■　鄧　勇　王耀慶

隨著新醫(yī)改的深入實(shí)施，國家鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，形成多元化辦醫(yī)格局。PPP是社會(huì)資本參與醫(yī)改的重要路徑之一，醫(yī)院PPP項(xiàng)目對緩解地區(qū)財(cái)政壓力、滿足不斷增長的醫(yī)療衛(wèi)生需求具有積極意義。在2016年7月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國家層面首次由財(cái)政部門負(fù)責(zé)牽頭公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，從行政監(jiān)管角度下厘清部門職責(zé)規(guī)范。2017年3月16日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)領(lǐng)域投資活力的意見》 明確提出，引導(dǎo)社會(huì)資本以PPP模式參與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域開展PPP項(xiàng)目示范。醫(yī)院PPP項(xiàng)目發(fā)展前景規(guī)模理應(yīng)勢頭強(qiáng)勁，但從2016年財(cái)政部公布第三批PPP示范項(xiàng)目名單里分析得知，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域有17個(gè)項(xiàng)目，涉及投資額度98.327億元，占比不足1%。這與醫(yī)院PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式尚不成熟，相關(guān)部門前期準(zhǔn)備不足、政府行政監(jiān)管體系還未完善，管控力不足等不無關(guān)系。從現(xiàn)狀來看，當(dāng)前公用事業(yè)特許經(jīng)營立法主要包括中央部委規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，其法律效力較低，而且框架性的規(guī)范與領(lǐng)域性的實(shí)時(shí)監(jiān)管之間仍具有較大的不平衡性。因此，作者根據(jù)現(xiàn)有相關(guān)立法規(guī)定,按照行政過程的視角將醫(yī)院PPP項(xiàng)目周期劃分項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目實(shí)施4個(gè)階段，結(jié)合醫(yī)院項(xiàng)目的特點(diǎn)分析各個(gè)階段的行政監(jiān)管要點(diǎn)及存在問題，并在此基礎(chǔ)上對我國政府提出相關(guān)監(jiān)管對策。

1 醫(yī)療PPP模式下政府職能轉(zhuǎn)變

PPP模式改變了過往由政府壟斷公共物品的傳統(tǒng)行政模式，構(gòu)建了公共物品供給方式現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的邏輯結(jié)構(gòu)：政府提供-合作協(xié)議-公私合作提供[1]。這種邏輯結(jié)構(gòu)下意味著政府職能的轉(zhuǎn)變，衍生了政府與社會(huì)資本合作中的行政監(jiān)管權(quán)。醫(yī)院PPP項(xiàng)目涉及到醫(yī)療公益性、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享等問題，需要以法律規(guī)范或契約條款的形式規(guī)范其行為準(zhǔn)則。再加上社會(huì)資本參與辦醫(yī)的內(nèi)在動(dòng)力是資本逐利本性，核心在于能夠獲得可預(yù)期的利潤，有必要進(jìn)行行政監(jiān)管。另外，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的終極責(zé)任還是政府，故政府應(yīng)加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，以保證獲政府授權(quán)的企業(yè)法人或其他組織所提供的服務(wù)滿足要求，促進(jìn)市政公用事業(yè)市場化健康發(fā)展[2]。在“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”背景下，在大量減少審批后，政府要更多轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，轉(zhuǎn)變職能[3]。 新公共服務(wù)管理也要求政府應(yīng)善于放權(quán)，實(shí)行參與式管理，分散公用行政成本。角色從直接的服務(wù)提供者轉(zhuǎn)為調(diào)停者、中介人甚至裁判員[4]。當(dāng)然也是源于社會(huì)資本的引入亟需政府轉(zhuǎn)變職能以及治理能力改善。政府部門具有很強(qiáng)的行政控制，而社會(huì)資本方可以在變化的環(huán)境中快速做出反應(yīng)，自發(fā)適應(yīng)性強(qiáng)，且專業(yè)化程度高。在公共管理過程中有4大資源：自然資源、資本資源、人力資源和信息資源。通過PPP模式使自然資源和資本資源實(shí)現(xiàn)公私共享，進(jìn)而提高人力資源和信息資源的利用率，最終達(dá)到資源利用最大化的目的[5]。醫(yī)療PPP模式下，可以充分發(fā)揮不同組織的優(yōu)勢，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化。

2 醫(yī)院PPP項(xiàng)目運(yùn)行中監(jiān)管問題

2.1 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

2.1.1 項(xiàng)目識(shí)別論證門檻虛。項(xiàng)目識(shí)別論證階段作為醫(yī)院PPP項(xiàng)目立項(xiàng)的“門檻”，其對項(xiàng)目運(yùn)行成敗有不可忽視的作用。但目前“門檻”在設(shè)置和運(yùn)行時(shí)科學(xué)性不足，控制力不強(qiáng)，使得項(xiàng)目在申報(bào)過程中篩查性監(jiān)管環(huán)節(jié)流于形式，造成大量“偽PPP”“劣PPP”低層次的醫(yī)院PPP項(xiàng)目充斥項(xiàng)目市場。

2.1.2 可行性研究報(bào)告不充分?？尚行匝芯繄?bào)告是用來確定項(xiàng)目的邊界條件和準(zhǔn)確參數(shù)，以此作為調(diào)整實(shí)施方案和防控風(fēng)險(xiǎn)的重要依據(jù)，是項(xiàng)目開展所必經(jīng)的門檻。在當(dāng)前各地都在緊鑼密鼓的申報(bào)和推進(jìn)醫(yī)院PPP項(xiàng)目的背景下，如果嚴(yán)格按照程序一步一步地實(shí)施，那么很可能錯(cuò)過國家政策支持時(shí)間節(jié)點(diǎn)。因此，一些由社會(huì)資本方建議發(fā)起的PPP項(xiàng)目，將《項(xiàng)目建議書》報(bào)相關(guān)部門審批確定立項(xiàng)之后，先提交醫(yī)院PPP項(xiàng)目的初步實(shí)施方案，而后再將可行性研究報(bào)告同步推進(jìn)；有的甚至直接將《項(xiàng)目建議書》代替可行性研究報(bào)告。相關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門為推動(dòng)本地區(qū)PPP項(xiàng)目數(shù)量上的增長，獲得上級(jí)補(bǔ)助，對此種違規(guī)現(xiàn)象往往是睜一只眼閉一只眼。

2.1.3 缺乏深度的物有所值評價(jià)論證。物有所值評價(jià)是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。物有所值評價(jià)目前包括定性評價(jià)和定量評價(jià)，其中的定量評價(jià)要做“政府支出成本的凈現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進(jìn)行比較”，現(xiàn)在的難點(diǎn)是，缺乏公共部門比較值(PSC值)數(shù)據(jù)，無法進(jìn)行比較[6]。目前許多醫(yī)院新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目都想以PPP的模式來進(jìn)行，但其對PPP項(xiàng)目的定性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)基本上僅考慮運(yùn)作此項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)成本價(jià)值與社會(huì)效益價(jià)值，對具體的評價(jià)指標(biāo)沒有一個(gè)清楚的概念和基本的認(rèn)識(shí)；其對定量評價(jià)更是往往將其做成“數(shù)字游戲”，有的甚至采用“不折現(xiàn)”的方法，以求“速戰(zhàn)速?zèng)Q”。這種缺乏深度雙重評價(jià)甚至回避評價(jià)的醫(yī)院PPP項(xiàng)目，在實(shí)施過程中一旦出現(xiàn)資本性問題，極易發(fā)生由逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的公共社會(huì)問題。

2.1.4 政府投資價(jià)值認(rèn)定能力不足。投資價(jià)值認(rèn)定是PPP項(xiàng)目實(shí)踐過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是指在PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中政府對社會(huì)資本所投入資金的認(rèn)定值。它是政府支付運(yùn)營補(bǔ)貼或服務(wù)費(fèi)用的基準(zhǔn)值，也是政府在監(jiān)管PPP項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)必須嚴(yán)格監(jiān)控的部分。但目前的主要問題是醫(yī)院PPP項(xiàng)目容易受社會(huì)資本控制，出現(xiàn)投資額的虛高或縮水。一方面是在資金的投入上出現(xiàn)虛高；另一方面是在原醫(yī)院土地、商譽(yù)，尤其是“小偏方”“自制藥”等無形資產(chǎn)上的人為縮水，作出有利于社會(huì)資本的認(rèn)定。對此，醫(yī)院及相關(guān)的醫(yī)療行業(yè)部門在這方面缺乏專業(yè)認(rèn)識(shí)，缺少認(rèn)定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，缺乏相關(guān)的認(rèn)定能力，很容易被社會(huì)資本方牽著鼻子走，造成國有資產(chǎn)的流失。

2.2 項(xiàng)目招投標(biāo)階段

2.2.1 招投標(biāo)環(huán)節(jié)管理混亂。在我國的招投標(biāo)階段監(jiān)管中，沒有專門針對PPP的市場準(zhǔn)入措施，與完善的招投標(biāo)階段監(jiān)管仍然有很大的差距。在運(yùn)營階段監(jiān)管中，我國提出了應(yīng)該對價(jià)格制定監(jiān)管、對產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管、對特許經(jīng)營者違法行為依法進(jìn)行查處等各方面的內(nèi)容，但是仍然存在規(guī)則過于籠統(tǒng)，可操作性差；沒有合適的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；沒有明確監(jiān)管流程說明；沒有全國性監(jiān)管方面的專門政策；對PPP項(xiàng)目可能的意外問題考慮不足等問題[7]。醫(yī)院PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)混亂主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是應(yīng)公開招標(biāo)的不招標(biāo)，招標(biāo)人違規(guī)指定服務(wù)企業(yè)。醫(yī)院PPP項(xiàng)目復(fù)雜，涉及招標(biāo)項(xiàng)目（標(biāo)段）多，部分醫(yī)院PPP項(xiàng)目的實(shí)際控制人，對達(dá)到招標(biāo)法定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備等采購項(xiàng)目不采取公開招標(biāo)的辦法，而是指定服務(wù)企業(yè)，搞利益輸送或是利用關(guān)聯(lián)企業(yè)回籠資金。二是利用政府采購和招投標(biāo)部門管理的盲點(diǎn)，化整為零，規(guī)避公開招標(biāo)。如：部分醫(yī)院PPP項(xiàng)目未納入項(xiàng)目概算的部分設(shè)備采購，既不納入政府采購管理，也不納入招投標(biāo)管理公開招標(biāo)，采取單一來源采購和詢價(jià)的方式，規(guī)避公開招標(biāo)，虛抬設(shè)備價(jià)款，變相回收投資。

2.2.2 PPP合同簽訂不規(guī)范。醫(yī)療PPP項(xiàng)目公私合作性質(zhì)體現(xiàn)在嚴(yán)格的合同文本中。首先，PPP項(xiàng)目參與各方合作合同應(yīng)規(guī)范、細(xì)致、完整；其次，招標(biāo)方與中標(biāo)方應(yīng)嚴(yán)格按照招投標(biāo)標(biāo)書響應(yīng)，嚴(yán)格簽訂合同文書。但是現(xiàn)在部分PPP項(xiàng)目的合同文本簽訂層級(jí)不夠，承諾事項(xiàng)超出職權(quán)范圍或授權(quán)不足，有的對爭議條款模糊帶過，對專項(xiàng)條款設(shè)定無法確定，懲罰條款也不夠具體，甚至連基本的調(diào)整內(nèi)容也不甚明確。一旦出現(xiàn)糾紛，依據(jù)合同往往得不到解決，極易出現(xiàn)相互推諉、糾纏不清的局面，影響項(xiàng)目實(shí)施，甚至造成項(xiàng)目停工。

2.3 項(xiàng)目建設(shè)階段

2.3.1 概算執(zhí)行監(jiān)管不嚴(yán)。概算的嚴(yán)格執(zhí)行是PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行的重要保證。因此，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，概算的執(zhí)行應(yīng)是行業(yè)主管部門及財(cái)政部門監(jiān)管的重點(diǎn)。但目前醫(yī)院PPP項(xiàng)目概算執(zhí)行監(jiān)管的不力，直接導(dǎo)致了項(xiàng)目概算執(zhí)行情況的偏差。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，部分項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段就“逃脫”監(jiān)管，概算明顯缺乏科學(xué)性；實(shí)施中，隨意更改，導(dǎo)致項(xiàng)目目標(biāo)無法完成，概算淪為“一張廢紙”；部分項(xiàng)目建設(shè)概算范圍外的工程，或是擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，超概算嚴(yán)重。

2.3.2 行政干預(yù)影響進(jìn)程。醫(yī)院PPP項(xiàng)目各方關(guān)注度高，在推進(jìn)過程中，有關(guān)工程、建設(shè)不可避免地會(huì)涉及到許多部門。目前大部分項(xiàng)目在論證階段中的規(guī)劃設(shè)計(jì)和審查都局限于行業(yè)內(nèi)部，缺乏與各個(gè)部門之間的聯(lián)動(dòng)溝通，如果論證不充分，一旦進(jìn)入實(shí)施階段很容易遭到相關(guān)部門的干預(yù)，造成設(shè)計(jì)變更、施工難度變化等情況，影響整體造價(jià)認(rèn)定和實(shí)施進(jìn)程。

2.4 項(xiàng)目實(shí)施階段

2.4.1 工程驗(yàn)收形式化。工程驗(yàn)收是醫(yī)院PPP項(xiàng)目建成后，投入運(yùn)營前的一道關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，出于投入運(yùn)營的迫切和短期利益的驅(qū)使，多數(shù)項(xiàng)目在驗(yàn)收階段時(shí)流于形式。有的項(xiàng)目在部分零星設(shè)備并沒有完全按設(shè)計(jì)要求安裝或配置完畢即將投入運(yùn)行，有的未經(jīng)消防驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格即投入使用。此外，一些項(xiàng)目在驗(yàn)收完畢后未及時(shí)按規(guī)定移交工程建設(shè)檔案資料或是未按要求報(bào)有關(guān)部門備案，妨礙二次監(jiān)管的實(shí)施。這種形式化做法極易造成項(xiàng)目質(zhì)量隱患，這對于直接涉及生命健康領(lǐng)域的醫(yī)療行業(yè)來說是致命的，完全違背了醫(yī)院PPP模式為求建設(shè)優(yōu)質(zhì)化管理、提供優(yōu)質(zhì)化公共服務(wù)的初衷。

2.4.2 決算審計(jì)跟不上。項(xiàng)目建成后，應(yīng)及時(shí)編制項(xiàng)目決算，及時(shí)審計(jì)。但許多PPP項(xiàng)目在完成建設(shè)后，編制竣工決算周期長，很多無法委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行竣工決算審計(jì)，只能對總投資價(jià)值，以暫估價(jià)、合同價(jià)和簽證代替，易造成各方權(quán)益的模糊，在產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)登記等方面極易引發(fā)新的糾紛和國有資產(chǎn)流失。

2.4.3 地方政府可行性缺口補(bǔ)助不到位。社會(huì)資本參與公立醫(yī)院改革必然是以得到合理的投資回報(bào)為前提，但醫(yī)療行業(yè)的公益性決定了其并不是一個(gè)高回報(bào)的行業(yè)。在這種特殊背景下，財(cái)政理應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)協(xié)議和實(shí)施進(jìn)程發(fā)放可行性缺口補(bǔ)助確保項(xiàng)目有序進(jìn)行。但是由于地方政府對中長期財(cái)政預(yù)算的把控能力，前期項(xiàng)目論證報(bào)告監(jiān)控的形式性，加之相關(guān)部門對醫(yī)院PPP項(xiàng)目引導(dǎo)型激勵(lì)服務(wù)機(jī)制認(rèn)識(shí)的缺乏，醫(yī)院PPP項(xiàng)目在補(bǔ)助發(fā)放上極易與項(xiàng)目脫節(jié)，導(dǎo)致后期項(xiàng)目運(yùn)行缺乏正確的引導(dǎo)和激勵(lì)，影響項(xiàng)目的有序化進(jìn)程。

3 醫(yī)院PPP項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)管對策

醫(yī)院PPP項(xiàng)目不僅僅需要社會(huì)資本方和醫(yī)院雙方自覺合法合規(guī)運(yùn)行，還需要監(jiān)管方的全程參與，做到科學(xué)性指導(dǎo)，穩(wěn)健性識(shí)別，違法性防范，促進(jìn)性監(jiān)督。

3.1 嚴(yán)格監(jiān)管項(xiàng)目識(shí)別程序

在醫(yī)院PPP項(xiàng)目識(shí)別階段，政府主要對PPP項(xiàng)目的物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證進(jìn)行監(jiān)管。物有所值評價(jià)主要用于判斷采用PPP模式的必要性，財(cái)政承受能力判斷可行性。政府對其真實(shí)性、可靠性和科學(xué)性進(jìn)行監(jiān)管，只有通過評價(jià)和論證的項(xiàng)目才適合采用PPP模式[8]。醫(yī)院PPP項(xiàng)目的識(shí)別階段，為防止項(xiàng)目材料不完整對PPP項(xiàng)目論證結(jié)果造成偏差，醫(yī)院及有關(guān)行政部門和社會(huì)資本方必須嚴(yán)格按照步驟提供相關(guān)項(xiàng)目材料并注明提交日期及時(shí)上傳PPP信息平臺(tái)，做到項(xiàng)目識(shí)別公開常態(tài)化，方便監(jiān)管部門及社會(huì)公眾的管理和監(jiān)督。如有特殊情況，需按照非常規(guī)的流程推進(jìn)項(xiàng)目，在具體操作實(shí)施中，政府衛(wèi)生和財(cái)政等相關(guān)部門要向項(xiàng)目管理、實(shí)施方和投資方明確各項(xiàng)工作的要求，從而確保進(jìn)一步降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 全程化監(jiān)控概算執(zhí)行

對概算執(zhí)行的監(jiān)督首先要加強(qiáng)合作方內(nèi)部控制、制約、平衡。項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格控制在國家批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)范圍內(nèi)，不得自行變更。其次要做到對項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)充分論證，審計(jì)詳圖要報(bào)建設(shè)部門審定，對概算審查精細(xì)化。第三，對投資項(xiàng)目概算要實(shí)行靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理，對實(shí)際動(dòng)態(tài)概算超過原批準(zhǔn)動(dòng)態(tài)概算10%的，需要報(bào)原概算審批部門批準(zhǔn)。

3.3 審計(jì)決算全程配套參與

審計(jì)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營期間財(cái)政資金使用情況的監(jiān)管。審計(jì)部門是代表政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在PPP 項(xiàng)目中定期性、階段性地對財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)管[9]。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段應(yīng)該要對社會(huì)資本方的選擇、PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)管。項(xiàng)目建設(shè)期，對PPP 合同及其相關(guān)工程合同進(jìn)行審計(jì)監(jiān)管，對工程款支付和工程造價(jià)的跟蹤審計(jì)監(jiān)管，對項(xiàng)目各參與單位的財(cái)務(wù)管理的審計(jì)監(jiān)管。項(xiàng)目實(shí)施階段，對PPP 項(xiàng)目后評價(jià)審計(jì)監(jiān)管，對項(xiàng)目經(jīng)過試運(yùn)行后有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)指標(biāo)是否滿足預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)管。

3.4 行政部門PPP項(xiàng)目全過程監(jiān)管聯(lián)合監(jiān)督

3.4.1 設(shè)置綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督醫(yī)院PPP項(xiàng)目。政府設(shè)立綜合性獨(dú)立監(jiān)管部門參與到項(xiàng)目的整個(gè)過程，對社會(huì)資本的準(zhǔn)入、成本、價(jià)格、服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量、安全、環(huán)境等實(shí)施專業(yè)化監(jiān)管。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，此時(shí)職責(zé)是輔助性質(zhì)，主要是監(jiān)督選擇社會(huì)資本方。項(xiàng)目投標(biāo)階段主要包括對訂立合同的監(jiān)管；對可行性報(bào)告的審批和對初步設(shè)計(jì)的審批等。項(xiàng)目建設(shè)期，其職責(zé)包括對特許經(jīng)營合同執(zhí)行情況的監(jiān)管；對選擇設(shè)計(jì)單位、施工單位的監(jiān)管；對工程資金計(jì)劃和使用情況的監(jiān)管；施工現(xiàn)場工程質(zhì)量的監(jiān)管；竣工驗(yàn)收的監(jiān)管等。項(xiàng)目實(shí)施階段，其職責(zé)包括對成本、價(jià)格的監(jiān)管；對項(xiàng)目運(yùn)營的績效評價(jià)；項(xiàng)目后評估等。

3.4.2 強(qiáng)化衛(wèi)生行政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。PPP模式是一個(gè)涉及預(yù)算制定、財(cái)政支出、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、價(jià)格管理等多個(gè)領(lǐng)域的綜合性發(fā)展模式，它既涉及到預(yù)算制定、財(cái)政能力論證、政府采購、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制等財(cái)政部職能，又涉及到重點(diǎn)項(xiàng)目選擇與批準(zhǔn)、引導(dǎo)社會(huì)資本等發(fā)改委職能[9]。醫(yī)院PPP項(xiàng)目涉及范圍廣泛，工程內(nèi)容繁瑣，對其“門檻”的監(jiān)管，首先要體現(xiàn)在項(xiàng)目開展綜合評價(jià)認(rèn)定體系上。所以，無論是在開展物有所值評價(jià)還是在對投資價(jià)值認(rèn)定等涉及各方利益的問題上都必須作一個(gè)全方位考慮，為方便政府對財(cái)政流向掌控以及控制社會(huì)資本的趨利性對項(xiàng)目公益性的侵蝕，這種全局化的認(rèn)定分析應(yīng)以衛(wèi)生行政部門為主導(dǎo)，聯(lián)合社會(huì)資本方與其他相關(guān)部門共同推進(jìn)，不能僅委托于社會(huì)資本方和醫(yī)院單方面出具的分析報(bào)告。因此，衛(wèi)生行政部門對醫(yī)院PPP項(xiàng)目經(jīng)常涉及的其他行業(yè)部門的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，可以與其協(xié)作建立共享化數(shù)據(jù)庫，方便院方與社會(huì)資本方對相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的查詢與參考，對于偶爾涉及到的部門，可以在有關(guān)認(rèn)定會(huì)議上邀請?jiān)摬块T工作人員出席參與認(rèn)定討論。

3.4.3 重視第三方機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目的評估及監(jiān)督。在PPP模式中，政府往往無法出于專業(yè)角度對項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營效益等進(jìn)行合理預(yù)估，故可通過引入中立的第三方評估機(jī)構(gòu)方式，掌控項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等情況，避免出于技術(shù)性監(jiān)管缺位[10]。對項(xiàng)目的監(jiān)管需要多層次角度進(jìn)行，僅依賴于主管部門并不能有針對性地實(shí)施論證體系監(jiān)控。合作雙方的項(xiàng)目把控度都是根據(jù)自身利害關(guān)系出發(fā)，醫(yī)院PPP作為一項(xiàng)公共服務(wù)項(xiàng)目，第三方利益效果考量尤為重要。所以，在對項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的認(rèn)定時(shí)，應(yīng)該適度增加第三方學(xué)者、專家及社會(huì)公眾代表的參與比例，加大參與度。除此之外，對整個(gè)評價(jià)論證過程及結(jié)果也要及時(shí)上傳信息平臺(tái)，保證全過程公正公開，接受群眾的監(jiān)督和質(zhì)詢。

3.4.4 加強(qiáng)有關(guān)部門聯(lián)合監(jiān)管。醫(yī)院PPP項(xiàng)目涉范圍廣，僅僅依靠衛(wèi)生行業(yè)部門以及財(cái)政部門的監(jiān)管無法面面俱到。因此，有必要加強(qiáng)衛(wèi)生、藥品監(jiān)督、物價(jià)等部門要對醫(yī)院PPP項(xiàng)目運(yùn)營的日常監(jiān)督和管理。對此，首先要保證有關(guān)部門的信息互通，雙方要明確信息平臺(tái)交換的內(nèi)容范圍；其次，要建立醫(yī)院PPP項(xiàng)目這一社會(huì)公益項(xiàng)目的服務(wù)評價(jià)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；另外，要將日常監(jiān)督制度化，既要讓項(xiàng)目運(yùn)營方時(shí)時(shí)感受到監(jiān)督的存在，又不影響日常的工作，推進(jìn)監(jiān)督的制度化、信息化。

3.5 重視政府付費(fèi)的補(bǔ)助性激勵(lì)模式

政府付費(fèi)是政府管理醫(yī)院PPP項(xiàng)目的抓手，也是社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療領(lǐng)域的重要?jiǎng)恿Α楸ＷC政府付費(fèi)的科學(xué)合理性，政府付費(fèi)協(xié)議的制定尤為重要。對此，考慮到醫(yī)院PPP項(xiàng)目可能涉及到不同的醫(yī)療領(lǐng)域，政府付費(fèi)協(xié)議必須要預(yù)先設(shè)定每所醫(yī)院PPP項(xiàng)目所明確涉及的醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目，細(xì)化付費(fèi)量化標(biāo)準(zhǔn)、并根據(jù)不同的領(lǐng)域比例設(shè)置不同的激勵(lì)和懲罰措施。具體工作實(shí)施可以由衛(wèi)生部門牽頭組織各方具體考核，報(bào)財(cái)政部門審查，最后呈交當(dāng)?shù)卣畬彶榕鷾?zhǔn)付費(fèi)。

4 結(jié)論

借助醫(yī)療PPP模式推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的深入開展是新時(shí)期改革的重要舉措，各地政府應(yīng)該不斷完善PPP行政監(jiān)管機(jī)制。政府需要加強(qiáng)對社會(huì)資本在項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目招標(biāo)、項(xiàng)目運(yùn)營、項(xiàng)目實(shí)施的分階段的監(jiān)管。同時(shí)我國應(yīng)該加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目進(jìn)行政府監(jiān)管的法律保障，以法律法規(guī)的形式明確各監(jiān)管單位的權(quán)責(zé)，同時(shí)出臺(tái)政府監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)實(shí)際操作性。建立全方位系統(tǒng)化的醫(yī)院PPP項(xiàng)目的行政監(jiān)管模式，做好對社會(huì)資本的監(jiān)督與管理，使社會(huì)公眾利益得以保障，實(shí)現(xiàn)PPP合作模式的真正價(jià)值。

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