黃紫晗

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政策比較視域下深圳社區(qū)總體營(yíng)造政策可行性分析

黃紫晗

（臺(tái)北大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，臺(tái)灣 新北 237）

建市以來(lái)，深圳從社區(qū)管理逐步轉(zhuǎn)向社區(qū)治理，其間經(jīng)歷了兩個(gè)重要的政策變化期，即社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)階段。在這兩個(gè)重要階段，深圳一直采取自上而下的資源挹注方式管理社區(qū)，缺乏自下而上的資源互動(dòng)方式。臺(tái)灣地區(qū)50余年的探索與改革，也經(jīng)歷了社區(qū)發(fā)展和社區(qū)總體營(yíng)造兩次政策變革，其中“社區(qū)總體營(yíng)造”政策設(shè)計(jì)，為臺(tái)灣推動(dòng)社區(qū)治理提供了很好的實(shí)踐路徑。從政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策制定者、政策執(zhí)行者、社區(qū)民眾參與等五方面對(duì)兩地政策進(jìn)行比較分析，在比較政策理論框架下對(duì)兩地政策進(jìn)行詮釋，提出深圳的社區(qū)總體營(yíng)造政策制定建議，為深圳未來(lái)的社區(qū)治理提供新的方向指引。

社區(qū)總體營(yíng)造； 比較政策理論； 可行性

多元文化和城市向心力低既是深圳社區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，也是其缺點(diǎn)。故而，深圳在制定社區(qū)政策時(shí)，一直在社區(qū)福利主義和社區(qū)管理主義兩種思路之間徘徊。隨著福利政策的貫徹落實(shí)，社區(qū)居民不再僅僅滿足于補(bǔ)救性的社區(qū)福利。社區(qū)政策如何滿足社區(qū)居民的多元需求，是近年來(lái)政府、學(xué)者和社區(qū)實(shí)踐者們苦苦思索的問(wèn)題。臺(tái)灣的社區(qū)政策經(jīng)60年的不斷修正，特別是近20余年推動(dòng)的社區(qū)總體營(yíng)造政策，可以為深圳的社區(qū)改革提供借鑒，為深圳的社區(qū)治理提供新的可能性。

從政策比較的視閾分析深圳市和臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)治理，可以較深入地為深圳市社區(qū)的發(fā)展指明未來(lái)道路。所謂比較政策研究，是指針對(duì)某一議題在不同的時(shí)間和空間上進(jìn)行比較，而發(fā)展出新的概念和理論，也可以彌補(bǔ)相同的社區(qū)議題在不同的背景或不同的戰(zhàn)略選擇中造成的區(qū)隔。深圳和臺(tái)灣在社區(qū)治理方面，面對(duì)相同的問(wèn)題：經(jīng)濟(jì)下滑、城市人口擠壓、鄉(xiāng)村沒(méi)落、福利需求多元化、資源耗費(fèi)嚴(yán)重，面對(duì)這些問(wèn)題兩地都在尋求有效的解決辦法。本文將在深圳和臺(tái)灣兩地的社區(qū)治理政策的比較中尋找兩者之間的區(qū)隔，指出在這些區(qū)隔中哪些會(huì)成為深圳引入臺(tái)灣“社區(qū)營(yíng)造”時(shí)可供借鑒的部分。

分析政策之間的相同或區(qū)隔，學(xué)者認(rèn)為有兩種理論途徑：推論途徑和歸納途徑。推論途徑以政策模型可以被推演結(jié)果為前提，政府在政策制定過(guò)程中發(fā)揮核心作用。而歸納途徑以政策不是源于特定的預(yù)設(shè)目的，而是在持續(xù)不斷的沖突，談判和妥協(xié)的過(guò)程中形成為理論前提，政府人員、專業(yè)人員和投票者都是影響政策制定的因素。Michael Cuthill認(rèn)為，普通社區(qū)居民對(duì)政治是冷感的，沒(méi)有興趣參與，一般都關(guān)注于社區(qū)的小事情，而且是個(gè)人能夠看到改變的一些小事情。[1]所以，在兩地的政策比較中，本文將以歸納途徑的方式展開(kāi)，并且聚焦于非政治因素對(duì)政策的影響。

一、深圳與臺(tái)灣兩地社區(qū)政策比較

政策的實(shí)施由政策目標(biāo)、政策制定者、政策執(zhí)行者、政策內(nèi)容構(gòu)成。社區(qū)政策的實(shí)施還包括居民參與社區(qū)公共事務(wù)的情況，所以本文增加了兩地社區(qū)居民參與情況的對(duì)比。

（一） 政策目標(biāo)

深圳、臺(tái)灣兩地在不同時(shí)期的社區(qū)政策針對(duì)不同的社區(qū)發(fā)展情況。從政策目標(biāo)可知，臺(tái)灣和深圳兩地在不同的時(shí)期，對(duì)于社區(qū)的定義都有所不同，但是也有關(guān)聯(lián)性。

臺(tái)灣在社區(qū)發(fā)展階段（1965年—1992年）的政策目標(biāo)主要是：增進(jìn)居民福利、建設(shè)安和融洽、團(tuán)結(jié)互助的現(xiàn)代化社會(huì)，社區(qū)發(fā)展系社區(qū)居民基于共同需要，循自動(dòng)與互助精神，配合政府行政支持、技術(shù)指導(dǎo)，有效運(yùn)用各種資源，從事綜合建設(shè)，以改進(jìn)社區(qū)居民生活質(zhì)量。

臺(tái)灣的社區(qū)總體營(yíng)造階段（1993年至今）的政策目標(biāo)定位為：社區(qū)居民主動(dòng)參與和建立地方文化相關(guān)活動(dòng)的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)和達(dá)成社區(qū)文化、生活環(huán)境以及地區(qū)產(chǎn)業(yè)的整體性發(fā)展。社區(qū)總體營(yíng)造的最終目標(biāo)不只在營(yíng)造一個(gè)社區(qū)，實(shí)際上它已在營(yíng)造一個(gè)新社會(huì)，營(yíng)造一個(gè)新文化，營(yíng)造一個(gè)新的人。

從這兩個(gè)階段的政策來(lái)看，社區(qū)的目標(biāo)從整體的社區(qū)角度，轉(zhuǎn)為從社會(huì)整體和個(gè)人相結(jié)合的角度。社區(qū)政策的焦點(diǎn)也從社區(qū)變成人，社區(qū)發(fā)展是從技術(shù)的角度去幫助社區(qū)人提升生活質(zhì)量，而社區(qū)營(yíng)造的目標(biāo)在于幫助營(yíng)造個(gè)人，使社區(qū)的功能更加優(yōu)化。社區(qū)營(yíng)造認(rèn)為社區(qū)的問(wèn)題應(yīng)該是人的問(wèn)題，只有很好地營(yíng)造了個(gè)人，社區(qū)的問(wèn)題才會(huì)得到很好地解決。

深圳在社區(qū)建設(shè)階段（1998年—2008年），目標(biāo)主要是：改革城市基層管理體制，建立健全社區(qū)組織，建立以塊為主、條塊結(jié)合、共駐共建、資源共享的新型社區(qū)，形成功能完善、服務(wù)規(guī)范、分工科學(xué)、協(xié)作有力的工作運(yùn)行機(jī)制，將社區(qū)建成管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的現(xiàn)代化文明社區(qū)。

而隨著社區(qū)建設(shè)的深入開(kāi)展，在2005年，社區(qū)建設(shè)的政策目標(biāo)在原有的政策基礎(chǔ)上，增加了如下內(nèi)容：以人為本、以服務(wù)群眾為重點(diǎn)、以居民自治為方向、以維護(hù)穩(wěn)定為基礎(chǔ)、以文化活動(dòng)為載體，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。

十年的社區(qū)建設(shè)任務(wù)完成以后，社區(qū)的管理得到改善，但是社區(qū)行政任務(wù)也越來(lái)越多，服務(wù)居民的主旨仍未得到重視。所以，在社區(qū)服務(wù)階段（2008年至今）提出：將政府的公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)；建立社會(huì)工作者服務(wù)制度，由社工引領(lǐng)義工，為社區(qū)特殊困難群體提供公益性、福利性服務(wù)；培育、發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，開(kāi)展專業(yè)化、個(gè)性化服務(wù)；指導(dǎo)支持居委會(huì)組織社區(qū)居民開(kāi)展自助和互助服務(wù)；加強(qiáng)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)力量在社區(qū)發(fā)展便民、利民的商業(yè)服務(wù)。

隨著公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)，深圳逐步在社區(qū)里建立“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、民間運(yùn)作”的運(yùn)行機(jī)制，組織以社工為骨干、多種專業(yè)人才并存的社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，形成制度健全、監(jiān)管有力的非行政化社區(qū)服務(wù)體制，構(gòu)建跨部門(mén)、綜合性的社區(qū)公共服務(wù)模式。

從社區(qū)政策的目標(biāo)變動(dòng)來(lái)看，深圳根據(jù)社區(qū)居民的需求提供切合居民的服務(wù)，特別是為特殊困難群體提供公益性、福利性的服務(wù)，從社區(qū)管理思維轉(zhuǎn)換為社區(qū)居民自助和互助服務(wù)，居民從被動(dòng)地角色變?yōu)橹鲃?dòng)參與的角色。

從兩地政策相比較來(lái)看，兩地都注重社區(qū)環(huán)境的建設(shè)，弱勢(shì)群體的福利，希望能改善居民的生活質(zhì)量；但是，相較于臺(tái)灣，深圳未將社區(qū)的文化建設(shè)作為重要的工作內(nèi)容，也未將人作為社區(qū)中最重要的因素進(jìn)行考慮，社區(qū)政策聚焦在社區(qū)弱勢(shì)群體服務(wù)，是補(bǔ)救性的福利政策之一。

（二） 政策制定者

臺(tái)灣負(fù)責(zé)制定社區(qū)政策的主要部門(mén)與深圳不同，社區(qū)發(fā)展主要是“內(nèi)政部”（衛(wèi)生與社會(huì)福利部），而社區(qū)營(yíng)造的政策制定者是來(lái)自于“文化部”（文建會(huì)），這兩個(gè)單位的職責(zé)不同，所以，在社區(qū)層面推動(dòng)的政策方向是不一致的，“文化部”重點(diǎn)在于文化保護(hù)和社區(qū)文化推廣，而“衛(wèi)福部”在于社會(huì)福利政策執(zhí)行。而深圳市的政策制定者主要是民政部門(mén)，民政部門(mén)主要聚焦于社區(qū)居民的民生，弱勢(shì)群體福利改善等，所以偏向于民生和福利方向，較多聚焦于弱勢(shì)群體的政策福利。

（三） 政策執(zhí)行者

深圳的社區(qū)政策執(zhí)行者在不同的時(shí)期有不同的定位，在社會(huì)建設(shè)階段，實(shí)行黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，民政部門(mén)牽頭，建立以街道、社區(qū)為主體，有關(guān)部門(mén)配合，社會(huì)各方支持，居民群眾廣泛參與，權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的社區(qū)建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。區(qū)、街（鎮(zhèn)）要相應(yīng)成立由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，把社區(qū)建設(shè)作為“一把手”工程來(lái)抓。以黨政人員為主，社區(qū)黨組織、社區(qū)居民會(huì)議、社區(qū)居民委員、社區(qū)工作站專業(yè)人員配合參與的方式開(kāi)展工作。在社區(qū)服務(wù)階段，黨政人員的角色弱化或撤離社區(qū)一線服務(wù)崗位，轉(zhuǎn)變?yōu)榇罱ㄉ鐓^(qū)服務(wù)平臺(tái)，縮小社區(qū)居委會(huì)，方便居民自治，以較大的社區(qū)工作站整合社區(qū)資源，培育公益性、服務(wù)性社區(qū)社會(huì)組織，建設(shè)專業(yè)化、職業(yè)化的社區(qū)服務(wù)工作隊(duì)伍，鼓勵(lì)公益性社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體發(fā)展，培育社會(huì)工作者為社區(qū)群眾提供專業(yè)化、個(gè)性化的服務(wù)，建立社工引領(lǐng)義工的工作機(jī)制。形成以社會(huì)工作者、民間組織和社區(qū)自治力量為主的政策執(zhí)行者隊(duì)伍，并在社會(huì)工作者的基礎(chǔ)上，引入康復(fù)師、護(hù)理師、心理咨詢師等專業(yè)人士參與社區(qū)服務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍。

臺(tái)灣在《社區(qū)發(fā)展工作綱要》中規(guī)定“各級(jí)主管機(jī)關(guān)為協(xié)調(diào)、研究、審議、咨詢及推動(dòng)社區(qū)發(fā)展業(yè)務(wù)，得邀請(qǐng)學(xué)者、專家、有關(guān)單位及民間團(tuán)體代表、社區(qū)居民組設(shè)置社區(qū)發(fā)展促進(jìn)委員會(huì)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）主管機(jī)關(guān)應(yīng)輔導(dǎo)社區(qū)居民依法設(shè)立社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)，依章程推動(dòng)社區(qū)發(fā)展工作；社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)章程范本由中央主管機(jī)關(guān)定之。”從這里可以看出社區(qū)發(fā)展主要是依靠政府部門(mén)的引導(dǎo)，社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)也是在政府指導(dǎo)下工作。而在《健康社區(qū)六星計(jì)劃》中可以看出，社區(qū)營(yíng)造工作則更加注重“社區(qū)組織與社團(tuán)在社區(qū)中的自動(dòng)參與性，發(fā)揮居民在提案方面的事宜”，社區(qū)組織也不僅僅限于社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)，認(rèn)為社區(qū)的發(fā)展提案應(yīng)該來(lái)自于社區(qū)組織和社區(qū)居民，倡導(dǎo)社區(qū)自下而上的工作方式。

從深圳的社區(qū)政策可以看出，政策執(zhí)行者在政策中已有明確規(guī)定，特別是明確規(guī)定專業(yè)人士是特殊專業(yè)服務(wù)者（社工、心理咨詢師、康復(fù)師）。而臺(tái)灣在政策執(zhí)行者方面未對(duì)專業(yè)人士作明確的規(guī)定，這樣給了社區(qū)很大的空間去按照需求提供專業(yè)服務(wù)。兩地比較而言，臺(tái)灣的政策執(zhí)行者比深圳更廣泛，深圳更強(qiáng)調(diào)專業(yè)。但是兩者在政府的框架下開(kāi)展服務(wù)，都會(huì)受到政府經(jīng)費(fèi)支持的導(dǎo)向性限制。

（四） 政策內(nèi)容

深圳在社區(qū)建設(shè)階段，政策內(nèi)容主要包括：社區(qū)組織、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)計(jì)生；特別注意的是在這個(gè)階段，社區(qū)的主要任務(wù)是推動(dòng)社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，鼓勵(lì)集體、私人投資興辦社區(qū)服務(wù)業(yè)，服務(wù)對(duì)象主要集中在老年人、殘疾人、青少年、婦女及社會(huì)困難群體，把社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、失業(yè)人員安置、解決人口老齡化問(wèn)題、最低生活保障、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等結(jié)合起來(lái)，積極通過(guò)興辦民辦非企業(yè)單位（NPO）開(kāi)展貼近社區(qū)、貼近家庭、貼近居民的各項(xiàng)任務(wù)。

在社區(qū)服務(wù)階段，在原有的社區(qū)公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，增加了“居民自助與互助服務(wù)，積極動(dòng)員和引導(dǎo)各類組織和個(gè)人，積極參與社區(qū)活動(dòng)，組織、開(kāi)展自助和互助服務(wù)，特別是為社區(qū)老年人、殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象及特殊困難群體，提供幫助和服務(wù)，大力發(fā)展志愿者服務(wù)，培育社區(qū)義務(wù)服務(wù)意識(shí)?！?/p>

臺(tái)灣在《社區(qū)發(fā)展工作綱要》中認(rèn)為社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)應(yīng)配合政府開(kāi)展如下項(xiàng)目：公共設(shè)施建設(shè)，生產(chǎn)福利建設(shè)、精神倫理建設(shè)；在《六星計(jì)劃》中將社區(qū)指標(biāo)性計(jì)劃分為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社福醫(yī)療、社區(qū)治安、人文教育、環(huán)境景觀、環(huán)保生態(tài)等六個(gè)方面。

從兩地的政策內(nèi)容看，都集中在社福醫(yī)療、社區(qū)治安等方面。深圳在政策內(nèi)容方面尚未將環(huán)保生態(tài)、人文教育、社區(qū)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出來(lái)，說(shuō)明在未來(lái)的政策制定過(guò)程中，深圳仍有很多的社區(qū)資源可深入開(kāi)發(fā)，社區(qū)的政策可以朝著更多元化的方向進(jìn)行暢想，隨著“人”和“環(huán)境”這兩個(gè)社區(qū)因素的不斷注入，社區(qū)的永續(xù)發(fā)展將會(huì)成為兩地政策制定的首要共同點(diǎn)。

（五） 社區(qū)居民參與

深圳市在2015年制定了《深圳市社區(qū)居民議事會(huì)工作規(guī)程》，在里面詳細(xì)規(guī)定了社區(qū)民眾可以通過(guò)什么方式參與社區(qū)公共事務(wù)的討論，并且認(rèn)為社區(qū)居民議事會(huì)同時(shí)履行“社區(qū)居務(wù)”（專門(mén)詞匯）監(jiān)督委員會(huì)的職能。社區(qū)居民議事會(huì)會(huì)議范圍包括：對(duì)社區(qū)建設(shè)提出意見(jiàn)建議，商議解決居民關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)的意見(jiàn)建議；收集社情民意和反饋居民的需求；經(jīng)社區(qū)居民（代表）會(huì)議授權(quán)，商議與社區(qū)居民利益相關(guān)的事務(wù)。從這些范圍來(lái)看，社區(qū)居民議事會(huì)參與社區(qū)公共事務(wù)的范圍很廣，促進(jìn)了社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的討論，居民可以在一定的空間內(nèi)充分表達(dá)自己的意見(jiàn)。

臺(tái)灣在社區(qū)政策中尚未明確規(guī)定社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)的方式。在《社區(qū)總體營(yíng)造計(jì)劃》提到社區(qū)營(yíng)造是培養(yǎng)社區(qū)自主，盡量通過(guò)自下而上的方式，使居民充分地發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，展現(xiàn)自己的能力。在《新故鄉(xiāng)社區(qū)營(yíng)造計(jì)劃》中，提出建構(gòu)由下而上的組織體系，在每一個(gè)子計(jì)劃中都注重培養(yǎng)社區(qū)居民。在《健康社區(qū)六星社區(qū)營(yíng)造計(jì)劃方案》中認(rèn)為社區(qū)應(yīng)該從社區(qū)歷史發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生，透過(guò)社區(qū)公約、社區(qū)建議等方式，參與政府公共政策之研究擬定或決策過(guò)程。

深圳與臺(tái)灣在居民與社區(qū)公共事務(wù)方面的規(guī)定中都極力倡導(dǎo)社區(qū)居民關(guān)注公共事務(wù)，特別是深圳以特別政策作了詳細(xì)的規(guī)定；而臺(tái)灣在社區(qū)政策中極力地推動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)各項(xiàng)公共事務(wù)。但是最大的不同在于深圳的社區(qū)居民是以居民代表的方式進(jìn)行參與，而臺(tái)灣未將居民參與的方式定義為居民全民參與，并且臺(tái)灣重視社區(qū)居民的能力培養(yǎng)，在旅游、環(huán)保教育、社區(qū)經(jīng)濟(jì)等各方面的事務(wù)都希望居民參與進(jìn)來(lái)，居民不僅僅是提建議，還要在具體社區(qū)事務(wù)行動(dòng)中參與，而這樣的概念目前尚未在深圳的社區(qū)政策中有所呈現(xiàn)。

二、深圳實(shí)施“社區(qū)總體營(yíng)造”政策的可行性

（一） 深圳“社區(qū)總體營(yíng)造”定義

臺(tái)灣廣泛使用的“社區(qū)總體營(yíng)造”一詞，是由文建會(huì)于1994年提出。依據(jù)文建會(huì)的政策定義，社區(qū)總體營(yíng)造是全面性、整體性的社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)經(jīng)營(yíng)的過(guò)程，以社區(qū)共同體及社區(qū)意識(shí)為前提，透過(guò)社區(qū)民眾參與，凝聚社區(qū)共識(shí)，經(jīng)由社區(qū)自主能力，使得社區(qū)生活空間美化，社區(qū)居民生活質(zhì)量提升，也使文化產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)再行復(fù)蘇，并讓原有的地景、地貌煥然一新，進(jìn)而促使社區(qū)活力的再現(xiàn)。這個(gè)深具包容性的政策性概念為臺(tái)灣的社區(qū)營(yíng)造運(yùn)動(dòng)打造了一個(gè)宏觀的愿景及多元的操作空間，但由于范疇及操作面向過(guò)于廣泛，也造成不少執(zhí)行及管理上的問(wèn)題。

雖然已有官方的說(shuō)明，但目前學(xué)界及社區(qū)總體營(yíng)造參與者對(duì)社區(qū)營(yíng)造的意涵，仍有一些認(rèn)知上的差異。例如，陳其南特別強(qiáng)調(diào)社區(qū)營(yíng)造在“營(yíng)造人的角色”方面的意義，認(rèn)為社區(qū)總體營(yíng)造不只是在營(yíng)造一個(gè)社區(qū)，實(shí)際上也是透過(guò)社區(qū)參與及社區(qū)教育，來(lái)塑造一個(gè)新社會(huì)中“人的角色”。日本學(xué)者宮崎清則強(qiáng)調(diào)社區(qū)營(yíng)造多重面向的功能，他指出社區(qū)營(yíng)造應(yīng)從“人、文、地、產(chǎn)、景”等五個(gè)面向切入，進(jìn)行整體性的考慮。倡議參與式設(shè)計(jì)的柏克萊大學(xué)教授Hester則強(qiáng)調(diào)“聆聽(tīng)”的重要性。他特別指出，社區(qū)營(yíng)造工作的第一步應(yīng)為“聆聽(tīng)社區(qū)的聲音”，先了解民眾的真正需求，而非僅憑專業(yè)者的價(jià)值觀及主觀判斷，直接進(jìn)行社區(qū)營(yíng)造工作。[2]

通過(guò)對(duì)兩岸社區(qū)現(xiàn)有政策的對(duì)比，依據(jù)兩地之間語(yǔ)境不同，對(duì)深圳未來(lái)“社區(qū)總體營(yíng)造”定義為：在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府的支持下，以社區(qū)共同體及社區(qū)意識(shí)為前提，以居民議事會(huì)為平臺(tái)，協(xié)同社區(qū)社會(huì)組織、專業(yè)工作者、志愿者，凝聚全體居民共同需求，提高居民社區(qū)參與的動(dòng)力，美化生活環(huán)境、發(fā)展社區(qū)文化產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)解決特殊群體居民的服務(wù)需求，將社區(qū)逐步打造成全體居民的舒適活動(dòng)空間。

（二） 深圳“社區(qū)總體營(yíng)造”政策建議性內(nèi)容

（1）政策目標(biāo)方面，將政府原有業(yè)務(wù)與社區(qū)服務(wù)分開(kāi)。目前政府購(gòu)買社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容主要是傳統(tǒng)的政府公共管理內(nèi)容下移到社區(qū)中，雖然在一定的程度上減小了政府規(guī)模，但是卻造成社區(qū)公共管理事務(wù)任務(wù)越來(lái)越繁雜，政府的規(guī)模雖然看起來(lái)在變小，但是管理范圍并未變小，這不利于社區(qū)本身成長(zhǎng)。

（2）在政策執(zhí)行者方面，應(yīng)該充分發(fā)揮多元主體共同參與社區(qū)事務(wù)，發(fā)揮自下而上的力量，讓居民真正為自己的生活和工作的空間做決定。

擴(kuò)充專業(yè)工作者的角色，不應(yīng)局限于社會(huì)工作者單一角色。從臺(tái)灣社區(qū)營(yíng)造的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，并不是很強(qiáng)調(diào)某一方面專業(yè)工作者的角色，反而從文化、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等方面去培養(yǎng)社區(qū)人員。而深圳在政策中特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作者、康復(fù)師這些專業(yè)角色，將社區(qū)作為問(wèn)題去看待，忽視非問(wèn)題型的社區(qū)居民的需求。所以，要真正讓普通群眾對(duì)社區(qū)事務(wù)有所興趣，而不僅僅只是關(guān)注部分弱勢(shì)困難群體和專業(yè)角色的引入，不能將社區(qū)作為問(wèn)題的社區(qū)來(lái)看待，而應(yīng)該引入多元多層次專業(yè)工作者。

傳統(tǒng)意義上，社區(qū)工作站作為政府在社區(qū)的服務(wù)平臺(tái)，主要是協(xié)助、配合政府及其行政部門(mén)在社區(qū)開(kāi)展工作，為社區(qū)居民提供政府延伸服務(wù)。政府在社區(qū)設(shè)置政府的服務(wù)平臺(tái)，經(jīng)證明，無(wú)法解決社區(qū)問(wèn)題，并且造成民間力量與社區(qū)工作站在資源上的搶奪和日常工作的沖突。所以，如果要發(fā)揮社區(qū)的活力，首先就應(yīng)該去掉政府在社區(qū)的干預(yù)，撤銷社區(qū)工作站可以讓社區(qū)逐漸從傳統(tǒng)的管理定位走向服務(wù)定位、自我治理定位。

積極支持社區(qū)居民自主成立社區(qū)社會(huì)組織。湯京平等學(xué)者認(rèn)為社區(qū)作為一個(gè)集體，應(yīng)該發(fā)揮社區(qū)內(nèi)個(gè)人或組織最大的功能，只有社區(qū)社會(huì)組織是社區(qū)居民自發(fā)成立的，方可實(shí)現(xiàn)最好的適配性。

（3）在政策內(nèi)容方面，應(yīng)充分考慮社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)增加社區(qū)生態(tài)環(huán)境教育與保護(hù)的政策內(nèi)容。從臺(tái)灣的社區(qū)總體營(yíng)造的政策推動(dòng)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，生態(tài)環(huán)境是社區(qū)永續(xù)的根本，是推動(dòng)社區(qū)總體營(yíng)造的立足點(diǎn)，特別是人文景觀和自然景觀的融合，應(yīng)成為社區(qū)政策內(nèi)容不可缺少的部分。

（4）在社區(qū)居民參與方面，應(yīng)將居民議事會(huì)與居民委員會(huì)分開(kāi)。在《深圳市居民議事會(huì)工作規(guī)程》中要求，以社區(qū)居委會(huì)為主導(dǎo)，但是社區(qū)居委會(huì)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，政府主導(dǎo)性強(qiáng)，居民議事會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮居民自愿參與社區(qū)公共事務(wù)的主動(dòng)性，減少社區(qū)居委會(huì)在居民議事會(huì)工作中的參與度；那樣才真正讓居民議事會(huì)發(fā)揮自己的作用，將居民議事會(huì)的管理與運(yùn)作真正交給居民去執(zhí)行。讓居民議事會(huì)真正成為居民參與社區(qū)公共事務(wù)的平臺(tái)，慢慢地引導(dǎo)更多的居民關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)。

（三） 深圳“社區(qū)總體營(yíng)造”政策實(shí)施的困難

臺(tái)灣社區(qū)總體營(yíng)造政策實(shí)施近30年，也出現(xiàn)了很多問(wèn)題。如果深圳引入臺(tái)灣“社區(qū)總體營(yíng)造”政策，需要去思考如何避免類似臺(tái)灣目前的一些困境。社區(qū)總體營(yíng)造雖然在政策定義上與社區(qū)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)有所不同，但是在先前的政策影響下，居民已經(jīng)習(xí)慣于自上而下的政府不斷撥款，依賴于政府的引導(dǎo)下被動(dòng)開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)的方式；所以，在社區(qū)總體營(yíng)造政策實(shí)施后，如何發(fā)動(dòng)居民參與社區(qū)活動(dòng)并提出計(jì)劃，讓居民在參與社區(qū)總體營(yíng)造中真正感受到社區(qū)“主人”的角色，不受限于政府財(cái)政撥款的框架，靈活地與政府開(kāi)展合作，也是“社區(qū)營(yíng)造”成功推廣的關(guān)鍵所在。

有學(xué)者認(rèn)為公共政策的資源挹注，可能會(huì)改變既有的社會(huì)關(guān)系與行動(dòng)者的誘因結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致維系社區(qū)行動(dòng)的要素被破壞，社區(qū)營(yíng)造的集體行動(dòng)反而難以維系。[3]

如何塑造社區(qū)居民共識(shí)的公共領(lǐng)域，需要不斷地塑造居民的公民意識(shí)，提高公民的責(zé)任感；而社區(qū)總體營(yíng)造作為社區(qū)治理的方式之一，可以大大提高社區(qū)居民關(guān)注公共領(lǐng)域的可能性。作為公共領(lǐng)域，社區(qū)需要居民的參與才能真正發(fā)揮活力。

三、總結(jié)

對(duì)深圳、臺(tái)灣兩地的政策的比較，兩地在政策內(nèi)容、政策執(zhí)行者方面有許多相似之處。臺(tái)灣的社區(qū)政策制定者角色不穩(wěn)定，歷史中出現(xiàn)多次變化，也是造成政策方向不穩(wěn)定的因素之一；深圳的政策相較之于臺(tái)灣，在規(guī)定方面更為嚴(yán)格。深圳的社區(qū)政策目前偏向于為弱勢(shì)群體服務(wù)，屬于補(bǔ)救性政策。臺(tái)灣的社區(qū)營(yíng)造政策雖然經(jīng)過(guò)了近30年，政府的引導(dǎo)性仍在發(fā)揮作用，政府部門(mén)之間的分工明顯，合作性卻很難體現(xiàn)出來(lái)。這也是兩地在探索社區(qū)政策中都需要面對(duì)的問(wèn)題。

[1] Michael Cuthill. Exploratory Research: Citizen Participation，Local Government and Sustainable Development in Australia, 2002: 85-87.

[2] 吳鋼立．永續(xù)社區(qū)理念之社區(qū)營(yíng)造評(píng)估體系建構(gòu)之研究：以臺(tái)南縣市社區(qū)營(yíng)造為例[J]．住宅學(xué)報(bào)，2007（1）．

[3] 湯京平，黃詩(shī)涵，黃坤山．災(zāi)后重建政策與誘因排擠——以九二一地震后某社區(qū)營(yíng)造集體行動(dòng)為例[J]．政治學(xué)報(bào)，2009（48）．

The Policy Feasibility Analysis of Shenzhen Community's 0verall Construction From the Perspective of Policy Comparison

HUANG Zihan

( School of Public Affairs, National Taipei University, Xinbei 237, Taiwan, China )

Since the founding of Shenzhen, it has experienced the shift from the community management to the community governance. During this period, Shenzhen has witnessed two important policy changes. One is the community construction and the other is the community service. In these two important stages, Shenzhen has been using the top-down resources to manage the community, hence lacking the bottom-up resource interaction. Taiwan, Over the past 50 years of exploration and reform, has also undergone two policy changes: community development and community overall construction. The policy design of ‘community overall construction’ provides a good practical path for promoting community governance in Taiwan. This paper, under the framework of comparative policy theory, will make a comparative policy study between Shenzhen and Taiwan from the five aspects: policy objectives, policy contents, policy makers, policy implementers and community participation, and put forward the idea of overall community construction in Shenzhen with an aim to provide a new policy design direction for its future community governance.

community overall construction, comparative policy theory, feasibility

2018-07-05

黃紫晗（1985-），女，江西九江人，博士研究生，講師，研究方向：社區(qū)工作，社區(qū)治理。

C916

A

1673-9639 (2018) 11-0119-05

（責(zé)任編輯 賴 全）（責(zé)任校對(duì) 張鳳祥）（英文編輯 何歷蓉）