王 慧， 吳 猛

(安徽大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 安徽 合肥 230601)

十九大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社區(qū)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[1]。隨著就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展，基層社區(qū)治理越來越受到重視。完善農(nóng)村新社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，有助于為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

一、農(nóng)村新社區(qū)治理的現(xiàn)狀

1. 新社區(qū)治理主體呈現(xiàn)多元化趨向

隨著農(nóng)村新社區(qū)的建設(shè)趨于完善，廣大村民也逐漸打破了傳統(tǒng)小農(nóng)思想，社區(qū)自治觀念逐漸深入人心，農(nóng)村新社區(qū)治理主體逐漸呈現(xiàn)多元化趨向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然對(duì)農(nóng)村新社區(qū)的治理起著統(tǒng)籌指導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)國(guó)家方針政策的宣傳實(shí)施以及為農(nóng)村新社區(qū)提供服務(wù)。此外，現(xiàn)代農(nóng)村新社區(qū)逐步建立起以社區(qū)為服務(wù)平臺(tái)的社區(qū)綜合服務(wù)大廳，旨在形成在社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由居委會(huì)牽頭，社區(qū)社會(huì)組織、志愿者、居民等多方力量協(xié)同治理的模式，村民參與的積極性顯著提高。

2. 新社區(qū)治理整體趨于復(fù)合化

在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的推動(dòng)下，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)受到重大影響，農(nóng)村新社區(qū)治理也開始適應(yīng)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的需要，呈現(xiàn)出復(fù)合化趨勢(shì)：第一，社區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。隨著就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村企業(yè)創(chuàng)辦數(shù)量增加，吸引了大量外來投資，傳統(tǒng)農(nóng)村村落與現(xiàn)代化工業(yè)企業(yè)并存，村民不再局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，逐漸向參與非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變。第二，社區(qū)性質(zhì)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的血緣、地緣村莊逐漸減少，現(xiàn)代農(nóng)村新社區(qū)具有國(guó)家治理基層單位的身份，成為生活在一定區(qū)域內(nèi)的居民組成的社會(huì)基層單元，是包含多種力量和利益主體的共同體。第三，社區(qū)功能的多樣性。現(xiàn)代農(nóng)村新社區(qū)不僅是國(guó)家政策和方針貫徹的基層單元，還是村民居住、生產(chǎn)和實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治、滿足自身需求的載體。

3. 新社區(qū)治理公共服務(wù)發(fā)展方向多樣化

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社區(qū)服務(wù)均等化是農(nóng)村新社區(qū)公共服務(wù)的主要任務(wù)，而提供農(nóng)民滿意的公共服務(wù)一個(gè)顯著標(biāo)志就是滿足農(nóng)民需要。隨著農(nóng)村新社區(qū)利益主體的多元化發(fā)展，社區(qū)公共服務(wù)方向也呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，目前多數(shù)農(nóng)村已在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育管理、計(jì)劃生育等方面取得了顯著成效。在公共設(shè)施方面，原來的瓦房變成了樓房，泥濘的道路變成了寬敞的柏油路，家家通水、通電、通氣，滿足了農(nóng)村新社區(qū)基本生活需要。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，政府在基本醫(yī)療保障上正逐步縮小城鄉(xiāng)差距，擴(kuò)大農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍，為農(nóng)村老年人看病提供方便。在教育管理方面，健全了農(nóng)村學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施，建起了新式圖書館、塑膠跑道等，還特別注重留守兒童教育，強(qiáng)調(diào)教育公平，縮小城鄉(xiāng)教育差距。農(nóng)村新社區(qū)公共服務(wù)正朝著多樣化和均等化的方向發(fā)展。

二、農(nóng)村新社區(qū)治理中的問題

1. 官本位意識(shí)的不良影響

官本位思想在中國(guó)已經(jīng)滋生幾千年，其存在不僅影響了法治社會(huì)建設(shè)，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致基層社區(qū)出現(xiàn)“唯上”思想[2]。農(nóng)村新社區(qū)中的官本位思想嚴(yán)重影響著農(nóng)村管理體制、干群關(guān)系、群眾思想等。首先，長(zhǎng)期存在的官本位思想使農(nóng)村新社區(qū)形成了“唯上”的管理機(jī)制，部分農(nóng)村新社區(qū)事務(wù)的處理依然按照上級(jí)指示進(jìn)行，忽視民眾意見，個(gè)別村級(jí)干部為了政績(jī)不顧群眾利益，大搞表面工程，形成唯領(lǐng)導(dǎo)馬首是瞻的作風(fēng)。其次，部分農(nóng)村干部存在的官本位思想導(dǎo)致其忽視甚至侵害村民利益，使得干群關(guān)系緊張；有些農(nóng)村干部認(rèn)為自己職權(quán)在握，利用與各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系袒護(hù)自己的不當(dāng)行為。再次，官本位思想不加以制止會(huì)在整個(gè)社會(huì)蔓延，導(dǎo)致群眾做官情結(jié)嚴(yán)重?！霸诠俦疚坏纳鐣?huì)機(jī)制下和社會(huì)心理中，整個(gè)社會(huì)自覺不自覺地陷入了官本位的泥沼，所以出現(xiàn)了一切向官看，以官員的是非為是非、以官場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)的種種亂象。”[3]人人都爭(zhēng)相做官，將以權(quán)謀私看作理所當(dāng)然，這與人民群眾“敬官、畏官”的思想是分不開的。

2. 部分社區(qū)黨組織功能弱化

部分農(nóng)村基層黨建缺乏高效的運(yùn)作機(jī)制，使民主往往流于形式。雖然現(xiàn)階段農(nóng)村民主進(jìn)程一直在不斷推進(jìn)，但也暴露出一些問題：

一是部分黨組織設(shè)置不合理，管理機(jī)制不完善。當(dāng)前農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)逐漸完善，很多小村莊合并為一個(gè)行政村，使得組織關(guān)系隸屬不清，導(dǎo)致某些黨員游離于黨組織之外，未履行黨員義務(wù)。在管理機(jī)制、運(yùn)行程序、工作方式方法上，原有模式面臨著挑戰(zhàn)，多村合并以后應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步完善管理機(jī)制[4]。

二是村級(jí)事務(wù)公開形式化，有些農(nóng)村新社區(qū)的公告欄完全成了擺設(shè)，村級(jí)事務(wù)公示也僅限于一些無關(guān)緊要的小事，黨務(wù)、村務(wù)公開不到位，過程不透明。

三是個(gè)別農(nóng)村新社區(qū)民主議事事實(shí)缺失。農(nóng)村新社區(qū)雖然在形式上推行民主議事，規(guī)定對(duì)于重大事務(wù)處理要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下召開村民代表大會(huì)，但實(shí)際上卻較少召開甚至不召開，導(dǎo)致民主權(quán)利得不到有效保障。

四是黨員素質(zhì)良莠不齊，工作情緒不高。農(nóng)村新社區(qū)部分黨員干部思想覺悟不高，在處理人民內(nèi)部矛盾、發(fā)揮黨員模范帶頭作用等方面效果不明顯。部分農(nóng)村新社區(qū)仍存在“老年黨建”現(xiàn)象，即年輕黨員缺乏積極性，社區(qū)黨建依靠德高望重的老黨員管理[5]。

3. 部分社區(qū)自治流于形式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)組織對(duì)社區(qū)工作具有指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)，但由于傳統(tǒng)政府主導(dǎo)治理模式的存在以及村民思想的相對(duì)落后，造成政府“過度自治”，使得社區(qū)自治陷入“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)[6]。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治具有指導(dǎo)和幫助作用，但在實(shí)際操作中，卻形成了過度管理的局面：一是在民主選舉方面，根據(jù)法律規(guī)定，村民擁有民主選舉的權(quán)利，村委會(huì)是民主選舉的平臺(tái)，但實(shí)際上存在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或多或少地干預(yù)村民選舉的情況。二是在民主決策方面，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)形成了“一言堂”的作風(fēng)，關(guān)于重大事項(xiàng)的決策不經(jīng)過村民代表大會(huì)或?qū)Υ迕褚庖娭弥焕?，大搞政?jī)工程，嚴(yán)重壓制了村民參與的積極性。三是在民主管理方面，個(gè)別村委會(huì)儼然成為政府的派出機(jī)構(gòu)，形成了對(duì)上負(fù)責(zé)、對(duì)下打壓的局面，民主管理流于形式。

4. 部分社區(qū)矛盾出現(xiàn)激化

當(dāng)前我國(guó)仍然存在貧富差距大、過度城市化、農(nóng)民工回流等問題。傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)可以利用鄉(xiāng)規(guī)民約或宗族威望解決內(nèi)部矛盾，而農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)打破了這種模式。在就地城鎮(zhèn)化的背景下，新成立的社區(qū)或許是原村落的重新整合，或許是多村合并后的新社會(huì)集體，原先的鄰里關(guān)系往往由于樓棟拆分被破壞，人們與新鄰居甚至“外來人員”(多村合并的居民)的磨合增加了矛盾[7]，已經(jīng)難以運(yùn)用傳統(tǒng)方法解決。此外，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民工開始回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，政府與農(nóng)民之間對(duì)回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的政策支持度、資源分配、市場(chǎng)開發(fā)、失地農(nóng)民就業(yè)、民主選舉等矛盾，政府與村委會(huì)和社區(qū)社會(huì)組織群眾自治的矛盾，以及政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間的矛盾日益顯露出來。隨著利益主體的多元化，社區(qū)內(nèi)部矛盾也日益增加，嚴(yán)重影響到社區(qū)治理的協(xié)調(diào)發(fā)展。建立健全有效的矛盾化解機(jī)制是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的基礎(chǔ)。

5. 執(zhí)法存在利益化傾向

部分農(nóng)村新社區(qū)在執(zhí)法方面存在利益化傾向，甚至出現(xiàn)村官腐敗現(xiàn)象，歸根結(jié)底是由于兩套班子沒有起到示范作用，不能以身作則。首先，一些農(nóng)村新社區(qū)黨委和村委會(huì)兩套班子在選舉中依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的提名或賄賂等行為而產(chǎn)生，甚至在個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)“金錢選舉”等問題。其次，局部農(nóng)村新社區(qū)利益網(wǎng)紛繁復(fù)雜，有些村官存在腐敗行為，或賄賂上級(jí)，或依靠官員之間“相互幫助”使案情無法上達(dá)。再次，少數(shù)村官思想認(rèn)識(shí)不夠，未能很好地為村民服務(wù)。在實(shí)際工作中，個(gè)別村官甚至侵吞上級(jí)撥款的農(nóng)村建設(shè)基金、貧困補(bǔ)助金、糧食補(bǔ)貼等，嚴(yán)重侵害村民利益。

三、農(nóng)村新社區(qū)治理的創(chuàng)新路徑

1. 提高村民自治意識(shí)

應(yīng)改變落后的小農(nóng)思想，堅(jiān)持以農(nóng)民為主體，不斷培養(yǎng)村民的法律意識(shí)、民主意識(shí)、參與意識(shí)等。逐步樹立和提高村民自治意識(shí)是村民自治有效進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)。首先，增強(qiáng)村民法律意識(shí)。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系，明確社區(qū)治理方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕娮灾?，進(jìn)一步規(guī)范村委會(huì)制度、選舉制度、議事程序等，使各項(xiàng)制度在村民的監(jiān)督下運(yùn)行[8]。其次，提高村民參與意識(shí)。鼓勵(lì)農(nóng)村新社區(qū)村民樹立主人翁意識(shí)，積極參與社區(qū)公共事務(wù)管理，善于行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，堅(jiān)持選舉公開、公正、透明，監(jiān)督村干部等工作人員的行為，積極參與各類社會(huì)組織為社區(qū)提供服務(wù)，保障社區(qū)自治高效運(yùn)行[9]。

2. 加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)

農(nóng)村基層黨組織是黨的一切工作的基礎(chǔ)，就地城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村新社區(qū)的轉(zhuǎn)型為社區(qū)黨建提供了新的平臺(tái)。隨著居民利益多元化、需求多樣化的發(fā)展，鞏固社區(qū)黨組織在農(nóng)村的地位，對(duì)解決農(nóng)村新社區(qū)面臨的問題以及促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展具有重要意義。

第一，構(gòu)建區(qū)域化黨組織體系。社區(qū)黨建是以社區(qū)為平臺(tái)進(jìn)行的黨組織建設(shè)，社區(qū)黨組織可以通過多種形式與社區(qū)內(nèi)其他黨組織進(jìn)行合作，構(gòu)建區(qū)域化的黨建組織體系。農(nóng)村新社區(qū)的結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)型已經(jīng)取得了初步進(jìn)展，擁有眾多民間組織、志愿者服務(wù)隊(duì)伍、進(jìn)駐的產(chǎn)業(yè)園和企業(yè)單位等，社區(qū)黨組織可通過“共建”“共助”等多種形式聯(lián)合這些組織中的黨組織和黨員，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，形成區(qū)域化的黨建格局。

第二，建設(shè)高素質(zhì)黨員干部隊(duì)伍。首先，農(nóng)村新社區(qū)的黨員在思想和能力上尚有不足，在思想上應(yīng)該加強(qiáng)培訓(xùn)，定期組織學(xué)習(xí)會(huì)議以提高黨性和覺悟，在農(nóng)村結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，黨員應(yīng)該具有把握時(shí)勢(shì)的能力，不斷提高社會(huì)管理能力、利益協(xié)調(diào)能力、化解矛盾能力等。其次，要不斷加強(qiáng)監(jiān)督管理，對(duì)黨員干部的工作定期進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，根據(jù)群眾的監(jiān)督意見實(shí)行獎(jiǎng)懲，充分利用輿論監(jiān)督提高黨員素質(zhì)。

第三，提高社區(qū)黨組織資源整合能力。隨著農(nóng)村新社區(qū)的結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)型，社區(qū)內(nèi)利益分化嚴(yán)重，內(nèi)部矛盾增多。社區(qū)黨組織要對(duì)農(nóng)村新社區(qū)的人力、物力、財(cái)力有整體把握，協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)不同利益主體的關(guān)系，通過政治宣傳、黨員模范帶動(dòng)等形式不斷提升黨組織的凝聚力和向心力，切實(shí)維護(hù)好廣大農(nóng)村新社區(qū)村民的切身利益。

3. 健全社區(qū)自治體系

完善社區(qū)自治體系有助于引導(dǎo)村民實(shí)行自治，提高自治能力。當(dāng)前農(nóng)村新社區(qū)的治理模式還未成熟，逐步建立“四位一體”的社區(qū)治理體系是最有效的方式[10]。所謂“四位一體”是指社區(qū)自治體系包括領(lǐng)導(dǎo)層、決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層四個(gè)層面，建立以社區(qū)黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心、社區(qū)村民代表大會(huì)為決策主體、社區(qū)村委會(huì)為執(zhí)行平臺(tái)、社區(qū)村民和其他社會(huì)組織為監(jiān)督主體的自治體系。社區(qū)的一切工作都要在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，村委會(huì)作為社區(qū)自治的平臺(tái)，組織社區(qū)重大事務(wù)的協(xié)商和處理工作，嚴(yán)格按照協(xié)商程序處理公共事務(wù)，對(duì)難以決策的重大事務(wù)要召開村民代表大會(huì)進(jìn)行最終決策。社區(qū)社會(huì)組織在參與社區(qū)治理的過程中應(yīng)充分發(fā)揮作用，積極引導(dǎo)社區(qū)村民主動(dòng)參與社區(qū)治理[11]，同時(shí)引導(dǎo)社區(qū)村民對(duì)社區(qū)各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督，不斷提高村民參與自治的能力。

4. 推動(dòng)建立“五社聯(lián)動(dòng)”模式

推動(dòng)“五社聯(lián)動(dòng)”治理模式的建立是現(xiàn)代農(nóng)村新社區(qū)治理的重要目標(biāo)[12]。所謂“五社聯(lián)動(dòng)”是指以社區(qū)為平臺(tái)，以社區(qū)社會(huì)組織為載體，以培養(yǎng)社會(huì)工作人才為核心，有效整合社會(huì)資源引導(dǎo)社會(huì)力量參與社區(qū)治理，組建社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)伍?！拔迳缏?lián)動(dòng)”具體從三方面入手。第一，農(nóng)村新社區(qū)治理需要以農(nóng)村新社區(qū)為村民自治的平臺(tái)，提高居民參與意識(shí)，鼓勵(lì)民間社區(qū)組織參與社區(qū)治理。在農(nóng)村新社區(qū)建立初期，需要“熟人社會(huì)”基礎(chǔ)上群眾自發(fā)的“草根組織”，如婚喪嫁娶組織、紅白理事會(huì)等來維持社區(qū)的正常服務(wù)。傳統(tǒng)民間組織一定程度上可以增強(qiáng)居民的歸屬感，也可以作為村民社區(qū)化的載體。第二，培養(yǎng)社會(huì)工作人才是社區(qū)治理的核心，社區(qū)治理需要專業(yè)社工人才來引導(dǎo)。例如，合肥市已創(chuàng)設(shè)政府購(gòu)買社工服務(wù)崗位的管理模式。社工的專業(yè)素養(yǎng)與技能對(duì)幫助農(nóng)村新社區(qū)村民改變傳統(tǒng)觀念、實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助等具有重要作用。第三，充分發(fā)揮社區(qū)多元主體的作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與社區(qū)治理，壯大社區(qū)志愿者隊(duì)伍。鼓勵(lì)社區(qū)周邊的單位、企業(yè)積極參與社區(qū)服務(wù)，逐漸建立以黨員為主體、社區(qū)志愿者廣泛參與的志愿服務(wù)組織，鼓勵(lì)離退休黨員、老人、婦女、兒童積極參與志愿服務(wù)，大力提倡社區(qū)青年為社區(qū)作貢獻(xiàn)。

5. 不斷完善執(zhí)法機(jī)制

由于村官不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，對(duì)其管理缺乏完善的法律法規(guī)和相應(yīng)的懲罰措施，因此首先要建立健全法律法規(guī)，逐步提高村官的法律意識(shí)，使他們時(shí)刻警醒自己的行為[13]。其次，要提高隊(duì)伍素質(zhì)，抵制官員腐敗。應(yīng)定期對(duì)村干部和村民進(jìn)行法律培訓(xùn)，引導(dǎo)村干部按照法律要求開展社區(qū)管理，避免干群沖突；加強(qiáng)層級(jí)約束，對(duì)依靠賄賂等不正當(dāng)手段獲得職位的，加大懲處力度。第三，完善監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)促進(jìn)監(jiān)督主體多元化，除各級(jí)黨政機(jī)關(guān)以外，還要加強(qiáng)企事業(yè)單位、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)村民等對(duì)官員的監(jiān)督，將腐敗行為控制在萌芽中。