劉衛(wèi)紅

（石家莊鐵道大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050043）

高速鐵路是指設(shè)計開行時速 250 km 以上 (含預(yù)留)，初期運(yùn)營時速 200 km 以上的客運(yùn)列車專線鐵路[1]。近年來我國高速鐵路快速發(fā)展，截至2017 年底，我國鐵路運(yùn)營里程達(dá) 12.7 萬 km，其中高速鐵路 2.5 萬 km，累計近 50 億人次乘坐高速鐵路出行[2]。高速鐵路以其安全可靠、技術(shù)創(chuàng)新和優(yōu)質(zhì)服務(wù)等優(yōu)點(diǎn)成為旅客青睞的出行方式。在高速鐵路快速發(fā)展的新時期，如何發(fā)揮高速鐵路安全監(jiān)督管理作用，確保高速鐵路安全成為亟待解決的課題。

1 我國高速鐵路安全監(jiān)督現(xiàn)狀

1.1 我國高速鐵路安全監(jiān)督法律體系

我國高速鐵路安全監(jiān)督法律體系由法律、行政法規(guī)、法規(guī)性文件、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件組成。高速鐵路安全監(jiān)督法律方面主要涉及到《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律。行政法規(guī)則是指涉及高速鐵路安全監(jiān)督管理的行政法規(guī)，主要包括《鐵路安全管理?xiàng)l例》《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》。例如，鐵路安全管理?xiàng)l例規(guī)定動車組禁止吸煙；高速鐵路建設(shè)實(shí)行工程地質(zhì)勘察監(jiān)理制度等內(nèi)容。法規(guī)性文件主要是中華人民共和國國務(wù)院 (以下簡稱“國務(wù)院”) 發(fā)布的涉及高速鐵路安全監(jiān)督管理的文件，如國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)國家鐵路局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》。部門規(guī)章和地方政府規(guī)章則是由交通運(yùn)輸部和地方政府發(fā)布的關(guān)于高速鐵路安全監(jiān)督管理的規(guī)章，如交通運(yùn)輸部發(fā)布的《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》。規(guī)范性文件主要是由國家鐵路局發(fā)布的與高速鐵路安全監(jiān)管有關(guān)的文件，如《國家鐵路局關(guān)于加強(qiáng)鐵路專用設(shè)備產(chǎn)品運(yùn)用質(zhì)量安全監(jiān)管工作指導(dǎo)意見》。

1.2 高速鐵路安全監(jiān)督路徑

我國高速鐵路安全監(jiān)督的路徑主要包括政府監(jiān)管、檢察監(jiān)督、社會監(jiān)督 3 種方式。

（1）政府監(jiān)管。政府監(jiān)管是以依法獨(dú)立監(jiān)管為原則，其監(jiān)管職能由相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)定[2-3]。各國堅持立法先行，直接把政府監(jiān)管的職責(zé)與權(quán)限寫入法律或法律性文件，建立與鐵路市場化經(jīng)營相適應(yīng)的政府監(jiān)管體系，不斷調(diào)整優(yōu)化政府監(jiān)管體制[4]。根據(jù)《中華人民共和國鐵路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》、地方政府規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，對高速鐵路安全實(shí)施政府監(jiān)管的主體包括鐵路監(jiān)管部門 (國務(wù)院鐵路行業(yè)監(jiān)督管理部門及其設(shè)立的鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu))、國務(wù)院相關(guān)部門和地方政府。其中，國務(wù)院鐵路行業(yè)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)全國鐵路安全監(jiān)督管理工作，國務(wù)院鐵路行業(yè)監(jiān)督管理部門設(shè)立的鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的鐵路安全監(jiān)督管理工作。國家鐵路局由交通運(yùn)輸部管理，依法承擔(dān)鐵路行業(yè)監(jiān)管職責(zé)。國家鐵路局設(shè)立沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州 7個地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)鐵路監(jiān)督管理工作。國務(wù)院有關(guān)部門依照法律和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，負(fù)責(zé)鐵路安全管理的有關(guān)工作。地方政府對行政區(qū)域內(nèi)地方鐵路和本行政區(qū)域內(nèi)地方鐵路和鐵路線路封閉區(qū)域之外的高速鐵路安全監(jiān)督管理職責(zé)。

（2）檢察監(jiān)督。2015 年最高人民檢察院出臺《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，2017 年 7 月十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過了全國人大常委會作出的修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，明確將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟寫入這 2 部法律，標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。2016 年 1 月最高人民檢察院鐵路運(yùn)輸檢察廳印發(fā)《關(guān)于開展立足職能積極參與社會治理維護(hù)鐵路安全穩(wěn)定專項(xiàng)活動》提出檢察機(jī)關(guān)可用支持起訴、督促起訴等方式推動鐵路單位維護(hù)合法權(quán)益。綜上所述，檢察機(jī)關(guān)對高速鐵路安全監(jiān)督已由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)入事前、事中狀態(tài)，檢察監(jiān)督時間前置，更有利于企業(yè)、個人及行政機(jī)關(guān)依法維護(hù)高速鐵路安全。檢察監(jiān)督方式包括發(fā)放檢察建議、提起行政公益訴訟督促、支持鐵路相關(guān)部門起訴等。

（3）社會監(jiān)督。社會監(jiān)督實(shí)質(zhì)是沒有任何法定約束力的監(jiān)督方式的統(tǒng)稱，社會監(jiān)督包括新聞媒體和社會輿論監(jiān)督，社會監(jiān)督可以協(xié)助政府和檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)高速鐵路安全隱患線索，從輿論的角度督促監(jiān)管主體或安全責(zé)任主體及時消除安全隱患。社會監(jiān)督本身對危及高速鐵路安全的行為是一種沒有具體權(quán)力的監(jiān)督方式，相比于以公權(quán)力為視角的政府監(jiān)管方式，社會監(jiān)督?jīng)]有任何的強(qiáng)制力或強(qiáng)制措施，同時社會監(jiān)督也具有很大的主觀性。

2 高速鐵路安全監(jiān)督法律體系存在的問題

（1）高速鐵路安全監(jiān)管立法有待完善。目前對高速鐵路作出具體規(guī)定的法律依據(jù)主要是行政法規(guī)、法規(guī)性文件、部門和地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件等。行政法規(guī)中涉及高速鐵路安全的內(nèi)容有限，法規(guī)性文件、部門規(guī)章和地方規(guī)章、規(guī)范性文件則存在法律效力位階低的不足，其法律作用受到一定限制。高速鐵路安全監(jiān)管涉及到國務(wù)院相關(guān)部門、地方政府、鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)等多個主體，各個監(jiān)督主體權(quán)責(zé)邊界，監(jiān)管主體的具體監(jiān)管措施等亟需出臺具體的監(jiān)管細(xì)則

（2）高速鐵路安全監(jiān)管問責(zé)機(jī)制有待完善。高速鐵路安全監(jiān)管問責(zé)機(jī)制是高速鐵路安全監(jiān)管立法的重要組成部分?！吨腥A人民共和國鐵路法》沒有涉及高速鐵路安全監(jiān)督主體問責(zé)的規(guī)定，我國其他法律、法規(guī)和規(guī)章也并沒有對高速鐵路安全監(jiān)督問責(zé)的規(guī)定。我國《鐵路安全管理?xiàng)l例》第 104 條規(guī)定鐵路監(jiān)管部門及其工作人員不依照條例履行職責(zé)，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分，而對應(yīng)該給予何種形式和性質(zhì)的處分未作出明確的規(guī)定。

（3）檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督缺乏可操作的細(xì)則。我國立法確立檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，但檢察機(jī)關(guān)對高速鐵路安全監(jiān)督支持起訴案件的范圍、行政執(zhí)法監(jiān)督的具體權(quán)限，提起行政公益訴訟案件的范圍沒有明確的規(guī)定。同時檢察機(jī)關(guān)對高速鐵路安全監(jiān)督的督促或支持起訴缺乏具體的操作細(xì)則。檢察機(jī)關(guān)人員和經(jīng)費(fèi)的有限性，以及行政機(jī)關(guān)有依法行政的權(quán)利都要求法律必須明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍，更好地依法發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對高速鐵路安全的監(jiān)督。

3 完善我國高速鐵路安全監(jiān)管法治化對策

3.1 加快高速鐵路安全立法

（1）建立專門完善的法律體系。高速鐵路安全作為一個涉及整個社會的系統(tǒng)工程，在規(guī)范企業(yè)主體責(zé)任的同時，應(yīng)從法律層面加強(qiáng)高速鐵路安全管理，針對高速鐵路安全保護(hù)的特殊需要建立專門完善的法律體系。具體途徑：一是制定專門的高速鐵路安全立法。根據(jù)目前已有的高速鐵路安全監(jiān)督管理的法律規(guī)定，進(jìn)行高速鐵路安全管理?xiàng)l例的立法，確立政府高速鐵路安全監(jiān)督管理職責(zé)，為依法加強(qiáng)高速鐵路安全提供保障。二是修訂鐵路法時增加高速鐵路安全的相關(guān)規(guī)定。在現(xiàn)有鐵路法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，將地方政府規(guī)章和部門規(guī)章涉及高速鐵路安全監(jiān)督的內(nèi)容納入法律體系的范疇，確保高速鐵路安全監(jiān)督有法可依[5]；明確高速鐵路安全監(jiān)管的職責(zé)體系、高速鐵路安全監(jiān)管主體的法律地位、權(quán)責(zé)范圍、監(jiān)管對象、監(jiān)管措施、法律責(zé)任等法律規(guī)定；建立地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局與地方政府建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化地方政府屬地管理和就近就便監(jiān)管作用。

（2）完善高速鐵路安全監(jiān)督的規(guī)章制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。國家鐵路局應(yīng)加強(qiáng)和規(guī)范鐵路行業(yè)安全監(jiān)管、技術(shù)監(jiān)督、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管理等相關(guān)工作，依法制定鐵路交通重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布實(shí)施鐵路線路、橋涵、隧道、軌道等一批工程建設(shè)重要設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為鐵路監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管提供法律標(biāo)準(zhǔn)[6]。

（3）制定完備的監(jiān)管制度。我國鐵路監(jiān)管部門目前對高速鐵路安全監(jiān)管已由事后監(jiān)督模式轉(zhuǎn)向事中模式，我國高速鐵路監(jiān)管部門還應(yīng)結(jié)合鐵路監(jiān)管實(shí)踐，制定完備的鐵路監(jiān)管制度，高速鐵路安全監(jiān)督從事后監(jiān)督模式向事中、事前監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變；制定具體可操作性的監(jiān)管措施，依法設(shè)定監(jiān)管手段。地方政府對本轄區(qū)的高速鐵路安全監(jiān)管應(yīng)采取量化的可操作性的監(jiān)管方式，同時依法明確地方政府監(jiān)督高速鐵路安全的法律措施，使得地方政府的監(jiān)管真正落地。

3.2 完善高速鐵路安全檢察監(jiān)督機(jī)制

（1）出臺行政公益訴訟相關(guān)司法解釋。檢察機(jī)關(guān)人員和經(jīng)費(fèi)的有限性，以及行政機(jī)關(guān)有依法行政的權(quán)利都要求法律必須明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍。因此，為依法發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對高速鐵路安全的監(jiān)督，最高人民法院和最高人民檢察院、司法部對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟盡快出臺司法解釋。

（2）界定支持起訴的案件范圍。檢察機(jī)關(guān)由于人員、經(jīng)費(fèi)等因素的限制不可能對所有的危及高速鐵路安全的案件做到全程跟蹤督促起訴直到監(jiān)督民事判決的執(zhí)行。檢察機(jī)關(guān)訴訟資源的有限性要求我國應(yīng)對檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件范圍、支持形式及支持程度作出具體的規(guī)定。

（3）完善高速鐵路安全監(jiān)管主體的監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督[1]。高速鐵路安全監(jiān)管應(yīng)依法進(jìn)行，主動接受人民監(jiān)督，建立高速鐵路安全監(jiān)管主體監(jiān)督機(jī)制，對高速鐵路安全監(jiān)管的權(quán)力的運(yùn)行設(shè)置完善監(jiān)督制度、追責(zé)制度；完善被監(jiān)管主體提起行政復(fù)議、行政訴訟或國家賠償權(quán)利救濟(jì)渠道。

3.3 建立檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和政府監(jiān)督的協(xié)作機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對高速鐵路安全實(shí)施檢察監(jiān)督，依法發(fā)揮法律監(jiān)督的功效。政府監(jiān)督則是從管理角度對高速鐵路安全實(shí)施監(jiān)督，檢察監(jiān)督和政府監(jiān)督雖然屬于性質(zhì)不同的監(jiān)督方式，但兩者并不矛盾，都對高速鐵路安全監(jiān)督有著不可或缺的作用[7-8]。為了更好地對高速鐵路安全實(shí)施監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)與政府應(yīng)建立聯(lián)席會議制度，建立高速鐵路安全信息共享平臺，定期對高速鐵路安全存在的隱患和案件線索進(jìn)行分析，充分發(fā)揮 2 種監(jiān)督路徑各自業(yè)務(wù)優(yōu)勢，形成監(jiān)督合力，督促企業(yè)和行政機(jī)關(guān)維護(hù)高速鐵路安全。

3.4 充分發(fā)揮高速鐵路安全社會監(jiān)督的作用

高速鐵路安全是個系統(tǒng)工程，需要全社會的參與，除了政府監(jiān)管和檢察監(jiān)督，應(yīng)充分發(fā)揮高速鐵路安全社會監(jiān)督的作用。我國鐵路安全管理?xiàng)l例規(guī)定社會公眾對高速鐵路安全監(jiān)督有舉報的權(quán)利，接到舉報的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)及時處理。為了便于社會公眾及時了解高速鐵路安全監(jiān)督的途徑和方式，我國高速鐵路安全監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)主動通過廣播、網(wǎng)絡(luò)、媒體宣傳渠道告知社會公眾高速鐵路安全監(jiān)督的主管部門、職責(zé)、舉報電話，以及社會公眾對監(jiān)管主體不作為的法律救濟(jì)途徑等內(nèi)容。

4 結(jié)束語

高速鐵路安全屬于社會公共安全范疇，涉及社會整體安全。法律是社會的主要規(guī)范，對高速鐵路安全依法監(jiān)管，依法明確政府監(jiān)管的職責(zé)與權(quán)限，建立與鐵路市場化經(jīng)營相適應(yīng)的政府監(jiān)管體系，成為法律的主要任務(wù)和價值追求。我國高速鐵路安全監(jiān)督法律體系和高速鐵路安全監(jiān)督的法制化路徑，應(yīng)做到監(jiān)管主體權(quán)責(zé)明晰，監(jiān)管依法有據(jù)，形成高速鐵路安全的政府監(jiān)督、檢察監(jiān)督、社會監(jiān)督統(tǒng)一協(xié)作監(jiān)督體系，從而保障人民群眾人身、財產(chǎn)安全，促進(jìn)我國鐵路可持續(xù)性發(fā)展，最大限度發(fā)揮高速鐵路安全監(jiān)督主體對高速鐵路的安全監(jiān)督、協(xié)調(diào)、協(xié)助作用。

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