吳志廣

（水利部長江水利委員會長江科學(xué)院，430010，武漢）

一、引言

河（湖）長制是我國河湖保護管理的重大制度創(chuàng)新，全面推行河（湖）長制是建設(shè)美麗中國，解決當(dāng)前河湖生態(tài)系統(tǒng)之貧、環(huán)境污染之困的重要抓手。自2016年底全面推行河長制以來，河（湖）長制組織體系基本建立，科學(xué)編制與精準(zhǔn)實施“一河一策”方案逐漸成為河（湖）長制推行的工作重點。為指導(dǎo)設(shè)縣級以上河長的河湖做好“一河（湖）一策”方案編制，水利部辦公廳于2017年9月印發(fā)了《“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）》（水建管函〔2017〕1071 號），其核心內(nèi)容為梳理提出問題、目標(biāo)、任務(wù)、措施和責(zé)任清單。河長制“一河（湖）一策”方案涵蓋水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水域岸線管理與水行政執(zhí)法等六大任務(wù)，涉及多學(xué)科多專業(yè)，不同于以往的水生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃，雖有指南參考，但尚無統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范與評價體系，各地大多摸著石頭過河，采用自下而上或自上而下的方式，結(jié)合水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等區(qū)域“十三五”規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容，匯總編制省、市、縣級河湖的一河（湖）一策方案。

從中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》（廳字〔2016〕42 號）與水利部、環(huán)境保護部印發(fā)的《貫徹落實〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案》（水建管函〔2016〕449 號）不難看出，“一河（湖）一策”方案是河湖保護管理規(guī)劃與行動計劃的有機結(jié)合，核心工作是提出2018—2020年河湖保護管理目標(biāo)及重點任務(wù)措施，通過 “一河（湖）一策”精準(zhǔn)實施于2020年年底前解決河湖生態(tài)環(huán)境保護管理存在的突出問題，取得階段性河湖保護管理成效。因此“一河（湖）一策”方案不僅是各級河長巡河治河的重要依據(jù)，也是地方河長辦推行河長制的工作抓手，還是考核水利、環(huán)保等部門落實河長制任務(wù)措施的技術(shù)指南，因河（湖）施策編制出可落地、可監(jiān)督、可考核的“一河（湖）一策”方案至關(guān)重要。

二、“一河（湖）一策”方案編寫關(guān)鍵點

結(jié)合水利部《“一河（湖）一策”方案編制指南 （試行）》與從事 “一河（湖）一策”方案編制的實踐經(jīng)驗，對“一河（湖）一策”方案的現(xiàn)狀問題識別、編制范圍界定、管理目標(biāo)設(shè)置、任務(wù)措施落地等關(guān)鍵內(nèi)容進行探討分析，以期為科學(xué)編制“一河（湖）一策”方案，有序推進河長制工作任務(wù)，取得河湖保護管理實效提供經(jīng)驗借鑒。

1.現(xiàn)狀問題識別

問題識別是編制 “一河 （湖）一策”方案的工作基礎(chǔ)，也是全面掌握河（湖）自然屬性與社會屬性的客觀要求。問題識別應(yīng)遵循“眼見為實、數(shù)據(jù)說話”的基本原則，圍繞河長制六大工作任務(wù)，組織水資源、水環(huán)境、水生態(tài)與河湖管理等相關(guān)專業(yè)的技術(shù)人員，沿著河湖岸線，特別是人口活動較為密集的城鎮(zhèn)河段（湖區(qū)）開展現(xiàn)場查勘，并積極與地方河長辦、水利、環(huán)保等河湖保護管理相關(guān)部門，以及當(dāng)?shù)厝罕娊涣髯?，了解河湖保護管理現(xiàn)狀，查證突出的涉水保護管理問題，如非法或不達標(biāo)排污、生態(tài)水量（位）保障不力、岸線違建與傾倒垃圾、水面垃圾亂丟亂棄、水體黑臭或富營養(yǎng)化、網(wǎng)箱或圍網(wǎng)養(yǎng)殖、非法采砂、水系連通性不足等。此外，現(xiàn)狀問題識別還應(yīng)堅持用數(shù)據(jù)為河湖代言，對收集的水資源、水環(huán)境與水生態(tài)監(jiān)測與管理相關(guān)數(shù)據(jù)進行核實，甄別與評估數(shù)據(jù)資料的合理性與有效性，依據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)程規(guī)范量化分析取用水量、用水效率與用水強度、各種污染源的排污量、水功能區(qū)與控制斷面水質(zhì)達標(biāo)率、河湖生態(tài)水量（位）、水土流失治理率、岸線利用率、水行政執(zhí)法情況等。最后，綜合現(xiàn)場查勘與數(shù)據(jù)分析的結(jié)果，按照輕重緩急提出水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水域岸線管理與水行政執(zhí)法等方面的突出問題和主要短板，尤其需關(guān)注中央環(huán)保督查發(fā)現(xiàn)的、群眾反映強烈的及能夠短期整改落實的問題。

2.編制范圍界定

河（湖）長制是行政負(fù)責(zé)制，為屬地管理；而河流具有連續(xù)性和流域?qū)傩?。除了長江、黃河等實施流域管理的河湖外，其余河湖很難獲得流域?qū)用娴幕A(chǔ)數(shù)據(jù)。一條河流或一個湖泊跨越多個行政區(qū)，一個行政區(qū)內(nèi)也可能存在多條河流和多個湖泊，因此，將各地收集來的區(qū)域基礎(chǔ)數(shù)據(jù)按水系分解到各自流域十分困難也不現(xiàn)實。另外，“一河（湖）一策”方案也不是流域保護管理規(guī)劃，而是通過省、市、縣、鄉(xiāng)等四級河長體系將干流（湖區(qū)）與各級支流保護管理任務(wù)的逐級分解。因此，“一河（湖）一策”方案的編制范圍應(yīng)突出干流或湖區(qū)，落實“以干帶支、水陸兼顧”的原則，重點針對河道（湖區(qū)）內(nèi)水域與河湖岸線開展工作，重點關(guān)注干流 （湖區(qū)）取水、排污、涉水工程建設(shè)、采砂、岸線利用與涉水管理等事項，以及各支流匯入的水量水質(zhì)等基本情況，然后從干流保護管理的層面，對各支流水量水質(zhì)提出具體管理保護要求與限值。這樣有利于清晰界定干支流各級河長的管理保護職責(zé)，避免管理范圍及任務(wù)措施的重疊交叉。在此基礎(chǔ)上，通過對各級支流突出問題的有效整治，推動干流（湖區(qū)）水生態(tài)環(huán)境的整體改善向好，實現(xiàn)河湖系統(tǒng)大保護與“共抓”管理。

3.管理目標(biāo)設(shè)置

管理目標(biāo)是“一河（湖）一策”方案的剛性約束，其設(shè)置應(yīng)遵循“有限目標(biāo)、注重特色、量化考核”的基本原則。首先，“一河（湖）一策”方案的實施周期較短，考核期不到3年，在有限的時間內(nèi)應(yīng)設(shè)置有限目標(biāo)，切忌急躁情緒，違反河湖生態(tài)環(huán)境保護治理基本規(guī)律，不切實際地把河湖方方面面的問題在短期全部解決。相反，應(yīng)在設(shè)置總體管理目標(biāo)時，著重解決河湖保護管理面臨的突出問題。其次，河湖管理目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)注重“問題導(dǎo)向，體現(xiàn)特色”，對河流來說，應(yīng)優(yōu)先考慮黑臭水體治理、生態(tài)水量保障、河岸垃圾清理、違法排污、非法取水等問題；對湖泊來說，應(yīng)優(yōu)先考慮圍湖造地、圍網(wǎng)養(yǎng)殖、非法采砂、水面清飄等工作。對水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)、提升水環(huán)境容量、面源污染防治、增強水體流動性和水系連通性、外來物種入侵等任務(wù)應(yīng)循序漸進和穩(wěn)步推進。最后，管理目標(biāo)的設(shè)置還應(yīng)量化，具體指標(biāo)的選取應(yīng)結(jié)合河湖現(xiàn)狀問題及地方水利、環(huán)保等“十三五”規(guī)劃，基于各考核指標(biāo)的現(xiàn)狀年水平，科學(xué)謀劃確定“一河（湖）一策”方案的河湖保護管理階段性成效。

4.任務(wù)措施落地

任務(wù)措施是實現(xiàn) “一河 （湖）一策”方案管理目標(biāo)的根本保障，任務(wù)措施落地與否關(guān)乎河長制工作能否取得實效。任務(wù)措施是“一河（湖）一策”方案的靈魂與精髓，在河湖保護管理目標(biāo)的總體指引與剛性約束下，各項任務(wù)措施的設(shè)置應(yīng)考慮以下4個方面：一是管理措施為主，工程措施為輔，“一河（湖）一策”實施周期不到3年，應(yīng)優(yōu)先考慮取水排污規(guī)范化監(jiān)管、水域岸線垃圾違建整治、打擊非法采砂、下泄生態(tài)流量、劃定與監(jiān)管畜禽養(yǎng)殖“三區(qū)”，同時兼顧黑臭水體治理與水土流失防治等；二是優(yōu)先考慮已落實資金或在建的工程措施，工程項目如污水收集管網(wǎng)、污水處理廠與水系連通等資金需求量大，前期論證與建設(shè)周期長，不易短期內(nèi)建成并取得成效，此類任務(wù)和工程措施可暫緩考慮； 三是加強任務(wù)措施實施后河湖保護管理目標(biāo)可達性的論證，解決某個河湖保護管理問題可能有多種措施，應(yīng)充分考慮比較各項任務(wù)措施的技術(shù)經(jīng)濟可行性，以便較經(jīng)濟地實現(xiàn)河湖保護管理目標(biāo)；四是明確任務(wù)措施的實施責(zé)任主體，可實施與可考核對“一河（湖）一策”至關(guān)重要，河（湖）長制六大工作任務(wù)涉及多個部門，應(yīng)將具體任務(wù)措施分年度、分部門分解，明確實施責(zé)任主體與負(fù)責(zé)人，以免推諉扯皮，提高執(zhí)行效率。

5.利益相關(guān)方參與

“一河（湖）一策”方案從編寫到實施涉及多專業(yè)、多部門與多個利益相關(guān)方，“開門編寫、廣泛參與”是提升“一河（湖）一策”方案質(zhì)量，增強“一河（湖）一策”生命力的根本保障。利益相關(guān)方參與主要包括：一是問題識別過程中，應(yīng)注重與各級河長、地方河長辦與河（湖）沿岸群眾的溝通交流，篩選確定群眾反映強烈與河湖管理近期急需解決的突出問題；二是管理目標(biāo)的設(shè)置，應(yīng)充分考慮各級河長的巡河治河思路，征求河長辦、水利、環(huán)保等河湖保護管理相關(guān)部門在總體管理目標(biāo)與具體指標(biāo)設(shè)置方面的建議，形成一套利益相關(guān)方均認(rèn)可的管理目標(biāo)及指標(biāo)體系；三是任務(wù)措施安排方面，咨詢水資源、水環(huán)境、水生態(tài)與水管理等專家對各項任務(wù)措施的實施建議，并在年度實施安排、任務(wù)措施分解與資金籌措等方面與水利、環(huán)保等責(zé)任部門達成一致，確保各項任務(wù)措施責(zé)任主體明確，實施安排有序，資金保障有力。

三、結(jié) 語

自2016年12月全面推行河長制以來，全國大多數(shù)省份已完成了拉單子（河湖及河湖長名錄），樹牌子（河湖長制工作牌）與開方子 （編寫 “一河（湖）一策”方案）等主要工作任務(wù)，即將進入打板子（河長制考核評估）的攻堅階段?！耙缓?（湖）一策”方案為2018—2020年的河（湖）長制工作明確了目標(biāo)、細(xì)化了任務(wù)、部署了措施和分解了責(zé)任，各級河（湖）長應(yīng)加強領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，始終堅持高位推動，促進各項任務(wù)措施的落地；河長辦應(yīng)及時向河長反饋各項任務(wù)措施的實施進展及面臨的問題，積極協(xié)調(diào)水利、環(huán)保等相關(guān)部門履行職責(zé)，保質(zhì)保量完成各項工作任務(wù)。最后，“一河（湖）一策”方案的實施，需調(diào)動公眾積極性，通過群眾參與與輿論監(jiān)督，在全社會形成河湖保護管理的合力，促進河湖生態(tài)環(huán)境 “共建、共享和共管”的良好局面。