鄧銘江

（新疆額爾齊斯河流域開發(fā)工程建設(shè)管理局，830000，烏魯木齊）

干旱區(qū)在世界上分布廣泛且集中了大部分貧困人口，是全球環(huán)境變化與可持續(xù)發(fā)展研究中的重點區(qū)域之一。我國的干旱區(qū)主要包括新疆、甘肅河西走廊及內(nèi)蒙古賀蘭山以西地區(qū)，地表水和地下水分別占全國的3.5%和5.5%，而土地面積約占全國的24.5%，水資源和生態(tài)環(huán)境問題十分嚴(yán)峻。針對內(nèi)陸干旱區(qū)水問題，本文以新疆典型干旱區(qū)內(nèi)陸河流域為例，從內(nèi)陸干旱區(qū)水循環(huán)基本特征入手，分析研判存在的水問題、未來走勢及面臨的挑戰(zhàn)，探討西北內(nèi)陸干旱區(qū)水問題調(diào)控策略。

一、西北內(nèi)陸干旱區(qū)水循環(huán)特征

1.河流水循環(huán)平衡特征

“山區(qū)—人工綠洲—荒漠綠洲”是干旱內(nèi)陸河流域典型自然水循環(huán)過程，山區(qū)是徑流形成區(qū)，平原是徑流耗散區(qū)，荒漠與沙漠地帶則是河流的散失區(qū)，綠洲水循環(huán)強(qiáng)烈的人為作用與荒漠水循環(huán)自然衰竭變化是一個自上而下響應(yīng)敏感的單向過程。上中游過度增加用水，必然會造成下游水量的減少，荒漠生態(tài)環(huán)境惡化。

2.水循環(huán)“四水”轉(zhuǎn)化特征

流域地表水、地下水同出一源，主要來自山區(qū)降水。河流出山口后，地表水與地下水轉(zhuǎn)換十分頻繁，86%的地下水來自地表水轉(zhuǎn)化補(bǔ)給。地表水、土壤水、地下水在頻繁轉(zhuǎn)化的過程中，以“液態(tài)”轉(zhuǎn)化為“氣態(tài)”的形式全部消耗于大氣中。不同轉(zhuǎn)化形式、地點、時間產(chǎn)生不同的效益，“四水”轉(zhuǎn)化與消耗形式是干旱內(nèi)陸河水循環(huán)調(diào)控最為顯著的特點。

3.綠洲水鹽平衡變化特征

遵守“鹽隨水來、鹽隨水去”客觀規(guī)律，維持農(nóng)田土壤脫鹽或不積鹽、流域內(nèi)有害物質(zhì)（如鹽分）的合理排放，是綠洲水循環(huán)調(diào)控的關(guān)鍵。隨著人類活動的加劇，地表水被大量引入綠洲，而綠洲中大量的有害物質(zhì)都沒有足夠的水被帶出，使得綠洲內(nèi)有害物質(zhì)入多出少，且河流下游湖泊不斷萎縮干涸，致使綠洲內(nèi)部和外部的環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)劣變態(tài)勢。

4.生態(tài)環(huán)境演替特征

天然植被具有明顯的分帶性，濕潤地區(qū)依靠降雨，而干旱地區(qū)則依靠地下水。一般在河流兩岸，依靠季節(jié)性地表水 （或洪水）發(fā)育有胡楊、檉柳、梭梭等干旱天然植被，形成河流廊道式生態(tài)景觀特征，遠(yuǎn)離河道的天然植被則主要依靠地下水維持生存，人工綠洲內(nèi)的天然植被耗水也主要是依靠轉(zhuǎn)化形成的地下水。因此，地下水是荒漠生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最后一道防線。

5.人類活動影響特征

“綠洲經(jīng)濟(jì)，灌溉農(nóng)業(yè)”是我國西北內(nèi)陸干旱區(qū)經(jīng)濟(jì)的顯著特征，農(nóng)業(yè)用水占國民經(jīng)濟(jì)用水總量的95%以上，脆弱的生態(tài)系統(tǒng)對水土資源開發(fā)響應(yīng)十分強(qiáng)烈，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)用水競爭矛盾十分突出。大開發(fā)所引起的水文過程和生態(tài)環(huán)境變化嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，尋求水資源合理利用與生態(tài)環(huán)境治理的對策，始終是干旱區(qū)內(nèi)陸河流域所關(guān)注的核心問題。

二、水問題及發(fā)展趨勢研判

1.氣候變化將顯著影響水資源分布格局，加劇供需水矛盾

冰川資源是西北內(nèi)陸干旱區(qū)的“固體水庫”，新疆冰川資源量全國第一，冰川面積2.25萬km2，冰川融水約占全疆多年平均徑流量25%，對徑流調(diào)節(jié)起著十分重要的作用。過去50多年來，由于氣溫升高造成冰川消融加劇，天山冰川面積平均減小了12.1%，天山北麓1 km2以內(nèi)的小冰川和吐魯番—哈密盆地諸小河的冰川衰減尤為顯著，南疆地區(qū)冰川融水一直處于增長狀態(tài)，其增長量達(dá)25%～50%。分析表明，冰川強(qiáng)烈虧損，融水徑流增大，短期內(nèi)有助于生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)和地下水的補(bǔ)給，但可能會增大極端氣候災(zāi)害事件的頻率，影響水資源分布格局。同時氣溫升高1℃，農(nóng)業(yè)畝均灌溉水量將增加5%～10%。

2.用水結(jié)構(gòu)將有所調(diào)整，但用水總量增加的勢頭難以遏制

1998年全國用水量進(jìn)入相對穩(wěn)定的時期，但由于新疆內(nèi)陸干旱區(qū)與內(nèi)地發(fā)達(dá)區(qū)域間、疆內(nèi)東南北的區(qū)域間差距不斷擴(kuò)大的趨勢，短時期內(nèi)仍難以得到根本性扭轉(zhuǎn)，仍然存在較多加劇區(qū)域差異的因素。區(qū)域發(fā)展不均衡以及由此所引發(fā)的資源環(huán)境類矛盾仍將長期存在。未來工業(yè)、城鎮(zhèn)生活和綠洲內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水量將會大幅度增加，雖然農(nóng)業(yè)用水量占比將會由現(xiàn)狀的95%降低到90%，但以灌溉農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的用水結(jié)構(gòu)無法打破。對欠發(fā)達(dá)的西北干旱內(nèi)陸河流域，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)移民、扶貧搬遷等社會工程，均需要大量的水土資源增量作支撐。

3.污染控制和環(huán)境保護(hù)將得到重視，但生態(tài)環(huán)境惡化的局面難以根本扭轉(zhuǎn)

隨著國家新組建的生態(tài)環(huán)境部和自然資源部對水環(huán)境治理、自然資源保護(hù)力度加大，水環(huán)境惡化的趨勢有望明顯改善，人與自然和諧也將逐步進(jìn)入新階段。受資源性缺水、河流湖泊長期干涸、水土流失、地下水超采、生態(tài)需水欠賬、濕地萎縮退化、水生生態(tài)系統(tǒng)受損、水利工程建設(shè)等因素影響，河流物質(zhì)輸運(yùn)能力下降，水體自凈能力減弱，水環(huán)境容量降低，生境破碎化嚴(yán)重，水生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力和抵抗力減弱，水生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性降低，生態(tài)環(huán)境資源惡化的局面難以在短期內(nèi)得到根本扭轉(zhuǎn)。

4.荒漠綠洲保護(hù)受到普遍關(guān)注，但河道外過度引水短時期內(nèi)難以整治

隨著水資源確權(quán)、河長制及最嚴(yán)格水資源管理制度的深入推行，水資源過度開發(fā)利用的行為將得到有效糾正，生態(tài)用水保障程度得到改善。干旱內(nèi)陸河水資源的開發(fā)利用過程，實際上就是人工綠洲與天然綠洲動態(tài)平衡的過程。除伊犁河和額爾齊斯河外，新疆絕大部分河流引水率高達(dá)84%～92%，大量的水被截留在人工綠洲內(nèi)，一方面造成“河湖結(jié)構(gòu)”組成的天然水系急劇萎縮，另一方面又造成“渠庫結(jié)構(gòu)”組成的人工水系不斷膨脹。但要將河道外引水率降到70%以下，會涉及諸多方面利益、社會矛盾的調(diào)整與調(diào)和。

5.河流洪水防控能力得到提高，灌溉農(nóng)業(yè)受旱率增加

隨著“一河一庫”及大型山區(qū)水庫和堤防工程建設(shè)，洪水的防控能力以及標(biāo)準(zhǔn)顯著提高。受氣候變化和人類活動不斷增強(qiáng)的綜合影響，干旱內(nèi)陸河流域洪水災(zāi)害呈現(xiàn)極端降水事件頻發(fā)、洪水暴發(fā)越來越頻繁、“小水大災(zāi)，大水巨災(zāi)”的顯著趨勢。城鎮(zhèn)化規(guī)模和進(jìn)程的推進(jìn)將加劇城市洪水風(fēng)險，山地丘陵區(qū)的洪水及其產(chǎn)生的地質(zhì)災(zāi)害將日益突出。由于以流域為單元的灌溉農(nóng)業(yè)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了75%的設(shè)計保證率，農(nóng)田水利抗旱能力不足，農(nóng)業(yè)受旱率增加，旱災(zāi)的影響范圍擴(kuò)大，災(zāi)情加重，抵御干旱災(zāi)害能力下降，農(nóng)村供水安全問題突出。旱災(zāi)對自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的威脅程度加劇、造成的經(jīng)濟(jì)損失不斷增加等。

三、新時期面臨的挑戰(zhàn)

1.水-土地-能源-生態(tài)復(fù)雜系統(tǒng)的互聯(lián)性日益增強(qiáng)，干旱內(nèi)陸河流域水資源問題日趨復(fù)雜

受不斷加劇的全球氣候變化和日益增強(qiáng)的人類活動影響，干旱內(nèi)陸河區(qū)水資源的數(shù)量、質(zhì)量和空間分布將會發(fā)生顯著變化，水資源與土地資源、糧食生產(chǎn)、能源生產(chǎn)使用、植被生態(tài)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及氣候變化等等之間的關(guān)聯(lián)特征也將發(fā)生變化。水資源安全與能源安全、糧食安全、生態(tài)安全之間的相互耦合與作用進(jìn)一步趨向復(fù)雜，不確定性及風(fēng)險水平大大增加。

2.跨境水資源開發(fā)風(fēng)險及涉水沖突將不斷加劇

新疆與8個國家接壤，有5600km邊界線，33條跨界河流水資源量占全疆多年平均自產(chǎn)水資源量的30%左右，水資源短缺是困擾新疆經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要資源環(huán)境問題，由于我國境內(nèi)對西北跨界河流水資源的開發(fā)利用程度非常低，因此跨界河流水資源量中約75%流到境外。適當(dāng)加大加快跨界河流水資源的開發(fā)利用，是當(dāng)前及未來一個時期有效應(yīng)對和緩解西北內(nèi)陸干旱區(qū)水資源短缺及區(qū)域重大旱災(zāi)等的重要途徑，但加大跨界河流開發(fā)利用不可避免地會引發(fā)一些跨界的水量安全、水質(zhì)安全和水生態(tài)安全等矛盾，需積極探索與周邊國家和地區(qū)之間的跨境水資源聯(lián)合開發(fā)與保護(hù)，加強(qiáng)跨境水資源開發(fā)保護(hù)的風(fēng)險與危機(jī)處理研究。

3.水利工作將進(jìn)入工程建管并重的新階段

2018年3月公布的新一屆國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，優(yōu)化后的水利部門將在重大工程立項建設(shè)與運(yùn)行管理、河湖連通、江河治理等領(lǐng)域發(fā)揮更為突出的作用；未來水利工程將從大規(guī)模建設(shè)轉(zhuǎn)向建設(shè)與管理并重及注重協(xié)調(diào)發(fā)展的階段，流域水功能的綜合開發(fā)、大型水利工程的運(yùn)行管理及聯(lián)合調(diào)度、中小型水利設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)、需水管理與提高用水效率、避免水利設(shè)施建設(shè)造成的生態(tài)破碎化等成為優(yōu)先領(lǐng)域。

4.各類涉水制度實施與涉水單位職責(zé)轉(zhuǎn)化存在潛在矛盾沖突

如何有效推進(jìn)最嚴(yán)格的水資源管理制度是干旱內(nèi)陸河流域長期存在的重大挑戰(zhàn)，隨著水利改革工作進(jìn)入深水區(qū)，各類原有制度與政策之間的矛盾將不斷顯現(xiàn)，為此需要對各類制度和政策進(jìn)行綜合評估以及合理的安排和調(diào)整，這是今后內(nèi)陸干旱區(qū)水利工作面臨的制度挑戰(zhàn)。例如，如何切實落實流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合、區(qū)域管理服從流域管理的水資源管理體制？在內(nèi)陸干旱區(qū)，如何協(xié)調(diào)統(tǒng)籌地方、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)與中央駐疆企業(yè)的水資源開發(fā)與保護(hù)？如何完善塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理體制機(jī)制？如何實現(xiàn)諸如伊犁河流域、額爾齊斯河流域等由開發(fā)建設(shè)為主向全面的流域管理職能轉(zhuǎn)變？

5.水資源領(lǐng)域科學(xué)研究面臨揭示水科學(xué)規(guī)律和水問題復(fù)雜化的新挑戰(zhàn)

水資源領(lǐng)域基礎(chǔ)研究和技術(shù)發(fā)展在助推生態(tài)文明戰(zhàn)略目標(biāo)順利實現(xiàn)進(jìn)程中扮演著至關(guān)重要的角色。內(nèi)陸干旱區(qū)人類需求增長與氣候變化影響給區(qū)域水資源帶來顯著的不確定性和風(fēng)險。例如，氣候變化對新疆水循環(huán)與水資源的影響機(jī)制機(jī)理是什么？將來影響有多大？新型工業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)過程中，已有的水污染與未來的“水與環(huán)境”問題多重疊加，該如何有效解決？對水資源緊缺的干旱內(nèi)陸河流域，如何調(diào)整既有的經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使其合理的水資源需求與水資源承載能力相適應(yīng)？這些均是干旱內(nèi)陸河水資源研究面臨的復(fù)雜挑戰(zhàn)。

四、未來調(diào)控策略思考

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央國務(wù)院關(guān)于“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代水利工作方針指引下，未來內(nèi)陸河流域水問題調(diào)控應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)為目標(biāo)，深化水調(diào)控制度改革，以全社會的節(jié)水行動為抓手提高用水效率，完善水資源均衡配置格局，防治流域水污染，保障生態(tài)環(huán)境用水，進(jìn)一步夯實科技對水調(diào)控的支撐力度，發(fā)揮水的綜合功能，實現(xiàn)水資源高效、循環(huán)、可持續(xù)利用。

1.全面推進(jìn)國家節(jié)水行動，緩解內(nèi)陸干旱區(qū)水資源緊缺問題

全面推行國家節(jié)水行動是破解內(nèi)陸干旱區(qū)水資源約束和應(yīng)對氣候變化影響的關(guān)鍵舉措，新時期強(qiáng)化水治理、保障水安全的關(guān)鍵和優(yōu)先工作是節(jié)水?！跋裙?jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”仍是今后西北內(nèi)陸干旱區(qū)水治理的基本準(zhǔn)則。農(nóng)業(yè)用水是過去內(nèi)陸干旱區(qū)流域節(jié)水的重點領(lǐng)域，今后不僅要繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的節(jié)水，更要以全社會各行各業(yè)的整體性節(jié)水倒逼西北內(nèi)陸干旱區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化與用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以全過程的環(huán)節(jié)性節(jié)水提升水資源利用效率和效益，以全方位的系統(tǒng)性節(jié)水將被擠占的生態(tài)環(huán)境用水得以釋放，保障生態(tài)環(huán)境的用水需求，建設(shè)生態(tài)文明，緩解內(nèi)陸干旱區(qū)的水資源緊缺問題。

2.完善水資源配置網(wǎng)絡(luò)與格局，提高水資源利用效率和效益

嚴(yán)重缺水與用水浪費(fèi)并存是西北內(nèi)陸區(qū)水問題“兩面”特征，其重要原因是水資源配置格局的不完善、不完備。各級政府與機(jī)構(gòu)必須走出“興修水利，擴(kuò)大灌面”誤區(qū)，徹底摒棄“發(fā)展就是開荒”的落后農(nóng)耕思想，正確定位未來水利改革發(fā)展的方向，將建設(shè)山區(qū)水庫替代過多的平原水庫，作為提高水資源工程調(diào)蓄和優(yōu)化供給能力、擴(kuò)大水資源配置覆蓋范圍、為農(nóng)業(yè)高效節(jié)水與工業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供保障的基礎(chǔ)手段。就新疆而言，需進(jìn)一步完善北疆“網(wǎng)式結(jié)構(gòu)”、南疆“環(huán)式結(jié)構(gòu)”、東疆“串式結(jié)構(gòu)”的水資源配置格局，不僅要完善重大水資源配置工程，也要做好“最后一公里”的配套建設(shè)，切實讓重大水利工程綜合效益得到充分發(fā)揮。

3.深化水資源稅費(fèi)、水價政策等改革，推進(jìn)水資源調(diào)控制度創(chuàng)新

制度和經(jīng)濟(jì)手段是調(diào)控眾多資源環(huán)境問題的有效手段。現(xiàn)行綜合水價政策包括水資源費(fèi)、自來水費(fèi)、污水處理費(fèi)和排污收費(fèi)，由各級政府和發(fā)展改革、財政、水利、城建、環(huán)保等多個部門相對獨立定價，形成復(fù)雜的價格體系；計收過程是由縣級以上政府的相應(yīng)行政主管部門 （如水行政、環(huán)保部門）向用水戶計收，水費(fèi)收入歸不同級別的政府和部門使用。除計收標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低外，這種水價政策還使得工業(yè)和居民水價差別小、用水大戶與小用戶差異小、水價結(jié)構(gòu)不合理，不利于用水效率與效益的提高，加劇缺水矛盾。未來時期，需以逐步推廣和實施“綜合水費(fèi)制”、統(tǒng)一定價方法為目標(biāo)，并通過強(qiáng)化水資源制度的社會主體作用，完善水資源市場基礎(chǔ)、規(guī)范政府主導(dǎo)職能，提出并完善最嚴(yán)格水資源管理制度成效綜合評價制度，構(gòu)建法律保障體系等方面的措施推進(jìn)水資源調(diào)控制度的創(chuàng)新。

4.突出強(qiáng)化流域綜合管理與系統(tǒng)發(fā)力，維持和重建關(guān)鍵河段、湖泊和濕地等生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)文明

區(qū)域與流域管理相結(jié)合的管理模式下，內(nèi)陸干旱區(qū)水資源管理的現(xiàn)實是流域管理能力和效果長期偏弱，導(dǎo)致對有限水資源的過度開發(fā)和對生態(tài)環(huán)境用水的長期擠占。隨著新的大部制改革的落實推進(jìn)，今后內(nèi)陸干旱區(qū)的水調(diào)控應(yīng)突出流域這一整體理念，尤其強(qiáng)化流域綜合管控能力建設(shè)，維持和提高水資源與土地利用、能源生產(chǎn)、生態(tài)建設(shè)之間的協(xié)調(diào)性，維持和重建關(guān)鍵河段、湖泊和濕地等生態(tài)系統(tǒng)的和諧健康。除了行政手段外，流域綜合管理注重通過綜合規(guī)劃、公眾有效參與、信息共享等方式，促進(jìn)利益相關(guān)方的交流與溝通，并將其作為解決流域內(nèi)上下游、左右岸、不同部門與地區(qū)間沖突的綜合手段。

5.加強(qiáng)復(fù)雜環(huán)境下西北內(nèi)陸區(qū)水資源安全、保障技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，為水資源調(diào)控提供堅強(qiáng)科技支撐與解決能力

在全球氣候變化、“一帶一路”倡議、生態(tài)文明建設(shè)、西北綜合安全需求、水利工作新局面等綜合復(fù)雜環(huán)境下，遵從黨中央國務(wù)院新時期治水理念，需大力加強(qiáng)西北內(nèi)陸河水資源安全與保障技術(shù)研發(fā)，提高水文水資源監(jiān)測監(jiān)控能力，為水問題調(diào)控提供堅強(qiáng)科技支撐。例如氣候變化背景下的水資源格局變化、極端災(zāi)害事件的時空演變機(jī)理與應(yīng)對策略、區(qū)域及流域水綜合功能維持與發(fā)揮機(jī)制、水資源—土地—能源—生物多樣性系統(tǒng)關(guān)聯(lián)特征與調(diào)控機(jī)理、水資源安全保障的分區(qū)策略等，跨界河流及周邊國家和地區(qū)水文水資源特征、規(guī)律與態(tài)勢研究，跨流域調(diào)水工程及重大水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)鍵技術(shù)，大規(guī)模水利工程開發(fā)和最嚴(yán)格水資源管理制度成效綜合評價的理論方法及指標(biāo)體系等。

五、結(jié) 語

新的復(fù)雜形勢下的西北內(nèi)陸干旱區(qū)水問題及其調(diào)控，密切關(guān)系國家“一帶一路”倡議、生態(tài)文明建設(shè)、西北地區(qū)社會穩(wěn)定與長治久安等重大戰(zhàn)略目標(biāo)的建設(shè)推進(jìn)與實現(xiàn)，緊緊圍繞“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代水利工作方針，

服務(wù)于全面建設(shè)小康社會、美麗鄉(xiāng)村、脫貧攻堅等系列布局安排，需要在深刻認(rèn)知內(nèi)陸干旱區(qū)水循環(huán)基本規(guī)律與氣候變化影響的基礎(chǔ)上，尊重自然、正視現(xiàn)狀，大力加強(qiáng)資源安全、保障技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用，按照“三七調(diào)控、五五分賬”的配置準(zhǔn)則優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會用水與生態(tài)環(huán)境用水的結(jié)構(gòu)，繼續(xù)將全社會全方位全過程的節(jié)水作為水資源開發(fā)利用的關(guān)鍵措施，長遠(yuǎn)謀劃、遠(yuǎn)近結(jié)合地大力完善水資源配置格局及重大水資源配置工程建設(shè)，做好“最后一公里”水利設(shè)施建設(shè)，保障自然生態(tài)和諧健康的合理水需求，提高經(jīng)濟(jì)社會用水、生態(tài)環(huán)境用水的效率與效益，為建設(shè)社會穩(wěn)定與長治久安、生態(tài)文明與“一帶一路”提供堅實的水安全保障。■

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