亮點

內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府高度重視，將水權(quán)試點工作納入重要議事日程，從管理、制度和技術(shù)上大膽改革、開拓創(chuàng)新，探索了具有鮮明時代特色和地域特色的內(nèi)蒙古水資源管理實踐經(jīng)驗，試點工作成效明顯。

水權(quán)試點立足內(nèi)蒙古自治區(qū)區(qū)情水情，落實最嚴格水資源管理制度，以節(jié)約和高效利用水資源為導(dǎo)向，以引導(dǎo)和推動水權(quán)合理流轉(zhuǎn)為重點，以培育和規(guī)范水市場為抓手，推進跨盟市水權(quán)轉(zhuǎn)讓，創(chuàng)新水權(quán)交易中心運作機制，建立健全水權(quán)交易規(guī)則體系，探索開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記等配套改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，促進了水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，緩解了自治區(qū)水資源短缺的瓶頸制約，取得了一舉多贏的效果，帶來了巨大的經(jīng)濟社會和生態(tài)效益。一是破解經(jīng)濟社會發(fā)展水困境和水瓶頸制約，實現(xiàn)了內(nèi)蒙古水資源管理的改革創(chuàng)新；二是實施跨盟市水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點工程，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水、農(nóng)民增收、工業(yè)增效、生態(tài)修復(fù)的多贏局面；三是建立內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)制度體系，實現(xiàn)了對國家水權(quán)制度的細化補充；四是搭建全國首家省級水權(quán)交易平臺，實現(xiàn)了內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場化運作；五是形成具有鮮明時代特色和地域特色的內(nèi)蒙古方案，實現(xiàn)了內(nèi)蒙古水資源管理實踐和經(jīng)驗的升華。

內(nèi)蒙古自治區(qū)是我國北方典型缺水地區(qū)，水資源供需矛盾突出。為探索利用市場機制優(yōu)化配置水資源，破解水資源制約瓶頸，2014年12月內(nèi)蒙古自治區(qū)被列為水利部全國水權(quán)試點省份之一。按照試點方案，自治區(qū)立足區(qū)情、水情，充分利用市場機制，正確發(fā)揮政府作用，堅持“兩手發(fā)力”原則，逐步建立水權(quán)制度體系，積極推進水權(quán)水市場建設(shè)，經(jīng)過3年多探索和實踐，試點工作任務(wù)全部完成。

一、概 況

內(nèi)蒙古自治區(qū)盟市間水權(quán)試點方案涉及巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、阿拉善盟3個盟 （市），總土地面積42.02萬 km2，占自治區(qū)總面積的35.52%。根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源及其開發(fā)利用調(diào)查評價》（2008年4月），巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、阿拉善盟多年平均自產(chǎn)水資源量分別為8.38 億 m3、30.42 億 m3、4.37 億 m3。 按照國務(wù)院“八七”分水方案，自治區(qū)分配給巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、阿拉善盟年分配黃河水量為40億m3、7億m3、0.5 億 m3。 根據(jù)《2012 年內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源公報》，2012年巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、阿拉善盟總供（用）水量分別為 46.86億 m3、15.69億 m3、9.10億m3，其中地表水源供水量（包括引黃水量）分別為38.51億m3、5.36億m3、7.04億m3。沈烏灌域是內(nèi)蒙古河套灌區(qū)內(nèi)五個灌域之一，也是一個獨立的引黃灌區(qū)，有單獨辦理的取水許可證。灌域由黃河三盛公水利樞紐上游單獨的沈烏引水口引水，是烏蘭布和灌域的主要灌溉區(qū)域，總灌溉面積 87.166 萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同），現(xiàn)狀引黃水量5.399 3億m3。

長期以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委政府高度重視水權(quán)制度建設(shè)，近年在水利部指導(dǎo)和黃河水利委員會支持下，自治區(qū)積極探索推動盟市間水權(quán)轉(zhuǎn)讓，取得了階段性進展。2014年1月內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)盟市間黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點實施意見》，巴彥淖爾市人民政府印發(fā)了《關(guān)于促進河套灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水實施意見》，積極支持盟市間水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作。2014年4月，黃河水利委員會印發(fā)《關(guān)于內(nèi)蒙古黃河干流水權(quán)盟市間轉(zhuǎn)讓河套灌區(qū)沈烏灌域試點工程可行性研究報告的批復(fù)》，明確同意通過開展節(jié)水工程改造，實現(xiàn)節(jié)約水量2.348 9億m3、可轉(zhuǎn)讓水量1.2億m3的目標。

二、工作思路和目標任務(wù)

1.總體思路

貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和習(xí)近平總書記關(guān)于“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代水利工作方針，立足內(nèi)蒙古自治區(qū)區(qū)情水情，落實最嚴格水資源管理制度，以節(jié)約和高效利用水資源為導(dǎo)向，以引導(dǎo)和推動水權(quán)合理流轉(zhuǎn)為重點，以培育和規(guī)范水市場為抓手，推進跨盟市水權(quán)轉(zhuǎn)讓，創(chuàng)新水權(quán)交易中心運作機制，建立健全水權(quán)交易規(guī)則體系，探索開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記等配套改革，使市場在資源配置中起決定性作用和發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，促進水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，為內(nèi)蒙古自治區(qū)實施“8337”發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)國家清潔能源基地提供有力支撐。

2.工作目標

通過3年的努力，完成巴彥淖爾市河套灌區(qū)沈烏灌域一期項目節(jié)水2.348 9億m3，向鄂爾多斯市、阿拉善盟轉(zhuǎn)讓1.2億m3；完善水權(quán)交易平臺，自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心運行規(guī)范、有序高效;建立健全水權(quán)交易制度，確保水權(quán)交易順利開展，有效緩解水資源供需矛盾。

3.主要任務(wù)

一是開展跨盟市水權(quán)交易，完成河套灌區(qū)沈烏灌域節(jié)水改造工程建設(shè)，配置可轉(zhuǎn)讓水權(quán)指標，簽訂并實施盟市間水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，強化節(jié)水計量監(jiān)測和監(jiān)督管理。二是建立健全水權(quán)交易中心，完善自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心，探索交易運作機制和方式，探索開展多層次、多形式的水權(quán)交易。三是開展水權(quán)交易制度建設(shè)，推動出臺內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法，出臺自治區(qū)閑置取用水指標處置實施辦法、水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓項目資金管理辦法、試點地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓項目田間工程建設(shè)管理辦法等政策文件，建立健全自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心運作規(guī)則，探索建立影響評價與利益補償機制。四是探索開展灌區(qū)水資源使用權(quán)確權(quán)登記，探索開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，推進河套灌區(qū)灌溉制度改革。

三、主要做法

1.強化組織領(lǐng)導(dǎo)，強力推進水權(quán)試點各項工作

2014年，為更好地協(xié)調(diào)和推進盟市間水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作順利實施，自治區(qū)水利廳專門成立了以分管副廳長為組長，巴彥淖爾市、內(nèi)蒙古水務(wù)投資（集團）公司、內(nèi)蒙古水利規(guī)劃設(shè)計院及廳辦公室、水資源、農(nóng)牧等部門組成的水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點領(lǐng)導(dǎo)小組，針對制度建設(shè)、工程建設(shè)管理、資金統(tǒng)籌、水權(quán)指標分配及調(diào)整、水權(quán)交易等相關(guān)問題，召開領(lǐng)導(dǎo)小組工作會議，及時解決試點工作中存在的問題，強力推進試點各項工作，做到組織到位、人員到位、責(zé)任到位、措施到位、保障到位，確保試點工作順利實施。

2.加強制度建設(shè)，為水權(quán)改革提供制度保障

一是經(jīng)自治區(qū)政府常務(wù)會議同意，自治區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)盟市間黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點實施意見》，該文件不僅對盟市間水權(quán)轉(zhuǎn)讓的原則、總體目標、實施主體、責(zé)任分工等予以規(guī)定，還規(guī)定了收回水權(quán)轉(zhuǎn)讓指標的情形，促進了試點工作的順利開展。

二是制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)閑置取用水指標處置辦法（試行）》，明確了可以認定為閑置水指標的六種情形，并規(guī)定了認定和處置程序等，為盤活存量水資源、杜絕空占水指標、確定可交易水權(quán)等提供了制度支撐。

三是印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易管理辦法》，明確了水權(quán)交易的適用范圍、原則和要求等，對相關(guān)費用、價款、程序等進行了規(guī)定，并明確了各方的責(zé)任和義務(wù)，為水權(quán)交易提供了制度保障。

四是印發(fā)實施《內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易規(guī)則》，進一步細化了自治區(qū)水權(quán)交易程序、操作要求等相關(guān)事宜，保障了水權(quán)交易行為的規(guī)范化。

3.強化工程建設(shè)，確保節(jié)水效果

2014年4月黃委會的 《關(guān)于內(nèi)蒙古黃河干流水權(quán)盟市間轉(zhuǎn)讓河套灌區(qū)沈烏灌域試點工程可行性研究報告的批復(fù)》中，試點工程擬對河套灌區(qū)沈烏灌域87.17萬畝農(nóng)田灌溉工程進行節(jié)水改造，節(jié)水改造工程完成后節(jié)水量2.35億m3，轉(zhuǎn)讓水量1.2億m3，工程總投資18.23億元。自治區(qū)水利廳根據(jù)前期工作深度和進展情況，分8批次對包括信息化在內(nèi)的所有工程初步設(shè)計進行了批復(fù)，批復(fù)總投資17.62億元。在實施過程中，按照項目法人制、招標投標制、合同管理制和工程監(jiān)理制對水權(quán)轉(zhuǎn)讓工程進行管理，嚴格按照國家有關(guān)規(guī)范、規(guī)程實施，保質(zhì)保量完成工程內(nèi)容。此外，為了對盟市間水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水效果及相應(yīng)影響等進行監(jiān)測和科學(xué)評估，自治區(qū)委托黃河水利科學(xué)研究院、自治區(qū)水利科學(xué)研究院和內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)聯(lián)合開展盟市間水權(quán)轉(zhuǎn)讓河套灌區(qū)沈烏灌域試點監(jiān)測評估工作。從監(jiān)測評估初步結(jié)果看，灌域引黃水量呈減少趨勢；分干渠及以上渠道水利用系數(shù)達到 0.944～0.994，優(yōu)于設(shè)計指標；評估區(qū)地下水水位埋深隨時間變化呈先降低、襯砌后相對趨于平緩的趨勢；周邊典型天然水域狀況與實施前未發(fā)生顯著變化。

4.完善平臺建設(shè)，縱深推進水權(quán)交易改革

2013年經(jīng)自治區(qū)人民政府批準，自治區(qū)成立了內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心有限公司，主要負責(zé)盟市間水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓，行業(yè)、企業(yè)結(jié)余水權(quán)的收儲轉(zhuǎn)讓，投資實施節(jié)水項目并對節(jié)約的水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓等。通過平臺建立了水行政主管部門和企業(yè)的紐帶，同時也為企業(yè)提供了可靠的水權(quán)信息，并可在自治區(qū)范圍內(nèi)組織和引導(dǎo)符合條件的用水戶開展經(jīng)水行政主管部門認可的盟市間水權(quán)轉(zhuǎn)讓。水權(quán)收儲中心推進盟市間轉(zhuǎn)讓資金籌措、組織實施及管理等，還可發(fā)揮交易咨詢、信息發(fā)布和中介服務(wù)等配套服務(wù)作用。

5.守牢生態(tài)底線，為水權(quán)制度提供經(jīng)驗示范

一是返還擠占的部分黃河生態(tài)水量。試點節(jié)水改造工程完成后節(jié)水量2.35億m3， 但僅轉(zhuǎn)讓 1.2億m3，剩余1.15億m3水量作為補償黃河干流生態(tài)用水，全部留在黃河。

二是保障區(qū)域生態(tài)補水。在試點節(jié)水工程設(shè)計中，就考慮區(qū)域湖泊和濕地生態(tài)補水，單獨留出0.3億m3水量由巴彥淖爾市水務(wù)局統(tǒng)一管理用于區(qū)域生態(tài)。

三是逐步改善區(qū)域生態(tài)。試點節(jié)水工程設(shè)計本著維持區(qū)域合理的地下水水位、逐步改善土地鹽堿化、保證區(qū)域植被用水的原則，充分考慮區(qū)域生態(tài)環(huán)境各方面影響因素。

四是著力解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境突出問題。在指標配置的過程中，自治區(qū)水利廳對已分配盟市間一期水權(quán)轉(zhuǎn)讓指標但無望上馬項目的閑置水指標，按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)閑置取用水指標處置實施辦法（試行）》予以處置，收回并重新配置。收回的0.45億m3用水指標全部用于鄂爾多斯市、阿拉善盟和烏海市置換現(xiàn)狀取用地下水的工業(yè)項目，有效地解決了自治區(qū)沿黃盟市地下水超采問題。試點的實施在保障農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生態(tài)用水的同時，還解決了影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境的突出問題，取得了多贏的效果。

6.探索相關(guān)改革，推進農(nóng)業(yè)用水方式轉(zhuǎn)變

一是在河套灌區(qū)沈烏灌域開展了兩權(quán)到戶的農(nóng)業(yè)水價綜合改革，即小型水利工程產(chǎn)權(quán)到戶、初始水權(quán)到戶，采取了農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)分配到戶、秋澆制度改革、農(nóng)業(yè)水價綜合改革等一系列措施，促進水資源節(jié)約利用和優(yōu)化配置，支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

二是組織河套灌區(qū)開展了沈烏灌域引黃灌溉用水水權(quán)確權(quán)登記和指標細化分配工作，該項工作將取水許可水量分配到戶。同時推進小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，把小型水利工程產(chǎn)權(quán)配置到戶或者用水合作組織，通過“水權(quán)”和“產(chǎn)權(quán)”為農(nóng)業(yè)水價綜合改革的順利開展奠定基礎(chǔ)。

三是為適應(yīng)黃河水資源日益緊缺的形勢，自治區(qū)在河套灌區(qū)不斷探索秋澆制度改革，特別是近幾年，通過推遲并壓縮秋澆放關(guān)口時間、控制秋澆面積、推行有計劃干地、加強田間用水管理、控制秋澆灌水定額以及采取“水量包干、指標到渠、一次供水、供夠關(guān)口”等一系列行之有效的措施，河套灌區(qū)秋澆用水量由多年平均的18億m3左右，減少至2017年的13億m3左右。

四是按照總量控制和定額管理要與當前農(nóng)業(yè)用水總量、未來農(nóng)業(yè)發(fā)展需求、區(qū)域用水總量控制指標、江河水量分配方案及節(jié)水目標相匹配的原則，積極推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。通過調(diào)整水價、執(zhí)行階梯水價和不同用水期不同水價等措施，不斷強化農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)水意識，促進計劃用水和定額管理。

四、完成情況

經(jīng)過3年多的積極探索和實踐，自治區(qū)水權(quán)試點工作任務(wù)全部完成。沈烏灌域節(jié)水改造工程完成防滲襯砌渠道521條、襯砌總長度893.804 km、新建及改建渠系建筑物13 616座、畦田改造面積66.50萬畝、滴灌面積12.79萬畝，完成投資160 546.62萬元。經(jīng)過監(jiān)測評估，灌域渠道襯砌和田間節(jié)水改造工程可節(jié)約引黃水量2.446 7億m3，比規(guī)劃的節(jié)余引黃水量2.348 9億m3多出0.097 9億m3。水權(quán)試點項目節(jié)約的1.2億m3可轉(zhuǎn)讓水指標已經(jīng)配置給相關(guān)盟市，并與64家受讓企業(yè)簽訂了水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。同時完善了內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心交易平臺，建立了內(nèi)蒙古特色的交易運作機制和方式，特別是通過開展協(xié)議轉(zhuǎn)讓和公開交易兩種方式的水權(quán)交易，建立起了內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)制度 “兩個管理辦法+配套實施細則”的水權(quán)交易制度基本框架，搭建了內(nèi)蒙古水權(quán)制度體系。

五、主要經(jīng)驗

1.深化改革創(chuàng)新，縱深推進水資源節(jié)約利用和優(yōu)化配置

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。在跨盟市水權(quán)試點實施過程中，從管理、制度和技術(shù)等方面積極創(chuàng)新，全面深化水權(quán)制度改革，切實破解了自治區(qū)黃河流域水資源短缺的瓶頸制約。

2.踐行生態(tài)優(yōu)先，筑牢北方生態(tài)安全屏障

水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點的實施緩解了內(nèi)蒙古水資源短缺的瓶頸制約，通過返還擠占的部分黃河生態(tài)水量、保障區(qū)域生態(tài)補水、逐步改善區(qū)域生態(tài)、著力解決區(qū)域突出生態(tài)環(huán)境問題，在創(chuàng)造經(jīng)濟和社會效益的同時也帶來了生態(tài)效益。

3.堅持節(jié)約優(yōu)先，保障區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展

在實施盟市間水權(quán)轉(zhuǎn)讓一期試點項目的過程中，自治區(qū)在觀念、意識、措施等各方面都把節(jié)水放在優(yōu)先位置，切實把節(jié)約用水貫穿于試點建設(shè)的全過程。一是通過工程措施，全面實現(xiàn)了灌區(qū)節(jié)水；二是通過管理措施，有效提高了灌區(qū)用水效率和現(xiàn)代化節(jié)水管理水平；三是通過配置措施，根本解決了工業(yè)用水問題，提高了工業(yè)用水水平。

4.運用市場機制，促進兩手發(fā)力

自治區(qū)在試點實施過程中，通過動態(tài)管理水權(quán)轉(zhuǎn)讓指標，借助中國水權(quán)交易所平臺完成水權(quán)公開交易，利用自有平臺開展水權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓交易，充分發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用和政府的引導(dǎo)、監(jiān)管作用，在水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的同時，實現(xiàn)引導(dǎo)黃河水資源向低耗水、低污染、高效益、高效率行業(yè)轉(zhuǎn)移。

5.推進試點實踐，發(fā)揮先進典型引領(lǐng)作用

按照習(xí)近平總書記強調(diào)的要鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合的思路，自治區(qū)積極組織推進試點實踐工作，通過實施節(jié)水工程建設(shè)、加強節(jié)水管理、開展水權(quán)交易等，總結(jié)積累了大量的先進經(jīng)驗和做法，形成了可推廣、可復(fù)制的水權(quán)制度及管理體系，探索出一條有效解決北方缺水地區(qū)水資源短缺問題的新路子，對下一步全自治區(qū)乃至全國水權(quán)制度建設(shè)提供了重要的參考和借鑒。 ■