【摘 要】 財政是治國理政的基礎(chǔ)和重要支柱，預算是一個國家財政的核心與基石，關(guān)系國計民生。財政政策作為國家宏觀調(diào)控的手段之一，預算就成為各級政府加強宏觀調(diào)控的重要工具。在本質(zhì)上，對我國地方預算自主權(quán)的研究已涉及到地方財政自主權(quán)研究的核心內(nèi)容，即地方財政自治。分稅制改革以來，國家對地方財政相關(guān)領(lǐng)域的改革及探索已經(jīng)有了重要價值。從地方政府的角度來看，中央和地方政府間財政收支劃分直接關(guān)系著地方政府的預算收入項目、支出范圍及標準。因此，分稅制對地方政府預算自主權(quán)的影響至關(guān)重要。

【關(guān)鍵詞】 地方預算 自主權(quán) 法治政府

地方預算自主權(quán)是財政分權(quán)邏輯演繹的制度結(jié)果，是地方財政自治的核心內(nèi)容之一。各國政府間規(guī)范財政關(guān)系的路徑主要是實行財政分權(quán)體制。財政分權(quán)的實質(zhì)在于中央和地方政府間職責和權(quán)力范圍的劃分，以避免信息的不對稱，促進資源的更高效配置和社會公共利益的最大化。西方發(fā)達資本主義國家的財政分權(quán)理論實踐證明，地方政府在對本行政區(qū)域內(nèi)提供公共用品方面比中央政府更具優(yōu)越性。中央政府應承擔在一國范圍內(nèi)進行普遍資源配置的義務，地方政府則應承擔對本行政區(qū)域內(nèi)資源配置的責任。在法治視野下，基于我國的經(jīng)驗和現(xiàn)狀，充分吸收財政分權(quán)的過往之鑒，重新權(quán)衡中央與地方財政關(guān)系，明晰中央和地方政府的財權(quán)與事權(quán)的責任范圍，對我國地方預算自主權(quán)的規(guī)范發(fā)展具有重大指導意義。

通過對學者研究成果的研究，我們可以總結(jié)發(fā)現(xiàn)，對政府預算管理制度的研究普遍從相對宏觀層面進行，研究領(lǐng)域?qū)挿?。不僅僅局限于法學學科，主要進行跨學科研究，主要包括財權(quán)、事權(quán)、稅收以及債權(quán)等方面。同時研究成果對地方預算分權(quán)的必要性達成共識，并提出相關(guān)的建議和完善對策。另外，有部分學者對地方預算權(quán)的獨立主體資格進行研究，具有針對性地提出了我國進一步地方預算獨立自主改革的建議。不可否認，研究成果對不斷推進我國地方預算改革起到重要的推動和指引作用。但是，統(tǒng)觀以上所述的種種學術(shù)觀點，我認為，當前的研究方向出現(xiàn)一定程度的偏差。關(guān)于我國地方預算自主權(quán)的研究成果主要集中在經(jīng)濟學和財政學領(lǐng)域，法學領(lǐng)域研究成果相對較少。同時，地方預算決策地位、收入及支出范圍以及三者之間的關(guān)系需進一步明確與具體。

首先，核心預算機構(gòu)的缺失，導致地方政府的預算管理權(quán)能被嚴重肢解。在政府內(nèi)部預算權(quán)力的分配問題上，成熟市場經(jīng)濟國家的行政預算權(quán)大多集中于一個核心預算機構(gòu)，由其在政府內(nèi)部實施集中統(tǒng)一的預算控制。然而，就我國目前來看，雖然推行全口徑預算，名義上的核心預算機構(gòu)，即各級財政廳、局，主要負責經(jīng)常性預算的分配，而資本預算則通常是由一個計劃廳、局或各級發(fā)改委來匹配，這在我國當前預算管理中表現(xiàn)得尤為突出。不僅各級政府發(fā)改委擁有規(guī)模龐大的預算資金支配權(quán)，而且各級科技、教育等部門也不同程度地擁有較多的預算資金自由裁量權(quán)，從而嚴重肢解了預算管理權(quán)能的統(tǒng)一性。

其次，地方政府財政收入主體稅種缺失，且缺乏稅收能動空間。首先，分稅制初期，營業(yè)稅作為完全的地方政府稅收收入的主體稅種成為地方預算財源的主要收入保障。而近年來隨著“營改增”的推行，特別是自2016年5月1日全面推行“營改增”，作為地方唯一的財政預算收入主體稅種的營業(yè)稅已徹底退出歷史舞臺?！盃I改増”后地方稅制將失去主體稅種，加劇地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的程度，因而重新選擇或設(shè)定地方主體稅種非常迫切與必要。

最后，作為我國權(quán)力機構(gòu)的人大，卻沒有獲得預算草案修改的法律授權(quán)。因此，人大在審議中僅有權(quán)提出修正建議，卻無權(quán)提出修正案。然而與修正案的法律效力及法律后果相比，修正建議無疑是無足輕重的。因為預算修正案的通過意味著預算方案將直接產(chǎn)生相應的法律后果。修改后的預算草案將直接落實在接下來的預算執(zhí)行及監(jiān)督過程中，相比較而言，預算修正建議則不具有這種直接的法律效力，它僅對預算草案的修改起到一定程度的建議和指導作用，不具有法律上的強制約束力和執(zhí)行力，不能直接落實到預算草案的審議表決結(jié)果中，直接導致其對地方預算的監(jiān)督流于形式，嚴重阻礙了人大對地方預算監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

現(xiàn)行分稅制財政體制已基本不能適應當前我國法治國家建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展的時代需要，《稅收基本法》的制定應盡快提上全國人大或全國人大常委會的立法日程，并在此基礎(chǔ)上，自己或依法授權(quán)國務院或財政部等相關(guān)權(quán)力機構(gòu)制定相關(guān)實施細則。通過清理、修改及新設(shè)相關(guān)預算法律制度，提高立法層次，填補法律空白，實現(xiàn)預算法律體系的法制性、完整性、一致性，為我國當前及未來預算體制改革和地方預算管理提供強有力的法律保障。

財政事權(quán)和支出責任劃分改革涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方關(guān)系，涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明各個領(lǐng)域，是一項復雜的系統(tǒng)性基礎(chǔ)工程。對于下一步如何推進地方政府財政事權(quán)與支出責任的劃分，一是要把財政事權(quán)和支出責任的劃分放在國家治理的整體考慮。這項改革涉及行政體制改革、機構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變等，有的直接相關(guān)，有的間接相關(guān)，需要加強整體設(shè)計和關(guān)聯(lián)設(shè)計。二是要細化改革文件，形成操作性強的“施工圖”，確保改革措施落地。適度加強中央的財政事權(quán)，保障地方履行財政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同的財政事權(quán)，建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機制。同時，加快省以下財政事權(quán)和支出責任劃分。將部分適宜由更高一級政府承擔的保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等基本公共服務職能上移，將適宜由基層政府發(fā)揮信息、管理優(yōu)勢的基本公共服務職能下移，并根據(jù)省以下財政事權(quán)劃分、財政體制及基層政府財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責任。

作者簡介：付雪媛（1992年——），性別：女，民族：漢，籍貫：山西太原，學歷：研究生，單位：山西財經(jīng)大學，研究方向：經(jīng)濟法。