王俊杰，陳金木，王麗艷

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)，需要考慮到水權(quán)改革的區(qū)域性與階段性。區(qū)域性主要體現(xiàn)在水權(quán)改革要緊密結(jié)合區(qū)情水情以及改革需求，階段性主要體現(xiàn)在要準(zhǔn)確判斷我國(guó)當(dāng)前水權(quán)改革所處的歷史階段，明確現(xiàn)階段改革面臨的困難和問(wèn)題，以及需要堅(jiān)持的改革方向等。

一、水權(quán)改革的區(qū)域性

我國(guó)各地區(qū)區(qū)情水情不同，探索符合實(shí)際的水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)路徑和方式，需要充分考慮不同區(qū)域的差異性和改革需求。2014年，水利部在選取7個(gè)水權(quán)試點(diǎn)地區(qū)、明確各試點(diǎn)任務(wù)時(shí)，一是考慮到了我國(guó)南北方區(qū)情水情差異，二是考慮到了地區(qū)的改革需求、積極性和工作基礎(chǔ)等。其中在寧夏、江西、湖北，重點(diǎn)探索水資源使用權(quán)確權(quán)的主體、對(duì)象、條件、程序等方式方法；在內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東，因地制宜探索地區(qū)間、流域間、流域上下游間、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式；此外，還要圍繞水權(quán)確權(quán)和交易等有針對(duì)性地開(kāi)展制度建設(shè)，保障水權(quán)改革健康有序推進(jìn)。

從現(xiàn)實(shí)看，各地水權(quán)改革需求的千差萬(wàn)別以及區(qū)情水情的差異，大大增加了水權(quán)確權(quán)、交易等工作的復(fù)雜性和難度。在西北內(nèi)陸河地區(qū)和華北平原地下水嚴(yán)重超采區(qū)，如甘肅省武威市、新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州和河北省地下水超采區(qū)，為了嚴(yán)格保護(hù)脆弱的生態(tài)，這些地區(qū)需要在水權(quán)確權(quán)過(guò)程中大幅度削減現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)用水總量，這就要求將水權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶，進(jìn)而強(qiáng)化對(duì)用水戶的終端管理。而在確權(quán)到農(nóng)戶之后，農(nóng)戶之間客觀上存在著一定的水權(quán)交易需求。對(duì)甘肅省武威市和新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州開(kāi)展的水權(quán)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)的農(nóng)戶間和農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)間的水權(quán)交易是比較活躍的，特別是對(duì)于那些沒(méi)有水權(quán)的土地，農(nóng)戶有著購(gòu)買水權(quán)的意愿，而那些通過(guò)設(shè)施農(nóng)業(yè)等方式節(jié)約用水的農(nóng)戶則有臨時(shí)轉(zhuǎn)讓水權(quán)的意愿。但在這些地區(qū)，當(dāng)?shù)匾话惆呀鉀Q工業(yè)用水作為企業(yè)招商引資的前提，因而農(nóng)業(yè)向工業(yè)的跨行業(yè)水權(quán)交易基本上沒(méi)有市場(chǎng)。在黃河流域，如內(nèi)蒙古自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)的引黃灌區(qū)，當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)普遍反映，水權(quán)確權(quán)到農(nóng)戶成本過(guò)高，意義不大，難以操作，因而水權(quán)通常只能確權(quán)到農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。同時(shí)，在這些地區(qū)，由于大量的能源化工企業(yè)缺乏用水指標(biāo)，因而開(kāi)展農(nóng)業(yè)向工業(yè)的跨行業(yè)水權(quán)交易需求比較旺盛，其做法一般是由工業(yè)企業(yè)向灌區(qū)投資節(jié)水，灌區(qū)節(jié)約的用水指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)。在南方豐水地區(qū)，如浙江、江西、湖北等，無(wú)論是農(nóng)戶間的水權(quán)交易，還是跨行業(yè)水權(quán)交易，都幾乎沒(méi)有市場(chǎng)需求。然而，東陽(yáng)一義烏、余姚—慈溪、紹興—慈溪之間的水權(quán)交易以及江西山口巖水庫(kù)的水權(quán)交易等案例卻表明，在南方豐水地區(qū)，由于區(qū)域間水資源分配不均，加上部分地區(qū)存在著季節(jié)性缺水，區(qū)域間有著一定的水權(quán)交易需求。同時(shí)，湖北省宜都市、江西省高安市、浙江省杭州市等地方水權(quán)改革實(shí)踐還表明，南方存在著大量的農(nóng)村山塘水庫(kù)，為了加強(qiáng)水資源管理，對(duì)這些山塘水庫(kù)的水資源使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)也有著一定的實(shí)踐需求。上述事實(shí)和案例表明，想在地域遼闊、區(qū)情水情差異極大的全國(guó)各地搞水權(quán)改革“一刀切”是不現(xiàn)實(shí)的，當(dāng)務(wù)之急還是要進(jìn)一步探索改革范圍，鼓勵(lì)和引導(dǎo)有條件的省 （自治區(qū)、直轄市），結(jié)合本地實(shí)際，深入探索不同地區(qū)和不同類型水權(quán)改革的路徑和方式。

二、水權(quán)改革的階段性

水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)涉及多重利益關(guān)系的調(diào)整，需要從法律制度和實(shí)踐兩個(gè)層面同時(shí)加以推進(jìn)。然而，由于水資源的特殊性、各地區(qū)區(qū)情水情和水權(quán)需求的差異性以及法律制度建設(shè)的較長(zhǎng)周期性，水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)客觀上需要一段較長(zhǎng)的時(shí)間才能完成，不可能一蹴而就。這就要求推進(jìn)水權(quán)改革還要因時(shí)而動(dòng)，因勢(shì)而變。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)取得了顯著進(jìn)步。國(guó)家層面，組織開(kāi)展了水權(quán)試點(diǎn)探索，制定出臺(tái)了《水權(quán)交易管理暫行辦法》；地方層面，7個(gè)水權(quán)試點(diǎn)及新疆、山東等?。ㄗ灾螀^(qū)），因地制宜在水權(quán)確權(quán)、交易、制度建設(shè)等方面大膽開(kāi)展實(shí)踐。上述一系列的改革探索，逐漸明確了水權(quán)確權(quán)和交易的主體、類型和程序等?？偟膩?lái)看，在確權(quán)方面，一是對(duì)納入取水許可管理范圍內(nèi)的取用水戶，可以通過(guò)規(guī)范取水許可確權(quán)；二是對(duì)灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用水戶，可以通過(guò)灌區(qū)內(nèi)水量指標(biāo)分解確權(quán)；三是結(jié)合農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革，可以將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘或修建管理水庫(kù)中的水資源使用權(quán)確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶。在交易方面，一是可以開(kāi)展跨區(qū)域水權(quán)交易，如內(nèi)蒙古巴彥淖爾市將節(jié)約的農(nóng)業(yè)用水有償轉(zhuǎn)讓給鄂爾多斯市的工業(yè)企業(yè)；二是可以開(kāi)展跨流域水權(quán)交易，如河南省依托南水北調(diào)中線工程，組織開(kāi)展平頂山市（淮河流域）與新密市（黃河流域）之間南水北調(diào)水量交易；三是可以開(kāi)展行業(yè)間和用水戶間水權(quán)交易，如甘肅、寧夏、新疆等地組織開(kāi)展的農(nóng)戶間、工業(yè)企業(yè)間、農(nóng)業(yè)與工業(yè)間水權(quán)交易。

另一方面，要看到當(dāng)前水權(quán)改革推進(jìn)過(guò)程中仍存在著一系列的困難和問(wèn)題，這決定了水權(quán)市場(chǎng)建設(shè)要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。如水權(quán)改革進(jìn)展存在區(qū)域不平衡現(xiàn)象，總體上看北方省（自治區(qū)、直轄市）的需求迫切，積極性高、動(dòng)力足；南方?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），由于水資源相對(duì)豐沛，缺水壓力小，水權(quán)交易的需求不足。水資源監(jiān)控計(jì)量相對(duì)滯后，特別是量大面廣的農(nóng)業(yè)用水普遍缺乏計(jì)量監(jiān)控設(shè)施，難以有效支撐水權(quán)工作。尤為重要的是，現(xiàn)階段推進(jìn)水權(quán)改革缺乏上位法的有效支撐。在確權(quán)方面，現(xiàn)有法律法規(guī)僅明確了直接從江河湖泊和地下水取用水資源需辦理取水許可證、取得取水權(quán)；對(duì)灌區(qū)內(nèi)用水戶的用水權(quán)、農(nóng)戶使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和修建管理水庫(kù)中水的用水權(quán)確權(quán)沒(méi)有法律依據(jù)。在交易方面，現(xiàn)有法律法規(guī)僅對(duì)取水權(quán)轉(zhuǎn)讓、南水北調(diào)受水區(qū)水量交易作了規(guī)定，灌區(qū)內(nèi)用水戶之間水權(quán)交易、其他區(qū)域間水量交易的法律依據(jù)尚不充分。由于缺乏上位法支撐，試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展水權(quán)工作遇到較大阻力。

目前，關(guān)于我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)進(jìn)程的總體判斷是：尚處于建立健全制度和實(shí)踐探索階段。制度上，局部有進(jìn)展，總體不完善，水量分配、取水許可等制度已經(jīng)確立，但水資源確權(quán)制度尚不健全，水權(quán)交易制度的立法還比較滯后。實(shí)踐上，從水權(quán)確權(quán)上看，當(dāng)前我國(guó)總體上尚處于用水權(quán)初始分配階段，即通過(guò)區(qū)域用水總量指標(biāo)和江河可分配水量指標(biāo)層層分解并最終落實(shí)到區(qū)域和取用水戶，明確區(qū)域和取用水戶的水權(quán)額度。從水權(quán)交易上看，當(dāng)前我國(guó)總體上尚處于水權(quán)交易實(shí)踐探索階段，需要結(jié)合各地實(shí)際探索具有各地特色的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)階段的水權(quán)管理主要表現(xiàn)為政府管制，最大特點(diǎn)是水量逐級(jí)分配、取水許可和用水環(huán)節(jié)管理均以行政手段為主，政府管制與市場(chǎng)機(jī)制尚未聯(lián)手發(fā)力，市場(chǎng)機(jī)制尚未充分發(fā)揮其對(duì)優(yōu)化配置資源的決定性作用。

在當(dāng)前階段，也就是在 《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)修改之前，按照“物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律規(guī)定”的物權(quán)法定原則，水權(quán)改革的重點(diǎn)是開(kāi)展區(qū)域和取用水戶水權(quán)初始分配，并在水權(quán)初始分配的基礎(chǔ)上探索開(kāi)展區(qū)域間、取用水戶間多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)，為今后全國(guó)層面修改法律法規(guī)進(jìn)而建立健全水權(quán)確權(quán)與交易制度體系奠定基礎(chǔ)。至于區(qū)域水權(quán)、取用水戶水權(quán)（取水權(quán)、用水權(quán)）的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，則不是當(dāng)前地方水權(quán)改革探索的重點(diǎn)內(nèi)容。待今后國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)修改之后，地方再依法確認(rèn)區(qū)域和取用水戶的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。 ■