萬(wàn)長(zhǎng)松，吳盼晴

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

隨著當(dāng)前公眾對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量、效率等越來(lái)越高的要求與政府壟斷造成的低效率、低質(zhì)量等問(wèn)題之間矛盾的加劇，出現(xiàn)了一種政府公共部門和私人部門合作的新模式——PPP(Public-Private Partnership)模式，即“公私合作或公私伙伴關(guān)系”。PPP模式最早出現(xiàn)在英國(guó)，由時(shí)任英國(guó)財(cái)政大臣克拉克于1992年提出，他認(rèn)為這種模式可以有效提升基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平，解決公共服務(wù)資金匱乏和公共部門低效等問(wèn)題[1]。隨著國(guó)家和政府對(duì)PPP模式的關(guān)注，學(xué)術(shù)界也出現(xiàn)了一批研究PPP模式的學(xué)者，相關(guān)的文獻(xiàn)也越來(lái)越多。根據(jù)CNKI檢索發(fā)現(xiàn)，2005年以前，有關(guān)公私合作的期刊論文每年不足2 000篇，2005年以后，相關(guān)方面的研究則越來(lái)越多，研究也愈加深入。但同時(shí)，對(duì)PPP模式的研究也存在一定的問(wèn)題，一是目前學(xué)術(shù)界就PPP模式的概念仍未達(dá)成一致，二是當(dāng)前在我國(guó)關(guān)于PPP模式的研究側(cè)重于實(shí)證，對(duì)其理論基礎(chǔ)的探究較少。鑒于此，筆者從PPP模式的概念入手，對(duì)其理論基礎(chǔ)進(jìn)行梳理，并通過(guò)總結(jié)我國(guó)學(xué)者對(duì)PPP模式效用的概括，指出當(dāng)前我國(guó)應(yīng)大力發(fā)展PPP模式的原因。

一、PPP模式概念的辨析

“概念是學(xué)術(shù)研究由此展開(kāi)的工具，要促進(jìn)學(xué)術(shù)研究水平的不斷提高，任何學(xué)科都必須對(duì)它的基本概念有著共識(shí)性理解?！盵2]雖然公私合作的模式發(fā)展已近三十年，但不管學(xué)術(shù)界還是相關(guān)國(guó)家或地區(qū)的研究委員會(huì)對(duì)PPP模式的概念均未形成一致意見(jiàn)。

(一)國(guó)外關(guān)于PPP模式的定義

PPP模式的概念最先出現(xiàn)在歐洲，而且此模式在歐洲發(fā)展較好，可以說(shuō)不管是理論還是實(shí)踐，歐洲的PPP都處于世界前沿。歐盟委員會(huì)對(duì)PPP模式的定義側(cè)重于合作方面，認(rèn)為PPP是公私部門之間的一種合作關(guān)系，目的是為了由雙方共同提供觀念上應(yīng)由公共部門來(lái)進(jìn)行提供的公共服務(wù)[3]。由于PPP模式在處理市場(chǎng)和政府的關(guān)系上，既打破了市場(chǎng)失靈又解決了政府失靈，所以其不僅在歐洲而且在美國(guó)、加拿大都得到了很好的發(fā)展，形成了一套適合本國(guó)的PPP模式的制度規(guī)范的框架。當(dāng)然，這與他們對(duì)PPP模式這一概念本身的理解不無(wú)關(guān)系。Ke Yongjian等的研究表明，英國(guó)學(xué)者對(duì)PPP的研究最多，其次是美國(guó)[4]。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)對(duì)PPP模式的界定側(cè)重于對(duì)非公共資源的利用，他們認(rèn)為PPP模式是結(jié)合公私兩種方式優(yōu)點(diǎn)的公共物品的提供方式，能充分地利用私人部門的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的提供，并且使公眾滿意[5]。加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)對(duì)PPP的定義比較詳細(xì)，在強(qiáng)調(diào)合作的同時(shí)又重視風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)和利益的共享，同歐盟相似的是其也將PPP界定為一種合作關(guān)系，認(rèn)為它是建立在雙方的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的，通過(guò)建立適當(dāng)?shù)哪芊謸?dān)風(fēng)險(xiǎn)、分配資源和共享利益的機(jī)制，來(lái)實(shí)現(xiàn)事前就明確的公共需求[6]。

從上述內(nèi)容可以看出，各國(guó)對(duì)PPP模式的概念都有自己的特色。歐盟委員會(huì)對(duì)PPP模式的界定比較模糊，重視合作，在概念界定中只是指出了雙方的合作關(guān)系，沒(méi)有涉及合作的內(nèi)容和形式；美國(guó)在PPP模式的界定上則強(qiáng)調(diào)對(duì)私人資源的利用，是從一個(gè)發(fā)起者、主控者的角度出發(fā)的，在公私合作中側(cè)重于政府主導(dǎo)；加拿大對(duì)PPP模式界定得比較詳細(xì)，涉及到了利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)這一公私合作的關(guān)鍵，將雙方放在平等的地位去看待。雖然側(cè)重點(diǎn)不同，但均強(qiáng)調(diào)雙方是合作關(guān)系，而且對(duì)以提供公共產(chǎn)品、滿足公共需求為目的的要求是共通的。

(二)國(guó)內(nèi)關(guān)于PPP模式的定義

PPP模式在我國(guó)的發(fā)展比較晚，當(dāng)然這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展不無(wú)關(guān)系。1956年三大改造的完成使我國(guó)正式進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這與當(dāng)時(shí)物資的匱乏和科學(xué)技術(shù)的落后是分不開(kāi)的，在這種背景下我國(guó)公共服務(wù)的提供被政府壟斷。改革開(kāi)放后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始發(fā)展，為私人經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了空間，引進(jìn)外資、鼓勵(lì)私人經(jīng)濟(jì)的參與等一系列相關(guān)政策，使政府由提供公共服務(wù)開(kāi)始向政府購(gòu)買服務(wù)、服務(wù)外包等轉(zhuǎn)變。1984年我國(guó)以建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓的方式建設(shè)的深圳沙頭角B電廠被認(rèn)為是PPP模式在我國(guó)應(yīng)用的標(biāo)志性事件。從20世紀(jì)80年代至今，我國(guó)在關(guān)于政府與社會(huì)資本合作、采購(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)等方面出臺(tái)了大量的政策，經(jīng)歷了被動(dòng)回應(yīng)到積極推動(dòng)，再到全面主導(dǎo)的過(guò)程[7]。在諸多政策中最具影響力的當(dāng)屬2015年5月19日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》。隨著國(guó)家在政策方面對(duì)發(fā)展PPP模式的不斷支持，學(xué)術(shù)界也掀起了對(duì)PPP模式研究的高潮。

雖然一直有一批學(xué)者從事PPP模式的研究，但也主要是在借鑒國(guó)外研究的基礎(chǔ)之上結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況進(jìn)行的進(jìn)一步的探討，而對(duì)PPP的定義仍沒(méi)有形成一致的意見(jiàn)。

有的學(xué)者將PPP定義成一種融資模式。如楊衛(wèi)華等認(rèn)為，PPP是為了滿足公眾對(duì)于公共服務(wù)的需求，在公私部門之間形成的一種合作式的公共項(xiàng)目的融資模式[8]；劉志認(rèn)為，PPP模式在狹義上是指通過(guò)公私部門的合作來(lái)提供公共服務(wù)的一種項(xiàng)目融資方式[9]。有些學(xué)者從公私利益的復(fù)合性出發(fā)將PPP模式界定為一種伙伴關(guān)系，如賈康等認(rèn)為，所謂PPP，是指公私部門在合作的過(guò)程中，讓非公共部門資源參加到提供公共服務(wù)的行列中，來(lái)完成公共部門的職能，同時(shí)也使私人部門能盈利[10]。有些學(xué)者是從工程項(xiàng)目入手對(duì)PPP進(jìn)行界定的，如劉婷等認(rèn)為，PPP是指由私人部門為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資、建造、運(yùn)營(yíng)，通過(guò)充分發(fā)揮公共和私人部門各自的優(yōu)勢(shì)，來(lái)提高提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率，從而來(lái)實(shí)現(xiàn)資金的有效利用[11]。國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出：“PPP模式是政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇私人部門，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，政府更多的職能轉(zhuǎn)向監(jiān)督而非服務(wù)，服務(wù)由私人部門完成，同時(shí)保證私人部門能獲得合理收益的一種模式。”[12]這為PPP模式進(jìn)行了官方的界定。該界定將PPP看成一種在公私雙方平等基礎(chǔ)上的伙伴關(guān)系，注重了權(quán)責(zé)分配的重要性，同時(shí)其目的也十分明確，就是在保證公共服務(wù)提供的同時(shí)保證私人部門的利益。

當(dāng)前關(guān)于PPP模式的定義不盡相同且十分豐富，但其中大部分從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)的是公私合作的經(jīng)濟(jì)效益，卻很少涉及社會(huì)效益，忽視了公私合作的目的——不僅要提高效率，而且要滿足公眾對(duì)于提供公共產(chǎn)品質(zhì)量的要求。官方界定涉及到了績(jī)效評(píng)價(jià)，從一定層面關(guān)注了公眾對(duì)于提供公共產(chǎn)品的效率和質(zhì)量雙方面的需求，但更多的還是經(jīng)濟(jì)方面的關(guān)于利益與責(zé)任分擔(dān)的界定，將其界定為一種融資模式而非新型的管理模式。

二、關(guān)于PPP模式理論基礎(chǔ)的研究

當(dāng)前我國(guó)對(duì)PPP模式的研究大都集中在對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府角色定位、制度規(guī)范等方面，而很少有人去探討PPP模式背后的理論基礎(chǔ)。不僅如此，由于PPP模式的研究涉及到眾多的領(lǐng)域，因此關(guān)于PPP模式理論基礎(chǔ)的研究也沒(méi)有明確的學(xué)科界限，不同學(xué)科的學(xué)者從不同的理論背景出發(fā)對(duì)PPP模式進(jìn)行了理論探究，提及最多的就是委托代理理論和交易成本理論，但關(guān)于PPP模式的理論基礎(chǔ)研究至今沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。

(一)委托代理理論

樊寒偉、和軍在研究PPP模式與委托代理理論的關(guān)系中指出，PPP模式就是一種委托代理的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，將公共部門看作是委托方，私人部門是代理方，雙方通過(guò)制定優(yōu)化的契約機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)雙方的滿意[13]。葉曉甦基于委托代理理論在研究PPP模式的公眾參與機(jī)制中指出，為實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，公共部門通過(guò)契約委托私人部門進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，因此政府和私人部門是委托代理關(guān)系，公共部門和公眾在PPP模式中屬于監(jiān)督者，私人部門是建設(shè)者[14]。還有的學(xué)者基于該理論將PPP模式中雙方的表現(xiàn)看作是項(xiàng)目能否成功的因素進(jìn)行研究?？傊摾碚撟鳛镻PP模式的理論基礎(chǔ)之一，在進(jìn)行PPP模式內(nèi)部不同主體行為的表現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目成功與否的研究中發(fā)揮了不可忽視的作用。

(二)交易成本理論

交易成本理論對(duì)于PPP模式的理論形成也起著重要的作用。交易成本理論最初是由羅納德·科斯(Ronald Coase)開(kāi)發(fā)的，他將交易成本稱為“通過(guò)交易所在公開(kāi)市場(chǎng)上進(jìn)行交易的成本”[15]。和軍、劉鳳義探討了公私合作與交易成本的關(guān)系，他們對(duì)比了傳統(tǒng)公共供給、狹義PPP模式、廣義PPP模式、私有化四種公共產(chǎn)品供給方式的交易成本，結(jié)果表明狹義PPP模式能在提高生產(chǎn)效率的同時(shí)有效降低交易成本[16]。David Parke等認(rèn)為交易成本理論與范圍經(jīng)濟(jì)以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)一起為研究PPP模式提供了有力的分析框架[17]。張萬(wàn)寬認(rèn)為交易成本理論以有限理性和機(jī)會(huì)主義為假設(shè)，實(shí)現(xiàn)交易成本的最小化，PPP模式同樣重視信任、合作、承諾等在管理PPP合同中地位，其可以減少交易的成本[18]。PPP模式通過(guò)公私雙方不斷談判、協(xié)商和簽訂協(xié)議來(lái)保證公共利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)讓私人部門也獲利，在這個(gè)過(guò)程中產(chǎn)生成本是不可避免的[19]。學(xué)者們將交易成本理論作為PPP模式的理論基礎(chǔ)，探討了在合作過(guò)程中影響交易成本的主要影響因素都有哪些，如何有效地降低交易成本，因此，交易成本理論為PPP模式更好的發(fā)展提供了理論指導(dǎo)。

(三)治理理論

從公共管理角度出發(fā)，治理理論同樣可以作為PPP模式的理論基礎(chǔ)。治理理論的創(chuàng)始人之一羅西瑙指出：治理是以共同的目標(biāo)為導(dǎo)向來(lái)進(jìn)行的活動(dòng)，該活動(dòng)的主體可以是政府以外的其他機(jī)構(gòu)和組織，也并非必須要以國(guó)家強(qiáng)制的力量來(lái)保證實(shí)施。在羅茨的《作為社會(huì)——控制體系的治理》中的觀點(diǎn)是：治理就是指公私部門之間的一種合作、互動(dòng)的模式。在治理理論發(fā)展的初期就表達(dá)了國(guó)家治理、公共服務(wù)等不是憑一方的力量就能完成的，需要遵循合作的理念。俞可平也認(rèn)為治理的主要特點(diǎn)就是利益相關(guān)者之間的權(quán)責(zé)分配[20]。治理理論的理念能夠跟PPP模式實(shí)際應(yīng)用中遇到的多元主體、利益分配、責(zé)任分擔(dān)等問(wèn)題完美契合。

三、關(guān)于PPP模式效用的研究

PPP模式實(shí)際在中國(guó)發(fā)展已經(jīng)過(guò)了三十多年，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事物學(xué)院的教授陳志敏曾根據(jù)理論和現(xiàn)實(shí)背景將PPP模式在中國(guó)的發(fā)展分為探索、試點(diǎn)、推廣、調(diào)整、規(guī)制五個(gè)階段。在這期間出現(xiàn)了很多PPP模式成功運(yùn)行的經(jīng)典案例，如1984年我國(guó)以公私合作的方式建設(shè)的深圳沙頭角B電廠、1995年開(kāi)工的泉州刺桐大橋、2008年奧運(yùn)會(huì)中建設(shè)的部分奧運(yùn)場(chǎng)館等。

當(dāng)前我國(guó)大力支持PPP模式，就是因?yàn)镻PP模式在提供公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。不同的學(xué)者對(duì)PPP模式的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了不同的概括，賈康等認(rèn)為PPP模式的優(yōu)勢(shì)主要是緩解財(cái)政支出壓力，能提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，促進(jìn)私人部門的發(fā)展[21]。韓侶認(rèn)為，PPP模式對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和效率的提高有重要意義，同時(shí)能促進(jìn)政府關(guān)注公眾的需求，對(duì)形成以公共利益為核心的物有所值的觀念有重要作用[22]。陳志敏、張明、司丹提出，PPP模式在緩解財(cái)政支出壓力、提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量、造福人民群眾、促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)[23]。對(duì)于PPP模式的優(yōu)勢(shì)雖然不同的學(xué)者進(jìn)行了不同的概括，但關(guān)于其對(duì)提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率、緩解地方財(cái)政壓力的內(nèi)容是共通的。除此之外，PPP模式的應(yīng)用還促進(jìn)了民間社會(huì)資本的發(fā)展，正如劉薇所說(shuō)，在公共服務(wù)的提供方面運(yùn)用PPP模式來(lái)引進(jìn)民間資本的參與，會(huì)為民間資本的發(fā)展創(chuàng)造市場(chǎng)空間，讓其在市場(chǎng)體系中更好地發(fā)揮其本有的優(yōu)勢(shì)[24]。

我國(guó)大力推行PPP模式正是因?yàn)樵撃Ｊ接羞@些優(yōu)勢(shì)，但我們?cè)诳吹狡鋬?yōu)勢(shì)的同時(shí)也要看到其弊端，如責(zé)任共擔(dān)增加了地方政府的隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，談判、協(xié)商等增加了在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的不確定性，因此在大力推行PPP模式的同時(shí)要建立、健全相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)，形成成熟的體系，以減少PPP模式的負(fù)面影響。

四、結(jié)論

PPP模式在我國(guó)的理論研究和實(shí)踐均有了一定的基礎(chǔ)，逐漸增多的研究成果己經(jīng)充分說(shuō)明該模式有著廣泛的應(yīng)用前景。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸成熟，但是政府財(cái)政壓力不斷上升，而且我國(guó)又正處于建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的重要階段，要改變當(dāng)前政府依賴的“土地財(cái)政”，同時(shí)減小地方政府的財(cái)政壓力，克服債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式無(wú)疑是最適合的選擇。

雖然當(dāng)前對(duì)PPP模式的理論研究越來(lái)越多，但還不成熟，對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義仍顯不足。因此，為了更好地推動(dòng)PPP模式在中國(guó)的應(yīng)用推廣和健康發(fā)展，要在概念界定和理論基礎(chǔ)的探究方面多做功課。概念的界定要結(jié)合國(guó)際和國(guó)內(nèi)已有的研究成果，為適合中國(guó)國(guó)情的PPP模式做出科學(xué)、合理的定義，要抓住實(shí)質(zhì)精髓，厘清認(rèn)識(shí)，防止PPP模式的泛濫化，影響其健康發(fā)展。除此之外，還要推動(dòng)PPP模式的理論基礎(chǔ)研究，不僅應(yīng)注重從委托代理理論和交易成本理論出發(fā)對(duì)影響PPP模式的公私雙方各自定位及各自行為進(jìn)行研究，而且也應(yīng)從治理理論、公共選擇理論等角度出發(fā)進(jìn)行整體性研究。要將PPP模式看作是一種在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用的創(chuàng)新的管理模式，而不僅僅是一種融資模式，這樣才能從整體上把握PPP模式，讓其在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。

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