沈桑陽

（水利部預算執(zhí)行中心，100053，北京）

黨的十九大將堅持新發(fā)展理念作為新時代中國特色社會主義基本方略之一，提出“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”；部署深化依法治國實踐，要求建設法治政府，推進依法行政。政府采購一頭連著政府、一頭連著市場，是政府以活動主體身份參與市場交易的行為。從屬性上看，政府采購既是政府履職行為，也是市場交易活動，是堅持新發(fā)展理念同深化依法治國實踐交匯結合的現(xiàn)實體現(xiàn)。因此，水利部門依法依規(guī)合理選擇政府采購方式、順利實施政府采購，對在新時代中國特色社會主義基本方略指導下深入推進法治政府建設具有重要意義。

一、水利部政府采購方式實施情況

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，政府采購方式有6種：公開招標、單一來源、詢價、競爭性談判、邀請招標和競爭性磋商。在中央政府組成部門中，水利部政府采購規(guī)模較大，工作成效多次受到財政部肯定。就政府采購6種方式的執(zhí)行特點進行討論時，選取水利部作為樣本具有典型意義。

2016年水利部政府采購執(zhí)行中，公開招標發(fā)生金額為29.69億元，在全部采購方式發(fā)生金額占比中超過90%；單一來源、詢價、競爭性談判、邀請招標和競爭性磋商方式發(fā)生的采購金額分別為2.15億、0.32億、0.28億、0.2億和0.19億元。從發(fā)生金額來看，水利部6種政府采購方式在實施上具有以下結構性特點：①政府采購主要通過公開招標實施。公開招標的絕對主體地位，是法治政府建設深入推進、政府發(fā)揮作用促進鞏固公平公正公開市場交易環(huán)境的現(xiàn)實體現(xiàn)。②使用范圍較廣、使用條件相對寬松的采購方式，實際發(fā)生金額最低。競爭性磋商是財政部于2014年創(chuàng)新推出的政府采購方式，在適用范圍和操作便利性上優(yōu)勢比較明顯。但從水利部2016年執(zhí)行情況來看，采取競爭性磋商方式的政府采購不到2000萬元，占比僅為0.6%。③適用范圍有限、操作程序復雜的實施方式發(fā)生金額較高，體現(xiàn)在單一來源、詢價和邀請招標方式上。例如，出于工作特殊需要，對達到公開招標限額的采購項目，經由水利部統(tǒng)一報請財政部同意后，可以采取單一來源方式。實施單一來源采購，需在水利部內經過多道申報審批手續(xù)，不僅操作成本較高，而且“單一來源”名稱也時常引起社會誤解。盡管如此，單一來源方式發(fā)生金額在6種方式中仍排名第二，占比約為7%。除發(fā)生金額最多的公開招標和單一來源之外，詢價的適用范圍最窄，邀請招標操作程序較競爭性磋商復雜，但發(fā)生金額均同樣高于競爭性磋商。

上述特點反映出，政府采購方式的一些創(chuàng)新性政策設計在執(zhí)行中沒有得到較好呼應和充分體現(xiàn)。根據(jù)多年從事政府采購工作的經驗，分析其原因在于許多政府采購從業(yè)人員對新政策、新舉措了解不及時、不全面，對各種實施方式的內涵、適用范圍條件和相對優(yōu)劣把握得不系統(tǒng)、不精準。要解決好這些問題，需要政府采購從業(yè)人員更加深入理解相關政策精神，在辨析政府采購方式、作出科學選擇上下功夫。

二、政府采購方式辨析

實際工作中，政府采購從業(yè)人員對公開招標方式掌握應用得較好。因此，結合水利部政府采購實際情況以及更加充分發(fā)揮多種采購方式積極作用的考慮，本文主要介紹除公開招標以外的其他5種采購方式，并重點討論競爭性磋商和邀請招標。

1.競爭性磋商

競爭性磋商是2014年財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113 號）認可的一種新的政府采購方式，對以往政府采購方式存在的“缺項”進行了補充。

①解決了原政府采購方式無法適用工程項目采購的問題。2002年頒布的 《中華人民共和國政府采購法》確定了5種采購方式，但同時明確只適用于貨物和服務項目采購，政府采購工程項目無可用的采購方式。在《中華人民共和國招標投標法實施條例》（2011年）和《中華人民共和國政府采購法實施條例》（2015年）出臺以后，二者全面明晰了政府采購工程項目的工程適用范圍，但在具體操作上仍缺乏銜接。2014年競爭性磋商方式出現(xiàn)，為《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例調整范圍外的工程建設項目提供了可行的采購方式。

②解決了供應商數(shù)量不到3家無法執(zhí)行采購的問題。政府采購原有的非招標方式要求供應商數(shù)量必須在3家及以上情況下方可實施采購，但往往事與愿違，尤其是在一些市場競爭不充分的行業(yè)中供應商數(shù)量難以達到要求。競爭性磋商則允許一些市場競爭不充分的科研項目和需要扶持的科技成果轉化項目只有2家供應商報價，突破了以往不足3家無法執(zhí)行采購的局限。

③解決了僅以價格作為中標標準的問題。除公開招標、邀請招標采用綜合評分法以外，原有的競爭性談判和詢價采購都是采用在質量和服務相等的情況下，誰報價最低誰就中標的方法。需要說明的是，質量和服務相等是指滿足采購人提出的基本業(yè)務需求即可。因此，若出現(xiàn)采購人業(yè)務需求提供不明確，往往容易出現(xiàn)一批供應商為拓展市場而進行惡意低價中標的情況。競爭性磋商方式在適用范圍和操作便利性具有明顯優(yōu)勢的同時，也采用綜合評分法確定供應商，更具科學性。

2.邀請招標

以財政部2017年7月公布修訂后的《政府采購貨物和服務招標管理辦法》（財政部令第18號）為標志，邀請招標方式的發(fā)展分為兩個階段。該辦法公布前，邀請招標在操作流程上與公開招標區(qū)別不大，需在政府采購指定網站啟動供應商資格公開預審，在預審合格的供應商中隨機產生中標人。這種機制對“邀請”精神體現(xiàn)不充分，采購單位主動權受限，使用該方式的單位較少。該辦法公布后，在產生合格候選供應商上，除公開資格預審方式之外，增加了從省級以上財政部門供應商庫選取和采購人書面推薦兩種方式，邀請招標靈活性得到提升，采購人在符合條件供應商中隨機抽取3家以上，定向發(fā)送招標邀請書實施招標，也更充分體現(xiàn)了“邀請”和“招標”的結合，一定程度上實現(xiàn)了政府采購由“程序導向”向“結果導向”的轉變。

3.其他采購方式

對單一來源、詢價和競爭性談判的適用范圍作簡單分析。單一來源主要適用于3種情況：一是供應商只有1家；二是由于不可預見的緊急情況導致無法向其他供應商采購；三是為滿足與原有采購項目必須一致或提供配套服務的需求，必須向原供應商采購，且添購資金總額不超過原合同金額的10%。若10%的原合同金額超過200萬元的貨物服務公開招標限額，則不適用該方式。單一來源適用條件嚴格，且容易與公開公平公正精神偏離，須在操作中嚴格把關。詢價適用于采購貨物規(guī)格、標準統(tǒng)一，現(xiàn)有貨源充足且價格變化幅度較小的項目。競爭性談判主要適用于4種情況：一是招標后無供應商投標或無合格標的或重新招標未成立；二是由于技術復雜或性質特殊，無法確定詳細規(guī)格或具體要求；三是時間緊急，招標方式無法滿足需要；四是事先無法計算價格總額。

三、對水利項目科學選擇政府采購方式的建議

1.準確認定采購項目

采購項目金額對采用何種方式執(zhí)行采購有直接影響。對采購項目的認定，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十八條明確：在一個財政年度內，采購人將一個預算項目下的同一品目或者類別的貨物、服務采用公開招標以外的方式多次采購，累計資金數(shù)額超過公開招標數(shù)額標準的，屬于以化整為零方式規(guī)避公開招標，但項目預算調整或者經批準采用公開招標以外方式采購除外。換言之，判斷是否適用公開招標方式以外的其他方式，首先應當準確認定采購項目，不能簡單以合同金額或者單項貨物金額定論。實際執(zhí)行中應當把同一個預算項目中能交由一類供應商執(zhí)行的內容整合作為一個采購項目執(zhí)行。

2.全面認識并掌握政府采購方式

基于對采購項目的準確認定，公開招標始終是政府采購的主要方式，但并不是全部。水利部直屬單位可根據(jù)采購項目的不同情況，在6種方式中準確、靈活選擇。應積極學習嘗試適合的采購方式，避免規(guī)避使用新方式的傾向，努力在政策范圍內實現(xiàn)高效高質采購。需要說明的是，采購項目達到公開招標限額標準的 （即貨物、服務項目金額為200萬元），應當執(zhí)行公開招標，確需采用其他方式執(zhí)行的，應當經水利部報財政部國庫司批復后方可采用。

3.有效利用競爭性磋商和邀請招標方式

競爭性磋商具有比較優(yōu)勢，在非招標方式中實用性最強。邀請招標在《政府采購貨物和服務招標管理辦法》（財政部令第18號）修訂后，在供應商選擇上給予采購人較大自由裁量權。建議重視并積極采取這兩種方式，尤其是對未達到公開招標條件的采購項目，通過這兩種方式可保證在存在一定競爭的基礎上找到“優(yōu)價高質”的供應商。

4.明確詢價方式不適用于服務或定制貨物采購

詢價方式主要針對貨源充足且標準較為統(tǒng)一的貨物采購。各單位應明確該方式的適用范圍，避免在定制軟件等項目或者服務類項目上采取詢價方式。此外，詢價方式要嚴格按照政府采購法定程序執(zhí)行，成立詢價小組，確定中標供應商，避免出現(xiàn)“電話”詢價等執(zhí)行方式?！?/p>

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