周榮余/江蘇省儀征市國(guó)土資源局

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，極大地保護(hù)和調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，加快了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，對(duì)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，如何更好地落實(shí)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的保障作用，是廣大“三農(nóng)”工作者應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題。

揚(yáng)州落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的成效

江蘇省揚(yáng)州市積極利用國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、農(nóng)機(jī)普及程度、農(nóng)業(yè)物流中心等項(xiàng)目條件得到了很大改善，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的實(shí)施，更好地保護(hù)了農(nóng)民種糧的積極性。在農(nóng)機(jī)現(xiàn)代化建設(shè)方面，有效優(yōu)化了農(nóng)機(jī)配置、提升了農(nóng)機(jī)化水平；在水利建設(shè)方面，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和灌排體系不斷完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高，抵御自然災(zāi)害能力明顯增強(qiáng)；“糧安工程”方面，形成了以2個(gè)區(qū)域性糧食現(xiàn)代物流中心為樞紐、6個(gè)縣（市）級(jí)糧食物流中心庫(kù)為核心、37個(gè)一線收納庫(kù)為支撐的現(xiàn)代糧食物流體系；糧食生產(chǎn)方面，實(shí)現(xiàn)了品種純良化、施肥數(shù)字化、服務(wù)社會(huì)化和技術(shù)精準(zhǔn)化，依靠科技促進(jìn)糧食持續(xù)增產(chǎn)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的實(shí)施，有效增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)提供了保障。

落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制約因素

對(duì)政策利用不充分。我國(guó)每年發(fā)布的惠農(nóng)富民政策措施超過(guò)50項(xiàng)，但從國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施情況分析，不少地區(qū)還沒(méi)有能夠很好利用，主要原因包括：一是對(duì)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的研究有待進(jìn)一步提高；二是不同職能部門之間的溝通和對(duì)接有待完善。

實(shí)施效應(yīng)有待提高。隨著土地“三權(quán)分置”政策的實(shí)施，加上農(nóng)地適度流轉(zhuǎn)及規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方式的推行，種糧大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體不斷涌現(xiàn)，但目前針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼政策尚未完善，致使政策實(shí)施產(chǎn)生的效應(yīng)有待提高。從揚(yáng)州市的實(shí)際看，目前仍采取按計(jì)稅面積進(jìn)行直補(bǔ)，未將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)稅時(shí)代減報(bào)耕地及后期“拓荒”所形成的“新田”考慮在內(nèi)，造成實(shí)際種糧者與補(bǔ)貼受益者相異，而信息不對(duì)稱下“憑地領(lǐng)錢”的現(xiàn)狀也易引發(fā)矛盾。

落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的對(duì)策建議

強(qiáng)化政策研究。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，為了不斷提高國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策利用的精準(zhǔn)性和有效性，應(yīng)不斷強(qiáng)化各級(jí)政府政策研究部門的職能。一是政府政策研究部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家每個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的研究，及時(shí)掌握每年國(guó)家都會(huì)有哪些扶持政策、每項(xiàng)政策的適用范圍、本地區(qū)可利用的政策有哪些、財(cái)政扶持資金的申報(bào)流程等具體內(nèi)容。二是編印政策手冊(cè)，將研究成果及時(shí)發(fā)至政府分管領(lǐng)導(dǎo)，讓每個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)了解并熟悉這些政策，分管領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)各自分管的部門和分管的工作進(jìn)行部署。三是政府政策研究部門應(yīng)定期組織行業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)和管理層進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，介紹政策內(nèi)容和項(xiàng)目申報(bào)流程，用好用足國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持政策，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。

整合相關(guān)資源。目前，從政府職能部門的工作職責(zé)和分工看，農(nóng)業(yè)發(fā)展涉及的主管部門多且分散，除了農(nóng)業(yè)部門（廣義農(nóng)業(yè)）之外，發(fā)改、財(cái)政、科技、供銷、農(nóng)辦、水利、糧食、林業(yè)等部門也分別掌握著一定數(shù)量的涉農(nóng)政策資金，產(chǎn)生一定的職能交叉。這一現(xiàn)狀不僅造成了行政資源與政策資金的浪費(fèi)，更因?yàn)楸舜碎g政策支持信息互通不足，可能造成扶持對(duì)象的重疊。因此，黨委和政府應(yīng)授權(quán)本級(jí)農(nóng)口部門全面系統(tǒng)、自上而下地開展一次“三農(nóng)”或農(nóng)業(yè)政策大梳理，按照精簡(jiǎn)、高效、透明的原則，認(rèn)真落實(shí)各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施，整合歸并性質(zhì)相近、用途相同、使用分散的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金。同時(shí)，理順各部門之間的工作關(guān)系，建立統(tǒng)一互通的農(nóng)業(yè)政策大平臺(tái)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，加大農(nóng)業(yè)政策績(jī)效評(píng)估和監(jiān)管力度，提高農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的精準(zhǔn)性、有效性和執(zhí)行力。

完善農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃。多年來(lái)的實(shí)踐表明，國(guó)家財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)的政策具有戰(zhàn)略性、長(zhǎng)效性和持續(xù)性的特征，因此，黨委和政府應(yīng)授權(quán)本級(jí)政策研究部門牽頭，相關(guān)職能部門參加，成立行業(yè)規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，督促本級(jí)農(nóng)口部門依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，結(jié)合國(guó)家財(cái)政扶持政策，完善行業(yè)規(guī)劃的編制工作，編制的規(guī)劃應(yīng)涵蓋農(nóng)業(yè)（廣義農(nóng)業(yè)）、農(nóng)機(jī)、水利、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)、農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等領(lǐng)域，規(guī)劃還要能主動(dòng)對(duì)接國(guó)家財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)的每一項(xiàng)政策，提高國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的利用效率和利用效果。各相關(guān)部門再根據(jù)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制每年各產(chǎn)業(yè)年度發(fā)展計(jì)劃，明確年度經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與建設(shè)重點(diǎn)，并將發(fā)展計(jì)劃向社會(huì)公開，使各類市場(chǎng)主體“心中有數(shù)”，更好發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)作用。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域信息化建設(shè)。針對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域信息不對(duì)稱現(xiàn)狀，政府應(yīng)授權(quán)相關(guān)部門利用衛(wèi)星遙感、地理信息等信息技術(shù)，輔之以基層政府及農(nóng)村集體組織對(duì)實(shí)際耕種面積的核查工作，建立配套的市級(jí)“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”，內(nèi)容包含各農(nóng)戶土地承包與種植面積等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，結(jié)合前期農(nóng)戶承包地登記、確權(quán)及農(nóng)業(yè)普查等工作，建立以農(nóng)戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。將補(bǔ)貼政策與地塊對(duì)應(yīng)起來(lái)，下大力氣上圖入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可查詢、易監(jiān)測(cè)、便捷高效。一是健全土地有序流轉(zhuǎn)機(jī)制。加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村土地在公開市場(chǎng)逐步流向從事適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)。二是穩(wěn)步推進(jìn)土地集中型適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。重點(diǎn)發(fā)展100～300畝中小規(guī)模從事糧食生產(chǎn)的家庭農(nóng)場(chǎng)，防止出現(xiàn)脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際、違背農(nóng)民意愿、片面追求超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的傾向。三是建立補(bǔ)貼面積動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。在農(nóng)村土地確權(quán)登記工作完成的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確核實(shí)農(nóng)作物種植實(shí)際面積，實(shí)際補(bǔ)貼面積不再受稅改面積的限制，無(wú)論是稅改內(nèi)面積還是稅改以外面積，只要符合水稻、小麥、玉米等主要農(nóng)作物栽培要求的耕地，都要計(jì)入補(bǔ)助面積。既要做“加法”，把新增平整造地種糧面積等計(jì)入補(bǔ)貼范圍，給予地力保護(hù)補(bǔ)貼；又要做“減法”，扣減農(nóng)民建房占用、工業(yè)園區(qū)征用、國(guó)家重點(diǎn)工程征用和農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)占用等已經(jīng)不再種植糧食的耕地，不再給予地力保護(hù)補(bǔ)貼。

研究建立補(bǔ)貼監(jiān)管制度。一是基于“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)對(duì)補(bǔ)貼申請(qǐng)者的自動(dòng)化篩選。現(xiàn)階段，可依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)補(bǔ)貼申請(qǐng)者進(jìn)行初步審核。二是依托有關(guān)單位，利用遙感、全球定位系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)，核查申請(qǐng)者的申報(bào)面積與實(shí)際糧食種植面積是否一致，核查產(chǎn)糧大戶上報(bào)播種面積與實(shí)際種植面積是否一致。三是依托基層農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)遙感核查存在疑惑或問(wèn)題的新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行人工現(xiàn)場(chǎng)核查。有條件的地區(qū)，可進(jìn)一步拓展范圍，核查其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是否符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境要求，從源頭控制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。四是明確規(guī)定，經(jīng)核查發(fā)現(xiàn)存在申報(bào)信息失真、套取補(bǔ)貼資金等違規(guī)行為，視情況嚴(yán)重程度削減或取消其資格，并在一定年限內(nèi)不得再次申請(qǐng)補(bǔ)貼?！?/p>