嵇 欣

(上海社會科學(xué)院 生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所，上海 200020)

黨的十九大提出要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，在著力解決突出環(huán)境問題的過程中“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。”在這種新形勢下，推動社會組織有序參與環(huán)境治理就成為事關(guān)環(huán)境質(zhì)量全面改善的戰(zhàn)略性問題。事實(shí)上，近年來社會組織在當(dāng)代中國社會治理體系中的作用不斷突顯，黨的十九大在“打造共建共治共享的社會治理格局”中也強(qiáng)調(diào)“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用”。如何為社會組織高效參與環(huán)境治理提供支持正成為一個重要的理論和政策問題。

總體來看，近年來社會組織參與環(huán)境治理的宏觀政策環(huán)境日趨寬松，隨著黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)“激發(fā)社會組織活力”以來，中央政府和相關(guān)部委出臺了一系列政策舉措從制度準(zhǔn)入、財力保障、人才隊伍建設(shè)等多個環(huán)節(jié)為社會組織更好介入環(huán)境治理提供了重要支持。然而，在實(shí)踐層次，環(huán)保社會組織仍面臨著許多瓶頸和難題，如：在發(fā)起環(huán)境公益訴訟時普遍面臨著資金不足和專業(yè)性局限問題①張峰：《環(huán)保社會組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的“揚(yáng)”與“抑”》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第3期。，在參與環(huán)境治理時得到的社會支持不足②謝菊、劉磊：《環(huán)境治理中社會組織參與的現(xiàn)狀與對策》，《環(huán)境保護(hù)》2013年第23期。且難以有效嵌入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)③梁瑩：《城市夾縫空間的綠色力量: 環(huán)保社區(qū)社會組織生長的社會政策邏輯》，《人文雜志》2013年第6期。，在發(fā)展中缺乏專業(yè)支持體系的扶持與保障④胡小軍、劉藝非、謝曉玲：《環(huán)境治理創(chuàng)新與環(huán)保社會組織參與——2015年度廣東省環(huán)保社會組織發(fā)展?fàn)顩r調(diào)研報告》，載朱健剛、胡小軍主編：《公益藍(lán)皮書：中國公益慈善發(fā)展報告(2015)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第150-152頁。。這些問題與上世紀(jì)末本世紀(jì)初環(huán)保社會組織發(fā)展早期面臨的合法性困境、準(zhǔn)入難題⑤皮特·何、瑞志·安德蒙：《嵌入式行動主義在中國：社會運(yùn)動的機(jī)遇與約束》，李禪娟譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第18頁。等宏觀政策問題相比已有很大區(qū)別，表明在當(dāng)前治理轉(zhuǎn)型新階段環(huán)保社會組織發(fā)展仍面臨著一些中觀維度的深層挑戰(zhàn)。

這些挑戰(zhàn)已不能簡單歸結(jié)為“宏觀鼓勵，微觀約束”⑥俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境》，《中國社會科學(xué)》2016年第1期。、“分類控制”⑦康曉光、韓恒：《分類控制:當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》2005年第6期。等政策約束瓶頸，迫切需要研究者構(gòu)建一種更為細(xì)致、具體的研究視角對當(dāng)前環(huán)保社會組織發(fā)展的制度條件以及這些組織所處的制度情境做出梳理，從而找出應(yīng)對之策。這要求我們不僅關(guān)注與環(huán)保社會組織相關(guān)的制度文本，更關(guān)注這些制度的實(shí)際執(zhí)行情況以及引發(fā)的各種復(fù)雜后果*黃曉春：《當(dāng)代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》2015年第9期。，從而為理解當(dāng)前環(huán)保社會組織發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)約束提供重要研究支持。

本文首先將立足于社會組織參與環(huán)境治理的具體情境，以制度分析邏輯提煉出一種“功能—條件”的分析視角，對當(dāng)前環(huán)保社會組織有序發(fā)展的深層制度條件進(jìn)行梳理；繼而在一個治理轉(zhuǎn)型的背景下觀察環(huán)保領(lǐng)域這些制度條件的實(shí)際狀況，從而對環(huán)保社會組織的發(fā)展困境進(jìn)行深度研判。最后，本文將提出相應(yīng)的政策思路與應(yīng)對之道。

一、社會組織參與環(huán)境治理：一個“功能—條件”分析視角

學(xué)術(shù)界關(guān)于社會組織參與環(huán)境治理已有諸多討論?，F(xiàn)有研究都認(rèn)為社會組織由于具有更強(qiáng)的社會動員能力、一定的組織能力，且可代表不同社會群體之訴求因而在環(huán)境治理中日漸成為重要治理主體*劉新宇：《社會管理創(chuàng)新背景下深化社會組織環(huán)保參與的研究》，《社會科學(xué)》2012年第8期。。一些研究進(jìn)一步指出，社會組織甚至可以在環(huán)境治理中一些面臨艱巨挑戰(zhàn)的領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。例如，在環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境督查領(lǐng)域，當(dāng)?shù)胤秸蚓植拷?jīng)濟(jì)或政績利益而疏于管理時，社會組織開展的社會監(jiān)督有助于上級監(jiān)管部門克服上下級部門間信息不對稱的問題更好實(shí)施監(jiān)管*周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理(第二版)》，格致出版社2017年版，第385-388頁。。這表明深入研判社會組織參與環(huán)境治理的可行路徑對于構(gòu)建完整的生態(tài)文明制度體系具有戰(zhàn)略意義。

然而，迄今為止學(xué)術(shù)界和政策部門雖高度重視社會組織參與環(huán)境治理的意義與作用，但對其有序發(fā)揮治理功能的制度條件卻討論不多。事實(shí)上，社會組織作為一種不同于政府與市場的力量，其作用發(fā)揮也有特定的邊界*Salamon, L.M., Partners in Public Service: The Scope and Theory of Government-nonprofit Relations . In Powell, W.W. (eds.), The Nonprofit Sector: A Research Handbook. New Haven: Yale University Press, 1987.。本文試圖在梳理已有研究及總結(jié)發(fā)達(dá)國家實(shí)踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對現(xiàn)代社會組織參與環(huán)境治理的核心制度條件作出梳理，進(jìn)而在環(huán)保社會組織的治理功能與相應(yīng)制度條件間建立起精準(zhǔn)鏈接。通過梳理文獻(xiàn)，本文將環(huán)保社會組織的功能概括為三大領(lǐng)域，一是發(fā)揮社會倡導(dǎo)功能，動員公眾支持環(huán)保；二是直接參與環(huán)境治理，實(shí)施專業(yè)技術(shù)治理；三是在政策網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮作用，推動或監(jiān)督政府改革環(huán)境政策。下文將一一討論環(huán)保社會組織在這些領(lǐng)域發(fā)揮作用的制度條件。

(一)社會倡導(dǎo)功能與社區(qū)嵌入性

幾乎所有研究都強(qiáng)調(diào)環(huán)保社會組織的社會倡導(dǎo)有助于教育和動員公眾支持環(huán)保行為，因而在環(huán)境治理中具有源頭治理的重要意義。*曾婧婧、胡錦繡、朱利平：《從政府規(guī)制到社會治理：國外環(huán)境治理的理論拓展與實(shí)踐》，《國外理論動態(tài)》2016年第4期。社會組織可以通過環(huán)保宣傳、環(huán)境信息披露以及社會教育活動倡導(dǎo)公眾參與各類環(huán)保活動，從而提升全社會的環(huán)保自覺性，進(jìn)而形成行業(yè)環(huán)保壓力。然而，多數(shù)國內(nèi)研究并未在組織機(jī)理上闡明環(huán)保社會組織有效開展社會倡導(dǎo)功能的條件，雖然一些研究細(xì)致闡述了這類組織開展倡導(dǎo)的過程，但卻并未在一般化理論層次闡述其后的組織機(jī)制。這一研究現(xiàn)狀導(dǎo)致研究者很難對環(huán)保社會組織如何更好發(fā)揮倡導(dǎo)功能做出深刻分析。

從組織學(xué)的視角來看，環(huán)保社會組織發(fā)揮社會倡導(dǎo)功能的過程大致可看作集體行動的動員和組織過程。根據(jù)經(jīng)典的集體行動理論，環(huán)保社會組織要實(shí)現(xiàn)最大化社會動員目標(biāo)，必需滿足三個基本條件：一是提供有效的選擇性激勵*曼瑟·奧爾森：《集體行動的邏輯——公共物品與集團(tuán)理論》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，格致出版社2017年版，第41-42頁。，使響應(yīng)號召者有額外的精神或物質(zhì)回報；二是在社會動員中形成有效的符號、意義和文化認(rèn)同體系*艾爾東·莫里斯、卡洛爾·麥克拉吉·謬?yán)眨骸渡鐣\(yùn)動理論的前沿領(lǐng)域》，劉能譯，北京大學(xué)出版社2002年版，第17-19頁。，使社會倡導(dǎo)真正深入人心；三是動員活動嵌入有效的組織網(wǎng)絡(luò)*馮仕政：《西方社會運(yùn)動研究：現(xiàn)狀與范式》，《國外社會科學(xué)》 2003年第5期。，從而更長效發(fā)揮動員功能。社會運(yùn)動領(lǐng)域的前沿研究表明，諸如綠色環(huán)保運(yùn)動、清潔能源等環(huán)保社會運(yùn)動的成功都與上述三個條件有著密切關(guān)聯(lián)。

環(huán)保社會組織要同時實(shí)現(xiàn)以上條件就必需在貼近公眾生活的治理網(wǎng)絡(luò)中開展活動，并有效嵌入符號意義系統(tǒng)的生產(chǎn)領(lǐng)域。在當(dāng)代中國，城鄉(xiāng)社區(qū)是實(shí)現(xiàn)這些條件最便利的區(qū)位：首先，社區(qū)不但掌握著動員居民的制度化通道，同時還是各類資源向基層社會投放的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，因此立足于社區(qū)開展動員無疑有助于環(huán)保社會組織深度嵌入有效治理網(wǎng)絡(luò)之中。其次，社區(qū)也是最貼近居民生活的公共空間，是符號、意義體系構(gòu)建和再生產(chǎn)的重要場域，這意味著以社區(qū)為依托開展社會倡導(dǎo)更容易形成社會認(rèn)同。第三，社區(qū)中蘊(yùn)含的豐富社會資本和人際互動網(wǎng)絡(luò)更容易為環(huán)保志愿活動提供潛在的“選擇性激勵”，使居民在響應(yīng)動員過程中得到來自社區(qū)社交網(wǎng)絡(luò)和社會聲望體系的額外激勵。

綜上所述，對環(huán)保社會組織而言，能否有效嵌入社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)就成為其開展社會動員的重要制度基礎(chǔ)。只有當(dāng)其成為社區(qū)多元治理體系中的重要構(gòu)成部分并始終保持與居民的緊密互動時，這些組織才有可能具備實(shí)質(zhì)性的動員能力。因此，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》中專門提出“大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織”；十九大也在加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)中強(qiáng)調(diào)要“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用”。

(二)參與專業(yè)環(huán)境治理與穩(wěn)定的組織預(yù)期

對于環(huán)保社會組織而言，諸如發(fā)起環(huán)保公益訴訟、直接組織生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約等活動都不是僅靠志愿者的善意和社會支持就能實(shí)現(xiàn)的——這涉及到組織自身的專業(yè)化能力建設(shè)問題。尤其是考慮到現(xiàn)代社會許多重要環(huán)保領(lǐng)域都涉及到復(fù)雜的跨學(xué)科知識體系，相應(yīng)的復(fù)合型專業(yè)知識體系建設(shè)就顯得尤為重要?，F(xiàn)有研究大多都注意到了當(dāng)前環(huán)保社會組織普遍面臨專業(yè)能力不足的問題*王名、胡英姿：《探索政府與環(huán)保社會組織的合作共治》，《環(huán)境保護(hù)》2011年第12期；郭紅燕：《環(huán)保社會組織如何參與環(huán)境治理工作》，《中華環(huán)境》2017年第4期。，但都將其視為發(fā)展初期的階段性現(xiàn)象或資源投入不足的產(chǎn)物，因而假設(shè)隨著資源供給狀況的改善，環(huán)保社會組織專業(yè)化能力也會隨之提升。然而，近年來前沿實(shí)證研究已證明這種簡單化的理論預(yù)設(shè)實(shí)際上忽略了社會組織專業(yè)化發(fā)展背后的關(guān)鍵要素，如有研究發(fā)現(xiàn)：在公共服務(wù)購買力度不斷提升的組織場域中，社會組織的專業(yè)能力仍提升緩慢*管兵：《競爭性與反向嵌入性：政府購買服務(wù)與社會組織發(fā)展》，《公共管理學(xué)報》 2015年第3期。；社會組織的專業(yè)化能力發(fā)展受到微觀制度環(huán)境的復(fù)雜影響*朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業(yè)社會工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對一個政府購買服務(wù)項目的個案分析》，《社會學(xué)研究》 2013年第1期。。這些都啟發(fā)我們從更深層次來理解環(huán)保社會組織發(fā)展專業(yè)化治理能力所依賴的制度條件。

現(xiàn)代組織理論發(fā)現(xiàn)，組織要提升其專業(yè)化能力除了依賴必要的資源供給外，還建立在科學(xué)理性的長期規(guī)劃和可持續(xù)的專業(yè)能力投資之上，而這兩個必要條件都取決于組織對不確定性的控制水平。湯普森曾指出，組織只有在控制了不確定性的背景下才能推動專業(yè)技術(shù)理性的精細(xì)化發(fā)展。因此，為了控制環(huán)境的不確定性，組織始終試圖預(yù)期和適應(yīng)環(huán)境的變化。*詹姆斯·湯普森：《行動中的組織——行政理論的社會科學(xué)基礎(chǔ)》，敬乂嘉譯，上海人民出版社2007年版，第23-27頁。馬奇和西蒙也有同樣的論述，他們認(rèn)為組織的過程專業(yè)化將在穩(wěn)定環(huán)境中得到最長遠(yuǎn)的發(fā)展，而在快速變化的環(huán)境中，專業(yè)化會被犧牲。*詹姆斯·馬奇、赫伯特·西蒙：《組織(第二版)》，邵沖譯，機(jī)械工業(yè)出版2008年版，第144頁。這些經(jīng)典的組織學(xué)研究都強(qiáng)調(diào)了對現(xiàn)代組織而言，控制不確定性以及隨之形成的穩(wěn)定預(yù)期是發(fā)展組織專業(yè)化治理能力的重要前提。

進(jìn)一步來看，對環(huán)保社會組織而言，要在某一治理領(lǐng)域有專業(yè)優(yōu)勢，就必須保持穩(wěn)定的人力資源投資和技術(shù)積累，而這些都取決于其能否形成穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期和組織成長戰(zhàn)略，否則它們就傾向于工具主義地迎合資源供給者*李友梅：《新時期加強(qiáng)社會組織建設(shè)研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2017年版，第160-165頁。并以短期發(fā)展策略來參與治理活動，其后果是專業(yè)化始終會被“鎖定”在較低層次*黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對——社會組織自主性研究的一個理論框架》，《社會學(xué)研究》2014年第6期。。在西方國家，由于環(huán)保領(lǐng)域形成了規(guī)模龐大的捐贈“市場”*這里的“市場”指的是規(guī)模龐大的捐贈資金尋求質(zhì)優(yōu)而有行動能力的環(huán)保社會組織，于是在相應(yīng)環(huán)保組織間就形成了某種競爭，類似于市場背景下的競爭。，且許多大企業(yè)和基金會形成了透明的環(huán)保社會組織長期資助戰(zhàn)略，因而這些都有助于環(huán)保社會組織形成穩(wěn)定預(yù)期，進(jìn)而塑造差異化定位、謀求長期發(fā)展的專業(yè)化戰(zhàn)略。我國政府近年來也意識到幫助環(huán)保社會組織形成穩(wěn)定預(yù)期的重要性，如環(huán)保部、民政部于2017年專門下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對環(huán)保社會組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)在規(guī)范管理的同時要“制定和完善政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，將應(yīng)當(dāng)由政府舉辦并適宜由環(huán)保社會組織承擔(dān)的環(huán)境服務(wù)事項納入指導(dǎo)性目錄”。

(三)政策參與和政策網(wǎng)絡(luò)開放性

通過參與政策活動推動政府優(yōu)化環(huán)境政策是當(dāng)前環(huán)保社會組織的重要活動領(lǐng)域。縱觀各國已有的案例可以發(fā)現(xiàn)，高水平的政策參與取決于環(huán)保社會組織所面對的政策網(wǎng)絡(luò)是否具有較高的開放性。這一點(diǎn)正如帕特南在分析意大利不同地區(qū)治理績效時所指出的：只有當(dāng)社團(tuán)和公民參與嵌入于制度化的多元治理網(wǎng)絡(luò)中，當(dāng)公共精神、社會資本以及結(jié)社活動嵌入于城市自治制度和多元利益表達(dá)網(wǎng)絡(luò)中才具有積極的治理效應(yīng)。*羅伯特 D·帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第145-148頁。

治理實(shí)踐中政策網(wǎng)絡(luò)的開放性通常表現(xiàn)在多個層次，如：在一些奉行多元主義政策的國家，這種政策網(wǎng)絡(luò)開放性主要表現(xiàn)在多元博弈的政治過程中，環(huán)保社會組織可以借助政黨政治、議會政治等正式機(jī)制參與環(huán)境政策相關(guān)的游說活動；在一些法團(tuán)主義國家，政策網(wǎng)絡(luò)的開放性主要表現(xiàn)為政策部門以穩(wěn)定、有序的方式將環(huán)保社會組織及其代言人吸納至政策制訂過程中，并就關(guān)鍵議題聽取其意見；在最一般的微觀實(shí)踐中，政策網(wǎng)絡(luò)的開放性還體現(xiàn)為環(huán)保社會組織有相對暢通的渠道向政策部門表達(dá)意見和觀點(diǎn)，并督促其推動政策創(chuàng)新。如果不同層次的政策網(wǎng)絡(luò)都保持較高的開放性，環(huán)保社會組織參與政策活動的機(jī)會空間就較大；如果僅在某個層次開放，則會影響環(huán)保社會組織的政策參與效能。

近年來，我國政府也高度重視環(huán)保領(lǐng)域的政策網(wǎng)絡(luò)開放性問題，如：十八屆三中全會明確提出“及時公布環(huán)境信息，健全舉報制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督”；十九大報告則明確將“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”提上了政策日程。這表明，我國已在宏觀政策層次對政策網(wǎng)絡(luò)開放性問題提出了長遠(yuǎn)戰(zhàn)略設(shè)計。

以上討論表明環(huán)保社會組織不同治理功能背后實(shí)際上都有一系列復(fù)雜的制度條件作為支撐。這些制度條件之間相互嵌套、互為支持，構(gòu)成了一種整體性的制度體系，就此而言，推動環(huán)保社會組織有序發(fā)展的問題實(shí)際上涉及到當(dāng)代中國治理轉(zhuǎn)型中的系統(tǒng)制度設(shè)計問題。如果這些深層問題不能在治理實(shí)踐中得到有效的應(yīng)對，社會組織發(fā)揮的環(huán)境治理功能就會大打折扣，甚至出現(xiàn)非預(yù)期后果。

二、治理實(shí)踐中的深層挑戰(zhàn)

近年來，中國社會組織發(fā)展進(jìn)入快車道，許多社會組織在環(huán)境治理中開始發(fā)揮重要作用。但總體來看，環(huán)保類社會組織發(fā)展仍面臨一些深層問題，這些問題并非簡單的制度設(shè)計不合理或技術(shù)支持不足的產(chǎn)物，而是與當(dāng)前中國環(huán)境治理領(lǐng)域復(fù)雜的制度實(shí)踐密切相關(guān)。

盡管近年來環(huán)境治理已成為當(dāng)代中國“五位一體”發(fā)展目標(biāo)的重要構(gòu)成部分，環(huán)境治理績效也成為各級地方政府的重要考核指標(biāo)，但在政策實(shí)踐中環(huán)境治理面臨著突出的多部門協(xié)同而“控制權(quán)”*周雪光與練宏引入不完全契約和產(chǎn)權(quán)理論，將中國政府內(nèi)部的控制權(quán)區(qū)分為“目標(biāo)設(shè)定權(quán)”、“檢查驗收權(quán)”以及“激勵分配權(quán)”并以這三種權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)為線索來理解政府內(nèi)部的政策執(zhí)行。詳可參見周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論》，《社會學(xué)研究》 2012年第5期。碎片化配置的情勢：一方面，環(huán)境治理既涉及生產(chǎn)領(lǐng)域又涉及生活領(lǐng)域和消費(fèi)各環(huán)節(jié)，既與重大項目立項、城市規(guī)劃相關(guān)又與經(jīng)濟(jì)增長模式密切關(guān)聯(lián)，由此涉及到了諸多政府部門的職能行使；另一方面，環(huán)境治理政策領(lǐng)域的關(guān)鍵控制權(quán)配置又較為分散，環(huán)保部門很難從總體上對環(huán)境治理涉及的職能部門行使清晰的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵權(quán)。即使是在當(dāng)前環(huán)保檢查日益嚴(yán)格的情況下，通常也僅僅是環(huán)保執(zhí)法與督查部門對作為整體的一級地方政府行使結(jié)果導(dǎo)向的檢查激勵權(quán)，很難在常規(guī)化制度網(wǎng)絡(luò)中形成整體聯(lián)動的控制權(quán)行使模式和協(xié)同機(jī)制。這種治理情境導(dǎo)致了即使環(huán)保部門高度重視和支持相應(yīng)社會組織發(fā)展，但仍難以為這些組織有效參與環(huán)境治理提供必要制度支持的后果。結(jié)合前文提出的環(huán)保社會組織“功能—條件”分析視角，本文主要聚焦以下問題：

(一)社區(qū)治理體系的“融入”瓶頸

從現(xiàn)有政策文本來看，環(huán)保社會組織嵌入社區(qū)治理體系似乎沒有太大障礙，但實(shí)際上卻挑戰(zhàn)重重。這其中的制約因素主要和以下結(jié)構(gòu)性困境緊密相關(guān)：

首先，環(huán)保社會組織進(jìn)入基層社區(qū)缺乏政府一線業(yè)務(wù)部門的支持與保障。當(dāng)前的城鄉(xiāng)社區(qū)不僅是居民自治和社會共治的組織場域，更是政府部門實(shí)現(xiàn)行政治理目標(biāo)的重要區(qū)位所在。在行政主導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)背景下，社區(qū)治理的目標(biāo)、節(jié)奏實(shí)際上都是由基層行政部門定義的*楊愛平、余雁鴻：《選擇性應(yīng)付：社區(qū)居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區(qū)為例》，《社會學(xué)研究》2012年第4期。，什么類型的社會組織在基層社區(qū)中會受到充分重視并得到有效保障直接取決于這些組織是否與基層政府及其構(gòu)成部門的治理目標(biāo)相契合*康曉光、韓恒：《分類控制:當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》2005年第6期；周晨虹：《社區(qū)公共事務(wù)管理中的社區(qū)民間組織的作用探析——以濟(jì)南市L區(qū)Q街的個案為例》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2008年第4期。。近年來，養(yǎng)老、便民、青少年服務(wù)類社會組織之所以在基層社區(qū)發(fā)展迅猛，主要與基層政府日益面臨多樣化公共服務(wù)壓力有關(guān)。此外，城鄉(xiāng)基層政府的構(gòu)成部門通常也包括與上述活動領(lǐng)域密切相關(guān)的職能科室，這些科室在受到上級職能部門壓力時也日益關(guān)注如何尋求社會組織合作以提升治理績效——這無形中為前述社會組織融入社區(qū)提供了強(qiáng)有力的支持。相比之下，環(huán)保部門的組織設(shè)置在基層較弱：在城市，推動社區(qū)建設(shè)的街道辦事處一般不下設(shè)獨(dú)立建制的專門環(huán)保業(yè)務(wù)部門；在農(nóng)村，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)，即使在設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所的農(nóng)村地區(qū)，這些機(jī)構(gòu)也處于基層政府的邊緣位置，缺乏強(qiáng)有力的動員能力。此外，街、鎮(zhèn)基層政府通常也不直接面對環(huán)保壓力，在這種情況下，以其為主導(dǎo)的社區(qū)治理體系也就沒有足夠的積極性為環(huán)保社會組織深度嵌入社區(qū)生活提供支持。

其次，環(huán)保社會組織開展社區(qū)動員缺乏穩(wěn)定的社會網(wǎng)絡(luò)支持。與直接提供服務(wù)產(chǎn)品的公共服務(wù)型社會組織不同，社區(qū)環(huán)保社會組織開展的諸如宣傳垃圾分類、倡導(dǎo)低碳生活方式等活動必需以廣泛而深入的社區(qū)動員為基礎(chǔ)，因此需要依托一定的社會網(wǎng)絡(luò)。多數(shù)環(huán)保社會組織在初始階段并不掌握這一網(wǎng)絡(luò)資源，必須借助居(村)委會的社會網(wǎng)絡(luò)資源開展社區(qū)動員活動。由于當(dāng)前居(村)委會面臨著沉重的行政治理目標(biāo)和運(yùn)動式治理壓力*任星欣、余嘉俊、施祖麟：《制度建設(shè)中的運(yùn)動式治理——對運(yùn)動式治理的再思考》，《公共管理評論》 2015年第2期。，因此其所掌握的社會網(wǎng)絡(luò)資源常被動態(tài)切換用于應(yīng)對不同治理目標(biāo)，這意味著借助于這一網(wǎng)絡(luò)資源開展動員的環(huán)保社會組織常常難以得到穩(wěn)定的治理網(wǎng)絡(luò)支持。作為一種替代性戰(zhàn)略，一些環(huán)保社會組織不得不嘗試以自身力量發(fā)展社區(qū)動員的網(wǎng)絡(luò)資源——當(dāng)這些組織采取這一策略時，受能力所限往往只能在有限的社區(qū)中開展動員，這在一定程度上可以解釋為何當(dāng)前具有深度社區(qū)影響力的環(huán)保社會組織通常規(guī)模較小且活動范圍有限。*黃曉春：《中國社會組織成長條件的再思考——一個總體性理論視角》，《社會學(xué)研究》 2017年第1期。

受這些結(jié)構(gòu)性制約因素影響，環(huán)保社會組織要扎根社區(qū)開展高效社會宣傳與動員活動就會面臨許多難題，而缺乏這一支持條件，許多看似規(guī)模較大的環(huán)保社會宣傳活動實(shí)際很難“落地”深入影響居民的行為與觀念。這也意味著，推動社會組織參與環(huán)境治理不能僅僅關(guān)注社會組織培育、活動策劃等環(huán)節(jié)，更要關(guān)注如何幫助社會組織扎根社區(qū)的“落地”制度保障問題。

(二)缺乏穩(wěn)定預(yù)期的發(fā)展模式

穩(wěn)定的制度環(huán)境和資源供給結(jié)構(gòu)塑造穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期，而后者是環(huán)保社會組織專業(yè)化發(fā)展的重要條件。相比于活躍于其他民生服務(wù)領(lǐng)域的社會組織，環(huán)境治理領(lǐng)域的社會組織資源供給結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和透明度有限，這種現(xiàn)狀對環(huán)保社會組織的發(fā)展模式產(chǎn)生了復(fù)雜影響。

先來看環(huán)保領(lǐng)域的政府購買服務(wù)資金投入模式。十八屆三中全會以來，國家加大了對行業(yè)協(xié)會、商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織的發(fā)展扶持力度；在地方治理層次，基層政府和職能部門也不斷探索通過購買服務(wù)來實(shí)現(xiàn)對社會組織的資源扶持。但總體來看，目前政府購買社會組織服務(wù)的資金投入主要集中于社會服務(wù)領(lǐng)域，在環(huán)境治理領(lǐng)域投入相對有限。不僅如此，這些有限的政府購買服務(wù)資金又碎片化的分布于環(huán)保宣傳、綠化與市容、民政以及地方政府的專項資金中，以項目化運(yùn)行的方式持續(xù)滾動。由于條塊分割以及項目資金的“事本主義”運(yùn)行特征*渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》 2012年第5期。，這些資金難以聚合起來在統(tǒng)一、透明的政府購買服務(wù)平臺上高效運(yùn)行。對多數(shù)環(huán)保社會組織而言，政府購買服務(wù)的意愿、資金規(guī)模以及項目持續(xù)周期都是不透明的，因而很難形成穩(wěn)定的組織預(yù)期。

再來看市場和社會資金的投入模式。隨著環(huán)保公益的理念深入人心，來自社會和企業(yè)的捐贈逐步成為環(huán)保社會組織資金收入的重要組成部分。但由于我國環(huán)保捐贈領(lǐng)域尚未形成高度制度化、透明運(yùn)行、信息快捷發(fā)布與共享的組織場域*這種組織場域的出現(xiàn)意味著在捐贈者與獲捐贈者之間出現(xiàn)了內(nèi)化且共享的觀念和意義系統(tǒng)，同時不同主體間形成了密切的信息和資源依賴網(wǎng)絡(luò)——一般而言，這是成熟公益捐贈市場出現(xiàn)的重要標(biāo)志。相關(guān)研究可參見，約瑟夫·格拉斯契維茨：《使法人行動者(公司)負(fù)責(zé)任：明尼阿波利斯-圣保羅市的制度建立過程》，載沃爾特·W.鮑威爾、保羅·J.迪馬吉奧主編，姚偉譯，《組織分析的新制度主義》，上海人民出版社2008年版，第325-327頁。，捐贈者的長期捐贈戰(zhàn)略是模糊不清的，環(huán)保捐贈領(lǐng)域的長期共識和價值觀也晦暗不明，這些都難以為環(huán)保社會組織形成穩(wěn)定預(yù)期提供條件。

在上述因素的交互影響下，多數(shù)環(huán)保社會組織難以形成長期發(fā)展的組織戰(zhàn)略和技術(shù)儲備路線圖，只能以短期權(quán)變主義的發(fā)展策略來應(yīng)對多變且不確定的資源供給環(huán)境，*杰弗里·菲佛、杰勒爾德·R·薩蘭基克：《組織的外部控制：對組織資源依賴的分析》，東方出版社2006年版，第12-15頁。其后果是這些組織頻繁圍繞各類項目和資金切換自身活動領(lǐng)域，這無疑是當(dāng)前環(huán)保社會組織長期被詬病專業(yè)能力不足的深層因素。

(三)政策網(wǎng)絡(luò)的參與難題

環(huán)保社會組織也許是最具公共政策參與意識的社會組織類型，與其他公益類社會組織不同的是，相當(dāng)一部分環(huán)保社會組織不僅致力于以實(shí)際行動改變環(huán)境現(xiàn)狀而且試圖影響公共政策的變革。有研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國的環(huán)保社會組織試圖以“去政治化”的行為策略以及保持與中央政府高度合作的姿態(tài)參與到地方政府和行政職能部門的政策過程中去。*皮特·何、瑞志·安德蒙：《嵌入式行動主義在中國：社會運(yùn)動的機(jī)遇與約束》，李禪娟譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第4-5頁。但即使如此，環(huán)保社會組織參與公共政策的程度與水平仍有很大的提升空間，這主要與當(dāng)前環(huán)保領(lǐng)域政策網(wǎng)絡(luò)的特征有密切關(guān)系。

中東歐的經(jīng)驗表明，環(huán)境政策不僅涉及面極廣，而且其內(nèi)核往往與政治議題密切聯(lián)系。當(dāng)前我國治理模式轉(zhuǎn)型在很大程度上仍是一種“漸進(jìn)式”改革，其主要特征是在控制不確定風(fēng)險的條件下循序推動制度變遷。*劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗——中國改革“實(shí)踐”機(jī)制的一種新解釋》，《開放時代》 2010年第4期。在這種背景下，環(huán)境政策領(lǐng)域的社會參與會清晰區(qū)分出不同層次：最內(nèi)核的具有政治議題特征的政策博弈通常會相對嚴(yán)格限制社會組織的參與；但在更具行政技術(shù)治理特征的層次則鼓勵社會組織參與——這種設(shè)置有利于在吸納社會意見的同時確保不確定因素得到有效控制。作為后果，環(huán)境領(lǐng)域的政策網(wǎng)絡(luò)也表現(xiàn)出不同層次開放性和準(zhǔn)入機(jī)會結(jié)構(gòu)不一的特征，其中開放性水平最高的是行政部門“吸納”社會組織參與政策討論、評估和意見反饋的這個維度，但由于這種“行政吸納”是在一種技術(shù)主義框架下展開的*渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。，因此其制度化和穩(wěn)定性水平也相對有限。

環(huán)保領(lǐng)域政策網(wǎng)絡(luò)的上述社會參與特征折射出治理轉(zhuǎn)型期多重邏輯共同作用下的復(fù)雜制度設(shè)置機(jī)制*周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》，《中國社會科學(xué)》2010年第4期。。其后果也較為復(fù)雜：一方面，從短期來看，“行政吸納”式的政策參與給環(huán)保社會組織介入政策過程提供必要空間，也為其提供重要的合法性來源；另一方面，如果社會組織始終難以在更為核心的政策內(nèi)核層次參與政策設(shè)計與討論，那么其政策參與功能就將停留于較低水平，環(huán)保領(lǐng)域“共建共治共享”的社會治理格局建設(shè)也將面臨難題。

綜上所述，當(dāng)前社會組織參與環(huán)境治理雖已取得許多重要成就，但仍面臨一些深層次的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)意味著社會組織在環(huán)境治理中發(fā)揮更重要作用所依賴的一些基礎(chǔ)制度條件仍有待強(qiáng)化。此外，為社會組織扎根社區(qū)提供制度支持、塑造環(huán)保社會組織穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期等制度條件已超出單一環(huán)保部門的職能領(lǐng)域，這也意味著未來推動社會組織高水平參與環(huán)境治理必然會涉及到跨部門、跨領(lǐng)域的制度建設(shè)問題。

三、改革方向與政策思考

在規(guī)模日益壯大的當(dāng)代中國社會組織中，環(huán)保社會組織是較為獨(dú)特的一個類型，這種獨(dú)特性表現(xiàn)在四個方面：首先，相較于各種便民服務(wù)類社會組織而言，其提供的產(chǎn)品具有典型的“公共物品”特征，很容易遭遇“搭便車”困境，因而需要更強(qiáng)的社會團(tuán)結(jié)紐帶和動員機(jī)制作為支持。其次，多數(shù)環(huán)保社會組織提供的服務(wù)產(chǎn)品需要長期投入和積累方能見效，短期收益有限，因此在面對“錦標(biāo)賽”體制下*周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。追求短期高外顯性績效的地方政府和基層政府時，常常難以得到長期穩(wěn)定支持。第三，一些環(huán)保議題和社會動員容易引發(fā)對政策和地方政府行為的反思，因此典型的環(huán)保社會動員面臨著艱巨的活力與秩序并舉之挑戰(zhàn)。最后，環(huán)保社會組織的發(fā)展不僅要處理好與政府的關(guān)系，還面臨著如何與企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈、市場等多樣化組織形態(tài)形成和諧共生關(guān)系的問題，因而需要更強(qiáng)的組織戰(zhàn)略管理能力并對專業(yè)化提出更高要求。這些獨(dú)特性意味著環(huán)保社會組織的健康發(fā)展會對治理體系提出更苛刻的要求，且政策設(shè)計者不能按照普通社會組織發(fā)展邏輯對其設(shè)置發(fā)展規(guī)劃。

立足于構(gòu)建當(dāng)代中國共建、共治、共享的環(huán)境治理體系這一戰(zhàn)略目標(biāo)，推動環(huán)保社會組織高水平發(fā)展是一項復(fù)雜的系統(tǒng)改革，需要多措并舉地精準(zhǔn)施策：

首先，充分發(fā)揮社會組織黨建戰(zhàn)略功能，為環(huán)保社會組織有序發(fā)展提供系統(tǒng)支持。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會組織黨的建設(shè)工作的意見(試行)》指出，社會組織黨建對于引領(lǐng)社會組織正確發(fā)展方向，激發(fā)社會組織活力，促進(jìn)社會組織在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中更好發(fā)揮作用具有重要意義。然而，迄今為止學(xué)術(shù)界對社會組織黨建的政策內(nèi)涵以及實(shí)現(xiàn)機(jī)制仍鮮有討論，從本文理論視角來看，社會組織黨建可以從多個維度破解當(dāng)前環(huán)保社會組織發(fā)展中面臨的深層瓶頸：一方面，借助于當(dāng)前區(qū)域化黨建*區(qū)域化黨建是近年來國內(nèi)基層治理領(lǐng)域一種重要的治理機(jī)制，指的是以屬地黨組織為依托，以黨建共建的方式將政府部門、市場組織、社會組織共同吸納到區(qū)域共治的制度網(wǎng)絡(luò)中去，從而更好整合資源、實(shí)現(xiàn)不同治理主體之間的高效協(xié)同治理。的工作網(wǎng)絡(luò)，環(huán)保社會組織可以在屬地黨組織的支持下以更為制度化的方式深度嵌入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，從而彌補(bǔ)由于缺乏一線業(yè)務(wù)管理部門支持而“落地難”的問題。另一方面，黨建作為一種重要的風(fēng)險控制機(jī)制，可以為環(huán)保社會組織發(fā)展中合理解決活力與秩序問題提供重要支持，從而推動環(huán)保社會組織以更為建設(shè)性的姿態(tài)在環(huán)境治理中發(fā)揮作用*葉敏：《政黨組織社會:中國式社會治理創(chuàng)新之道》，《探索》2018年第4期。。此外，在探索城市大黨建工作格局的背景下，環(huán)保社會組織可以通過黨建聯(lián)建等各種靈活機(jī)制與政府機(jī)構(gòu)、專業(yè)部門以及其他社會組織之間建立起密切合作的紐帶，從而使其治理效能得到進(jìn)一步提升。就此而言，環(huán)保社會組織黨建工作具有重要的治理效能，未來需要進(jìn)一步探索其豐富功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

其次，以購買服務(wù)制度建設(shè)為著力點(diǎn)，構(gòu)建環(huán)保領(lǐng)域透明、高效、整體化運(yùn)行的新型購買服務(wù)格局。根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》以及財政部、民政部、工商總局聯(lián)合印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》的要求，不斷加大環(huán)境治理領(lǐng)域政府購買社會組織服務(wù)的力度，尤其是將那些涉及社會宣傳與動員、社區(qū)環(huán)境治理、環(huán)保志愿者活動等適合社會組織發(fā)揮作用的治理任務(wù)以購買服務(wù)的方式委托社會組織承擔(dān)。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動制度創(chuàng)新，如：改革目前各部門“各自為戰(zhàn)”式購買服務(wù)的現(xiàn)狀，構(gòu)建由財政部門出面搭建整體化運(yùn)行的政府購買服務(wù)平臺，由環(huán)保部門牽頭搭建購買服務(wù)信息統(tǒng)一發(fā)布平臺，從而使環(huán)保社會組織可以基于這些平臺的透明信息發(fā)布機(jī)制及時了解資金、項目的分布情況，逐步幫助這些組織合理布局發(fā)展戰(zhàn)略。再如：建議環(huán)保部門聯(lián)合財政部門設(shè)置環(huán)境治理領(lǐng)域長期購買社會組織服務(wù)清單，同時為企業(yè)、基金會和社會力量投身環(huán)保公益事業(yè)提供相應(yīng)的《環(huán)境保護(hù)社會責(zé)任行動指南》，使得環(huán)保資助領(lǐng)域形成制度化的觀念、價值和認(rèn)同體系，為環(huán)保社會組織形成長期穩(wěn)定預(yù)期提供支持等。這些制度創(chuàng)新的核心要義是要改革當(dāng)前粗放型的資源投入模式，使有限的財政和社會資源成為引導(dǎo)環(huán)保社會組織高質(zhì)量發(fā)展的核心杠桿。

第三，構(gòu)建環(huán)保社會組織的良性組織生態(tài)體系。理想條件下，現(xiàn)代社會組織發(fā)展過程中會形成一種不同類型組織間相互合作、相互支持的良性生態(tài)體系，這一生態(tài)體系中既有較為專業(yè)的支持型組織，也有更注重行動的草根社會組織，還有一些整合資源的樞紐型組織——這些組織間相互促進(jìn)可以推動整個生態(tài)體系中社會組織的健康發(fā)展和專業(yè)化水平不斷提升。目前，我國在城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)初步形成了這種社會組織生態(tài)體系；相比之下，在環(huán)保領(lǐng)域這種社會組織生態(tài)體系并未形成。作為政策創(chuàng)新的重要切入點(diǎn)，有關(guān)部門可以重點(diǎn)培育一批環(huán)保領(lǐng)域的高端支持型社會組織(如各類“孵化器”組織、基金會組織等)和能力建設(shè)型社會組織，并以此為著力點(diǎn)推動環(huán)保領(lǐng)域各類專業(yè)社會組織和草根社會組織發(fā)展，從而推動社會組織與專業(yè)力量和資源之間的有效銜接。在此過程中逐步形成適合我國國情和現(xiàn)階段環(huán)境治理需求的環(huán)保社會組織類型結(jié)構(gòu)，并探索有效調(diào)節(jié)社會組織生態(tài)體系的政策工具和制度安排。這一改革戰(zhàn)略不僅會在深層次上推動我國社會組織高效參與環(huán)境治理，而且還有助于形成現(xiàn)代社會的新型社會組織引導(dǎo)與管理機(jī)制。

從某種意義上說，以上改革思路實(shí)質(zhì)上要求我們超越單純就環(huán)保社會組織發(fā)展現(xiàn)狀而技術(shù)主義推動制度變革的思維慣性，將社會組織參與環(huán)境治理的改革置身于國家治理體系現(xiàn)代化的整體歷史脈絡(luò)之中。