沈衛(wèi)良 袁 峰 黃驍猷/江蘇省蘇州市吳江區(qū)人大常委會

江蘇省蘇州市吳江區(qū)高度重視農(nóng)村宅基地管理工作，加強規(guī)劃控制、完善政策制定、認真組織實施、從嚴從緊監(jiān)督，持續(xù)加大農(nóng)村宅基地管理工作力度，有效遏制了村莊的無序擴張和盲目外延，促進了土地資源的集約利用，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了堅實的基礎(chǔ)。

主要做法

加強規(guī)劃引導(dǎo)，合理布局村莊?！叭喴?guī)劃”漸趨合理。自2006年推進新農(nóng)村建設(shè)開展首輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃以來，吳江區(qū)先后于2010年和2015年分別對鎮(zhèn)村布局規(guī)劃進行了二次修編完善。三輪規(guī)劃從新農(nóng)村建設(shè)適度控制，到城鄉(xiāng)一體化從緊控制，再到“尊重傳統(tǒng)村莊自然演進”的合理有效控制，使得村莊建設(shè)規(guī)劃更加適合城鄉(xiāng)總體發(fā)展的要求和廣大農(nóng)村群眾的需要?！叭悇澏ā狈€(wěn)妥布局。新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃根據(jù)村莊區(qū)位、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風(fēng)貌特色、設(shè)施配套等現(xiàn)狀，明確279個重點村莊和32個特色村為規(guī)劃發(fā)展村莊，允許翻建和集居；1364個為一般可建設(shè)村莊，實行有條件翻建；822個為規(guī)劃控制村莊，不允許翻建和新建，并實行遠期和近期控制?！叭龡l渠道”積極疏導(dǎo)。對規(guī)劃控制村莊落實三條出路進行分流，分別為搬遷移建至規(guī)劃發(fā)展村莊，選擇城鎮(zhèn)公寓房安置，選擇貨幣化補償安置。

完善政策措施，規(guī)范村民建房?！叭齻€門檻”定資格。通過制定《關(guān)于農(nóng)村集體土地住宅房屋建設(shè)和拆遷中農(nóng)村戶籍在冊人員的認定意見》，統(tǒng)一了宅基地申請人員的認定門檻；通過明晰分戶登記標準，統(tǒng)一了新戶出宅安置的認定門檻；通過設(shè)定排它性條款，統(tǒng)一了不予批準宅基地的認定門檻。“三個標準”定房型。設(shè)定大小標準，以戶為單位，大戶用地面積200平方米，中戶用地面積170平方米，小戶用地面積120平方米；設(shè)定占地標準，房屋占地面積不得超過宅基地面積的70%；設(shè)定建設(shè)標準，農(nóng)房建筑層數(shù)原則上控制在二層及以下，檐口高度不得超過8.8米?！叭齻€前提”定開工。翻建農(nóng)房必須先行辦理審批手續(xù)，必須先行拆除原先所有建筑物，必須先行由鎮(zhèn)村相關(guān)部門聯(lián)合進行放樣定位，才能正式開工建設(shè)。

實施聯(lián)審聯(lián)批，壓實各方責(zé)任?！叭壜?lián)動”嚴格審批。從2015年起，吳江將農(nóng)村宅基地的審批權(quán)全部從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收歸區(qū)政府，建立了從村委會初審到鎮(zhèn)級復(fù)審、會審，公示以及踏勘、審核，再到區(qū)級復(fù)核和區(qū)政府批準的審批過程?！奥?lián)合會審”壓實責(zé)任。成立區(qū)農(nóng)村住房建設(shè)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，由區(qū)國土資源、規(guī)劃、住建、城管、計生、農(nóng)辦、公安、監(jiān)察、信訪等部門具體負責(zé)宅基地及農(nóng)房建設(shè)聯(lián)合審批工作，實行下鄉(xiāng)鎮(zhèn)限時會辦，并建立公示制度和批后跟蹤管理制度?！稗k齊三證”核準建房。要通過宅基地審批核準建房，村民必須取得由鎮(zhèn)（區(qū)）規(guī)劃建設(shè)部門核發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》，區(qū)國土部門核發(fā)的《宅基地許可證》和鎮(zhèn)（區(qū)）規(guī)劃建設(shè)部門核發(fā)的《民房建筑工程施工許可證》。

推行綜合執(zhí)法，加強監(jiān)督管理。實行“一支隊伍管執(zhí)法”。按照源頭治理、權(quán)責(zé)一致、協(xié)調(diào)創(chuàng)新的原則，推進全區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革，在各區(qū)鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法局并代表鎮(zhèn)政府集中行使部門下放和劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)。原屬國土部門對農(nóng)村村民超占違建的處罰權(quán)全部劃轉(zhuǎn)給區(qū)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局實施。實行“一個號碼管服務(wù)”。區(qū)政府成立區(qū)城市綜合治理聯(lián)動指揮中心，整合全區(qū)24條政府熱線為一個號碼“12345”，全方位受理群眾信息舉報，有利于執(zhí)法隊伍在加強日常巡查的同時，及時掌握農(nóng)村違建情況，做到有的放矢。實行“第一時間動真格”。對確認屬于違法違規(guī)用地、違章搭建的行為，由區(qū)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局第一時間派出執(zhí)法力量進行現(xiàn)場執(zhí)法，有效地提升了執(zhí)法效率，實現(xiàn)了違建治理由突擊向長效、由粗放向精準的轉(zhuǎn)變。

推進住宅置換，深化產(chǎn)權(quán)改革。實行農(nóng)房動遷置換。多年來，吳江區(qū)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中，結(jié)合項目建設(shè)動遷和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，積極推進城鄉(xiāng)住宅置換工作，累計有3.5萬農(nóng)戶實行了置換，共建成城鎮(zhèn)公寓房605萬平方米，徹底化解了這部分農(nóng)戶今后再次申請建房的問題。實行自愿騰退置換。建立農(nóng)村住房騰退機制，在各鎮(zhèn)設(shè)立宅基地騰退改造管理機構(gòu)和專項補償安置基金，鼓勵“三分離”的農(nóng)村村民自愿退出宅基地。實行新分戶宅權(quán)置換。對分戶安置的新農(nóng)戶原則上采取公寓房安置或貨幣安置，落實村民農(nóng)村集體宅基地安置權(quán)，以實現(xiàn)全區(qū)宅基地塊數(shù)零增長。

存在問題

村莊規(guī)劃落地難。受制于村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃融合銜接不夠，村莊用地難以保證，同時規(guī)劃與村莊實際現(xiàn)狀也存在差距，想在村莊內(nèi)依規(guī)安排地塊難度很大，致使集居點建設(shè)難以推進。違規(guī)建房遏制難。農(nóng)戶為改善生活居住條件，或擴大家庭作坊范圍,或發(fā)展房東經(jīng)濟，想方設(shè)法擴建農(nóng)村住房，“一戶兩宅”、未批先建、批少建多、建后擴建、亂搭亂建的現(xiàn)象時有發(fā)生，超高建房、超層建房的情況也比較普遍。關(guān)鍵環(huán)節(jié)貫通難。受集居點空間難落實、城鎮(zhèn)安置公寓房現(xiàn)房少的影響，控制村莊分流環(huán)節(jié)不順暢，涉及部門多，審批環(huán)節(jié)不夠快，且部分農(nóng)戶建房不按規(guī)定施工，超占超高超層多，致使驗收部門無法出具報告，農(nóng)房竣工驗收環(huán)節(jié)難落實。確權(quán)頒證推進難。農(nóng)村房屋權(quán)籍不全的問題比較突出，現(xiàn)有農(nóng)房較多存在違規(guī)審批、違法用地、超高超建、搭建附房等不符合辦理不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的條件。此外，由于以往對農(nóng)房管理不嚴，少數(shù)農(nóng)房存在房地不一致、“兩證”戶主不同、一房兩戶登記以及登記在城鎮(zhèn)居民名下等情況，一時難于明晰權(quán)屬。監(jiān)督管理到位難。農(nóng)村基層宅基地執(zhí)法監(jiān)督的有限力量與農(nóng)村面廣量大的建房需求不匹配，有些地方對農(nóng)戶違建行為的依法處置整改不到位，少數(shù)村干部面對農(nóng)村違建“上面不查，順其自然，群眾不問，置之不管”，監(jiān)管工作任重道遠。

對策建議

強化多規(guī)融合機制，合理安排建設(shè)空間。加強規(guī)劃銜接，合理布局空間。嚴格執(zhí)行《鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》，進一步優(yōu)化和細化村莊專項規(guī)劃，確保與土地利用總體規(guī)劃等相符合。確定規(guī)劃發(fā)展村莊的用地規(guī)模和農(nóng)戶布局，對區(qū)域內(nèi)確屬農(nóng)村建房剛性需求的，每年應(yīng)適量安排建設(shè)空間解決農(nóng)戶建房問題。調(diào)劑置換指標，適量配置空間。加快推進“三優(yōu)三?！币?guī)劃的報批實施，積極盤活農(nóng)村存量低效用地，合理解決現(xiàn)有集居點的土地遺留問題。對“三優(yōu)三?！贝媪勘P活指標要落實剛性政策，由區(qū)政府科學(xué)調(diào)劑適量村莊用地規(guī)劃指標，對調(diào)劑安排的村莊用地統(tǒng)一由國土管理部門落實專地專用。推進村莊整理，盤活存量空間。堵疏結(jié)合，加強村莊建設(shè)管理，對村民建房用地要切實加強管控。積極開展村莊整理推進舊村改造，對村莊內(nèi)用地要合理安排，妥善調(diào)配，不斷拓展村莊建設(shè)空間，化解農(nóng)戶建房用地壓力。

完善宅地管理政策，嚴格建房監(jiān)督流程。探索宅地政策優(yōu)化。宅基地占地申請標準，一些周邊縣市區(qū)采取“以戶定標”的辦法確定單戶宅基地統(tǒng)一占地面積，避免了“大中小”分類審批管理的矛盾。農(nóng)房建筑層數(shù)及高度，可以在放寬檐高層數(shù)的情況下，將農(nóng)房建筑面積引入農(nóng)戶分戶出宅評定標準，推動分戶宅內(nèi)解決，減少出宅壓力。完善宅基地審批機制。重點指導(dǎo)和監(jiān)督鎮(zhèn)村相關(guān)部門做好預(yù)審工作，明確審查職責(zé)，壓實工作責(zé)任，建立健全責(zé)任倒查追責(zé)機制。要加密區(qū)級審批次數(shù)，實行定期限時審批，對通過的建房批件應(yīng)在政府相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺上進行公示，對未通過的批件應(yīng)向申請人說明原由。加強農(nóng)房建設(shè)管理。進一步加強農(nóng)房建設(shè)安全管理工作，有效配強鎮(zhèn)級農(nóng)房建設(shè)管理部門的職能和力量，強化對農(nóng)村建筑工匠隊伍和施工各環(huán)節(jié)的管理，不斷規(guī)范核實農(nóng)房“四址”，開展現(xiàn)場巡查，落實竣工驗收等手續(xù)。加大綜合執(zhí)法力度。充分發(fā)揮12345平臺信息反饋作用，對違規(guī)建房、占用耕地建房的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即查處，做到嚴格執(zhí)法，依法辦事，該罰的罰，該拆的拆，加大處罰力度，堅決維護農(nóng)村用地和建房秩序。

優(yōu)化城鄉(xiāng)住宅置換，加快實施“三優(yōu)三保”。

適度推進動遷安置，加快城鄉(xiāng)用地置換。各鎮(zhèn)（區(qū)）要堅持在最優(yōu)的地段上按照不低于同期同城商品房的開發(fā)標準來推進城鎮(zhèn)安置公寓房的建設(shè)，增強對農(nóng)戶的置換吸引力。不斷加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化項目的農(nóng)戶動遷，有條件的鎮(zhèn)（區(qū)）可適度加快對近期控制村莊的動遷安置。堅持政策公平原則，擴大置換保障范圍。各地應(yīng)參照城鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)的預(yù)拆遷安置政策，將規(guī)劃控制村莊納入統(tǒng)一的預(yù)拆遷安置政策，不搞分類區(qū)別對待，實行政策公平，一視同仁，切實保障農(nóng)戶利益。提高騰退安置標準，激勵村民自愿進城。各地應(yīng)參照預(yù)拆遷標準，建立宅基地自愿退出機制。積極鼓勵農(nóng)村連戶連片整體騰退，實行“定點整體置換”，不斷加大“三優(yōu)三?！蓖七M力度，加快“拆舊建新”置換步伐。

加快推進確權(quán)頒證，落實農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)益。應(yīng)本著“尊重歷史、面對現(xiàn)實”的原則，在堅持“一戶一宅、法定面積”的前提下，按照先確定農(nóng)村宅基地使用權(quán)、再確定農(nóng)民住房所有權(quán)的思路，分步分類做好界定處置工作。對宅基地歷史遺留問題應(yīng)區(qū)分政策實施階段，界定分類處置辦法；對權(quán)籍不清的可通過村組集體討論明晰權(quán)屬后補辦相關(guān)手續(xù)；對新農(nóng)村集居點的用地遺留問題要積極通過“三調(diào)”進行調(diào)整化解；對新產(chǎn)生的違規(guī)用地要督促及早整改，辦妥合法手續(xù)；對超占超建的應(yīng)先處理后補辦，確實無法拆除的，確權(quán)登記時要區(qū)分超占超建的位置和數(shù)量，以“虛實有別”的方式在房屋樓層平面圖中標明超占位置和面積?！?/p>