曲　煒

（中國(guó)水務(wù)投資有限公司，100053，北京）

人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國(guó)基本國(guó)情水情。河流斷流、河道枯竭、河水污染等問(wèn)題已成為我國(guó)社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題。在地表水問(wèn)題不斷涌現(xiàn)的同時(shí)，地下水問(wèn)題也層出不窮，地下水超采、水質(zhì)惡化、生態(tài)環(huán)境災(zāi)害等問(wèn)題也已成為水行政主管部門(mén)亟須解決的主要問(wèn)題之一。提高水的利用效率和效益，是全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的基本要求。自2002年在全國(guó)推行節(jié)水型社會(huì)建設(shè)以來(lái)，水利部已完成100個(gè)試點(diǎn)地區(qū)建設(shè)，分布于全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，涵蓋了省級(jí)、地市級(jí)和縣級(jí)各類(lèi)行政單元，形成了以河西走廊、黃淮海平原、南水北調(diào)受水區(qū)、太湖平原河網(wǎng)區(qū)、珠三角、長(zhǎng)株潭城市群等為典型的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)示范帶，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)成效初顯。

一、我國(guó)地下水開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

地下水是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人類(lèi)生存和維系良好生態(tài)環(huán)境必不可少的控制性要素。地下水具有應(yīng)急、儲(chǔ)備兩大特性，然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水污染問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)，水資源危機(jī)日益嚴(yán)重，很多地區(qū)將地下水作為一種常規(guī)水源來(lái)利用。由于地下水易抽取、難補(bǔ)給的特殊性，經(jīng)過(guò)近幾十年的開(kāi)發(fā)利用，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中有24個(gè)存在地下水超采問(wèn)題（數(shù)據(jù)來(lái)自全國(guó)地下水利用與保護(hù)規(guī)劃）。回顧水利部三次較大規(guī)模的地下水超采區(qū)劃分復(fù)核工作結(jié)果看，第一次為20世紀(jì)80年代初，全國(guó)地下水超采區(qū)56個(gè)，超采面積8.7萬(wàn)km2；第二次為21世紀(jì)初，全國(guó)超采區(qū)164個(gè)，超采面積18.7萬(wàn)km2；第三次為2014年，全國(guó)超采區(qū)413個(gè)，超采面積達(dá)25.23萬(wàn)km2。地下水超采，引發(fā)地下水水位下降、地面沉降、地裂縫、湖泊濕地萎縮、泉水干涸、海水入侵、地下水水質(zhì)惡化等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

二、地下水管理中存在的問(wèn)題

1.制度體系建設(shè)尚不健全，地下水管理工作難以落到實(shí)處

我國(guó)地下水管理起步較晚，針對(duì)地下水開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的獨(dú)立法規(guī)《地下水管理?xiàng)l例》歷時(shí)近20年尚未出臺(tái)。地下水管理的法規(guī)依據(jù)多散落在相關(guān)法律條款中，尚未形成一個(gè)完善的法規(guī)體系，使得地下水管理難以落到實(shí)處?？傮w來(lái)看，現(xiàn)行的地下水保護(hù)立法在法律規(guī)定的內(nèi)容、法律運(yùn)行的實(shí)效等方面存在立法進(jìn)程滯后、體系不完善、缺乏可操作性、獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全、公眾參與滯后等缺陷。

2.對(duì)地下水過(guò)度開(kāi)采，造成地下水危機(jī)日益嚴(yán)重

地下水作為我國(guó)生產(chǎn)、生活重要的供水水源，其供水量已占我國(guó)城鎮(zhèn)總供水量的30%，華北、西北更高達(dá)72%和66%，日供水量超過(guò)10萬(wàn)m3的大型、特大型水源地240個(gè)（2014年水利部地下水超采區(qū)管理項(xiàng)目成果）。在我國(guó)相當(dāng)一部分地區(qū)，特別是北方地區(qū)，地下水取水工程已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不可缺少的重要基礎(chǔ)設(shè)施。然而，由于對(duì)地下水規(guī)律性認(rèn)識(shí)不足，部分地區(qū)對(duì)地下水缺乏有效管理和保護(hù)，造成部分區(qū)域地下水大面積超采，我國(guó)地下水正面臨水量枯竭、水質(zhì)惡化和生態(tài)環(huán)境災(zāi)害等方面的多重危機(jī)。

3.對(duì)地下水資源量分析不足，利用情況不清

地下水資源量是地下水開(kāi)發(fā)利用以及地下水管理的基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代末、80年代初我國(guó)曾組織開(kāi)展過(guò)全國(guó)第一次水資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作；90年代末開(kāi)展了第二次全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，這次評(píng)價(jià)工作更多的是對(duì)第一次調(diào)查成果進(jìn)行修訂。近30年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)產(chǎn)生了很大影響。再加上氣候變化、人類(lèi)活動(dòng)加劇，使水資源平衡在地區(qū)分布上已與實(shí)際情況發(fā)生了很大變化。因此，以此成果為依據(jù)開(kāi)展地下水開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，必然會(huì)產(chǎn)生誤差。

4.對(duì)地下水取水工程不摸底，不利于節(jié)水型社會(huì)建設(shè)實(shí)施

地下水取水工程是開(kāi)發(fā)利用地下水資源的主要途徑，取水工程數(shù)量的摸底是地下水管理工作的重要內(nèi)容之一。由于我國(guó)地下水取水工程主要分布于廣大的農(nóng)村地區(qū)，地下水取水工程點(diǎn)多、面廣、分散、難以管理是其主要特征。對(duì)老、舊地下水取水工程管理、使用等情況，特別是封停、關(guān)閉機(jī)井?dāng)?shù)量不摸底，地下水總量分配方案缺乏必要的依據(jù)，這不利于貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，不利于節(jié)水型社會(huì)建設(shè)實(shí)施。

5.監(jiān)測(cè)工作基礎(chǔ)薄弱，管理工作數(shù)據(jù)支撐不夠

監(jiān)測(cè)是地下水管理的基礎(chǔ)性工作之一，為地下水管理工作提供基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。目前，我國(guó)地下水監(jiān)測(cè)工作從數(shù)量看，存在監(jiān)測(cè)井?dāng)?shù)量偏少，監(jiān)測(cè)井的密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足地下水實(shí)際管理工作的需求；從布局看，我國(guó)監(jiān)測(cè)井在區(qū)域及產(chǎn)業(yè)分布上存在不足；從資料收集及處理看，地下水監(jiān)測(cè)規(guī)范雖已對(duì)監(jiān)測(cè)資料的收集及處理做出相應(yīng)的規(guī)范要求，但在現(xiàn)實(shí)工作中，由于基層專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才缺乏，在此方面仍存在著欠缺。

6.地下水管理資金投入不足，地下水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

“十二五”期間，國(guó)家在地下水監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)方面投入了大量經(jīng)費(fèi)，但這些投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足地下水管理的需求。目前為止地下水管理資金渠道不明確，資金難以得到保障，有限的建設(shè)資金投入分散，監(jiān)測(cè)井建成后，多數(shù)基層單位運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)得不到落實(shí)，加之基層專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才短缺，造成地下水管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。

三、地下水雙控管理的意義及必要性

地下水雙控管理是維系地下水可持續(xù)利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要保證。因此，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地下水作為戰(zhàn)略資源的地位日益突出，地下水超采造成社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)問(wèn)題也已進(jìn)一步凸顯，在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的新形勢(shì)下，加強(qiáng)地下水管理意義重大。

1.雙控管理的意義

（1）有利于進(jìn)一步加強(qiáng)地下水管理與保護(hù)工作

現(xiàn)有的地下水管理工作雖然在地下水保護(hù)方面起到了一定的作用及成效，但在地下水資源量的摸底、規(guī)劃利用、取水工程管理、地下水監(jiān)測(cè)等方面仍存在著一些不足。摸清地下水資源量，使開(kāi)發(fā)利用有量可循；科學(xué)規(guī)劃，開(kāi)發(fā)利用保護(hù)好地下水資源；加強(qiáng)地下水取水工程登記與管理，把好地下水出口關(guān)；做好地下水監(jiān)測(cè)工作，為地下水管理提供數(shù)據(jù)支撐；加強(qiáng)地下水管理對(duì)策措施研究，促進(jìn)地下水管理有章可循。這些工作都是地下水管理工作的基礎(chǔ)，是科學(xué)合理地管理地下水的有效保障。

（2）有利于促進(jìn)水資源供需平衡

供水管理和需水管理是實(shí)現(xiàn)水資源供需平衡的兩條途徑。供水管理是通過(guò)對(duì)水資源供給側(cè)的管理提高供水能力，滿(mǎn)足水資源需求；需水管理主要是通過(guò)對(duì)水資源需求側(cè)的管理，提高用水效率和效益，抑制不合理用水需求，實(shí)現(xiàn)水資源的供需平衡。對(duì)于稀缺資源采取需求管理來(lái)實(shí)現(xiàn)供需平衡是國(guó)際通行的做法。由于地下水具有補(bǔ)給恢復(fù)周期長(zhǎng)、受到污染難以治理等特點(diǎn)，決定了地下水開(kāi)發(fā)利用要走以需水管理為主的路線(xiàn)。通過(guò)大力提高用水效率和效益，抑制不合理的開(kāi)發(fā)行為和用水需求，實(shí)現(xiàn)地下水的供需平衡，切實(shí)把地下水管理和保護(hù)落到實(shí)處。通過(guò)加強(qiáng)地下水雙控管理，可以獲取較為準(zhǔn)確的地下水資源量、水位埋深、水質(zhì)、用水效益、取水量等技術(shù)數(shù)據(jù)，這些客觀(guān)數(shù)據(jù)對(duì)用水總量控制具有參考依據(jù)，對(duì)實(shí)現(xiàn)從供水管理為主到需水管理為主的轉(zhuǎn)變具有重要意義。

（3）有利于應(yīng)對(duì)水資源突發(fā)事件

加強(qiáng)地下水雙控管理能夠掌握重要的地下水基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，可以及時(shí)高效地應(yīng)對(duì)、指導(dǎo)水事突發(fā)事件，在抗旱救災(zāi)、實(shí)現(xiàn)水資源有效調(diào)控方面具有重要作用。大旱發(fā)生時(shí)，通過(guò)已掌握資料可以啟動(dòng)地下水取水工程，積極應(yīng)對(duì)旱情，最大限度地減少損失。當(dāng)?shù)乇硭廴就话l(fā)事件發(fā)生時(shí)，通過(guò)科學(xué)利用與合理配置地下水，能夠保障社會(huì)正常的生產(chǎn)、生活用水需求。與此同時(shí)，掌握取水工程的封停、報(bào)廢、填埋處理等信息，對(duì)于地下水涵養(yǎng)、地下水污染防治也具有重要作用。

2.雙控管理的必要性

（1）目前地下水管理狀況不能滿(mǎn)足地下水管理客觀(guān)需求

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水資源供需矛盾日益突出，水資源合理利用對(duì)我國(guó)尤其是北方水資源短缺地區(qū)維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展影響尤為突出。由于地下水持續(xù)超采，部分地區(qū)超采面積不斷擴(kuò)大，地下水面臨枯竭，水質(zhì)不斷惡化，給供水安全帶來(lái)了嚴(yán)重影響。同時(shí)，還引發(fā)了一系列生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題。造成地下水持續(xù)超采的重要原因之一，是由于未建立完善的地下水管理體系。由于管理制度和措施不完善，目前國(guó)家對(duì)地下水開(kāi)發(fā)利用情況缺乏全口徑、全過(guò)程、動(dòng)態(tài)化、規(guī)范化管理，地下水管理水平不能滿(mǎn)足地下水管理客觀(guān)需求。

（2）雙控管理是實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的客觀(guān)要求

實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，關(guān)鍵在于建立并落實(shí)水資源管理的“三條紅線(xiàn)”。面對(duì)地下水管理與保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，地下水開(kāi)發(fā)利用管理也必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，明確地下水開(kāi)發(fā)利用紅線(xiàn)。地下水取水工程管理作為地下水管理最重要的內(nèi)容之一，必須依靠地下水管理工作，準(zhǔn)確獲取地下水資源量、地下水水位、取水工程數(shù)量、取水量等基本信息，才能全面準(zhǔn)確掌握區(qū)域地下水開(kāi)發(fā)利用情況，為準(zhǔn)確劃定地下水開(kāi)發(fā)利用紅線(xiàn)、確定總量控制目標(biāo)提供重要參考和依據(jù)。加強(qiáng)地下水雙控管理是實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度、全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的客觀(guān)要求。

（3）雙控管理是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的內(nèi)在要求

通過(guò)制度建設(shè)，體制、機(jī)制的有益探索，規(guī)范全社會(huì)節(jié)約用水行為，形成節(jié)水內(nèi)在動(dòng)力，不斷提高水的利用效率與效益，是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的根本任務(wù)，也是有別于傳統(tǒng)節(jié)約用水工作的重要特征。地下水作為水資源的重要組成部分，其節(jié)約利用是實(shí)現(xiàn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)的有效手段之一，也是發(fā)揮地下水戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備、應(yīng)急水源特性的有效手段。加強(qiáng)地下水雙控管理工作是落實(shí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的有力抓手。

（4）雙控管理是地下水管理由被動(dòng)應(yīng)對(duì)向主動(dòng)預(yù)防轉(zhuǎn)變的必然選擇

相比較地表水，地下水具有補(bǔ)給周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。在地下水持續(xù)超采、水位持續(xù)下降的狀況下，尤其是形成海水入侵、地面沉降、土地沙化等地質(zhì)和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題后，在持續(xù)開(kāi)采情況下，很難通過(guò)治理手段將地下水水位恢復(fù)至原有狀態(tài)。因此，地下水管理不僅應(yīng)重視對(duì)超采區(qū)的管理，更應(yīng)該加強(qiáng)預(yù)防管理，防止形成更多的超采區(qū)。實(shí)行地下水雙控管理，在控制地下水取用水總量的基礎(chǔ)上，有效控制地下水水位，逐漸實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡，是有效預(yù)防地質(zhì)和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的主要措施和根本出路。

（5）雙控管理是實(shí)現(xiàn)地下水可持續(xù)利用的迫切需要

近年，在我國(guó)北方一些主要以地下水為供水水源的地區(qū)，尤其是部分地下水嚴(yán)重超采區(qū)，地下水水位下降速度很快，局部地區(qū)地下水面臨枯竭狀態(tài)。地下水雙控管理以地下水保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，以資源可持續(xù)利用為目標(biāo)，通過(guò)靜態(tài)水位預(yù)警管理和動(dòng)態(tài)開(kāi)采量控制，可以促進(jìn)地下水開(kāi)采由無(wú)序轉(zhuǎn)變?yōu)橛行颍档偷叵滤芾淼拿つ啃?，增?qiáng)地下水管理的計(jì)劃性、靈活性和可控性。

（6）雙控管理是科學(xué)制定總量控制目標(biāo)的有力支撐

目前，水利部已向各省級(jí)行政區(qū)下達(dá)了“用水總量控制指標(biāo)”，明確了地下水用水總量控制數(shù)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已組織開(kāi)展下一級(jí)行政區(qū)地下水取用水總量控制指標(biāo)的分解工作?？偭靠刂浦笜?biāo)制定的適當(dāng)與否，需通過(guò)水位變化情況進(jìn)行檢驗(yàn)。雙控管理將地下水開(kāi)采總量控制與水位控制有機(jī)結(jié)合在一起，通過(guò)水位變化與開(kāi)采總量相互關(guān)系，建立開(kāi)采總量與水位變化的數(shù)量關(guān)系，可以進(jìn)一步驗(yàn)證總量指標(biāo)的合理性，有利于科學(xué)制定總量控制目標(biāo)。

四、建 議

1.重點(diǎn)探索水位與水量的關(guān)系

研究地下水水位管理方法和指標(biāo)。地下水總量控制管理在我國(guó)具有一定基礎(chǔ)，取水許可、機(jī)井管理、水量控制分配等方面雖不完善，但具有一定的基礎(chǔ)。而地下水水位控制管理相對(duì)較為薄弱，雖然各地已有一些具體做法，但仍未形成科學(xué)合理、普遍適用、突出管理的水位管理體系，需要對(duì)地下水控制水位的劃定及管理指標(biāo)體系進(jìn)行重點(diǎn)研究。

探索開(kāi)采量與水位變化之間的數(shù)量關(guān)系。構(gòu)建地下水雙控管理模式，必須尋求地下水水位變動(dòng)與開(kāi)采量之間內(nèi)在的數(shù)量關(guān)系，才能根據(jù)水位控制目標(biāo)合理確定開(kāi)采量。同時(shí)，根據(jù)開(kāi)采狀況預(yù)測(cè)水位變動(dòng)情況。由于各地自然地理?xiàng)l件和地下水開(kāi)發(fā)利用差異性，分區(qū)建立地下水控制水位與開(kāi)采量之間的數(shù)量關(guān)系是地下水雙控管理的基礎(chǔ)。

建立取水總量控制與水位控制協(xié)同管理模式。地下水取水總量控制和水位控制是地下水保護(hù)管理的重要內(nèi)容，既對(duì)立又統(tǒng)一，總量控制與水位控制協(xié)同管理在我國(guó)還未形成成熟模式。如何將地下水水位管理與取水總量管理有機(jī)結(jié)合，使得地下水管理更加科學(xué)合理是今后研究的重點(diǎn)。

2.針對(duì)難點(diǎn)工作加大研究力度

深入研究管理水位。目前，我國(guó)已有專(zhuān)家學(xué)者在地下水控制管理水位劃分方面開(kāi)展研究并形成成果，如警戒水位、限采水位、禁采水位和水位控制黃線(xiàn)、紅線(xiàn)等，全國(guó)也有部分地區(qū)開(kāi)展水位控制工作，但在不同區(qū)域如何科學(xué)合理劃定水位控制線(xiàn)，水位變化如何與今后的管理相結(jié)合，還沒(méi)有形成較為成熟的理論和方法，還需要做進(jìn)一步的分析和研究。

研究根據(jù)水位調(diào)控水量。地下水水位受補(bǔ)給、排泄等多因素影響，如何排除其他因素影響，建立地下水水位變動(dòng)與取水總量控制管理之間的數(shù)量關(guān)系，如何根據(jù)水位變化合理調(diào)控開(kāi)采量，也是今后需要研究和實(shí)踐的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

探討通用的雙控管理模式。我國(guó)地域遼闊，地質(zhì)、地貌類(lèi)型多樣，地下水賦存條件具有顯著的時(shí)間和空間差異性，不同地區(qū)對(duì)地下水的開(kāi)采程度和依賴(lài)程度不同。如何建立具有普遍適用的、相對(duì)合理的雙控管理模式，需要做進(jìn)一步的論證和實(shí)踐。

建立管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)?？茖W(xué)合理的地下水管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是地下水雙控管理有效落實(shí)和實(shí)踐的重要保障，既要求真實(shí)反映地下水資源變動(dòng)狀況，也要客觀(guān)反映管理成效，同時(shí)能激勵(lì)管理者提高管理能力。如何建立滿(mǎn)足上述要求、簡(jiǎn)便易操作的地下水管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是推動(dòng)地下水雙控管理工作開(kāi)展的必要條件，也是推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的有效抓手?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

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