yōu)秀歷史建筑為代表的私人財(cái)產(chǎn)。針對這部分資源，應(yīng)當(dāng)通過立法確立多元化保護(hù)模式，在政府和個(gè)人之間搭建協(xié)商平臺，允許政府作為“公眾”的代表，為實(shí)現(xiàn)公眾需要，在私有歷史建筑物上設(shè)定合理的限制，讓渡部分權(quán)利，以便于政府能夠合法介入這部分歷史文資源的保護(hù)和開發(fā)活動(dòng)中。第三，以名城（鎮(zhèn)、村、街道）為代表的混合型歷史文化資源。在對整體區(qū)域進(jìn)行保護(hù)時(shí)，地方立法務(wù)必將保護(hù)范圍界定清晰，隨后可以對象為分類標(biāo)準(zhǔn)，分章節(jié)制定有針對性的專項(xiàng)保護(hù)措施，切勿將優(yōu)秀歷史建筑、文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等不同類型的歷史文化資源混為一談，實(shí)施同樣的保護(hù)手段。

結(jié)語

我國各地富含類型多樣的歷史文化資源，《立法法》修改后賦予設(shè)區(qū)的市歷史文化保護(hù)地方立法權(quán)之后，各地方能夠因地制宜，針對資源的特點(diǎn)開展更直接更深入的管理和保護(hù)工作。但應(yīng)注意立法權(quán)下放絕非解決歷史文化保護(hù)問題的終極手段，只是提供了立法工作的依據(jù)。在具體制定保護(hù)規(guī)范的工作中，首先應(yīng)當(dāng)做好歷史文化資源的分類整合，建立對不同資源的分級保護(hù)制度，這是立法的基本保障；其次，應(yīng)當(dāng)從執(zhí)法、法律監(jiān)督等多個(gè)方面落實(shí)地方立法權(quán)的行使；再次，上級立法機(jī)關(guān)需要加快對已有規(guī)則的修改完善工作，提高相關(guān)規(guī)則的級別，并且認(rèn)真指導(dǎo)監(jiān)督下級立法機(jī)關(guān)的有關(guān)工作，對已有的政府性文件進(jìn)行歸納整理。最后，結(jié)合本地的實(shí)際情況，制定切實(shí)可行、有實(shí)際意義的地方性立法，為歷史文化保護(hù)工作打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。endprint