任映紅

(南方醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院,廣東廣州510515)

我國(guó)“十三五”規(guī)劃提出要“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。為完善農(nóng)村土地、宅基地管理,近年來(lái),國(guó)務(wù)院及國(guó)土資源部出臺(tái)一系列事關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益的新政：如2014年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》,推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作;2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》,深化農(nóng)村土地管理制度,推行“三權(quán)分置”;2016年《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》,在設(shè)置了“符合土地利用總體規(guī)劃”和“符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃”這兩大前提下,“允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房”,其目的是嚴(yán)格土地利用規(guī)劃,保護(hù)耕地,防止出現(xiàn)新的違章建筑。這些土地新政,深化了農(nóng)村土地管理、土地產(chǎn)權(quán)制度,賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,在嚴(yán)格保護(hù)耕地中促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了很大的作用。在深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí),仍然要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)性制度建設(shè),建立更具法律強(qiáng)制力的農(nóng)田保護(hù)制度,真正做到像保護(hù)大熊貓那樣保護(hù)耕地[1]。但是,我們看到,由于各地農(nóng)村對(duì)土地的旺盛需求、監(jiān)督管理弱等因素,農(nóng)村違章建筑問(wèn)題依然懸而未決或仍在滋生蔓延。在土地新政、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下,多年來(lái)困擾農(nóng)村發(fā)展的違章建筑問(wèn)題如何治理?本文嘗試通過(guò)分析違章建筑的內(nèi)涵外延,考察其深層次原因和危害,提出治理對(duì)策建議。

1 農(nóng)村違章建筑及其成因

違章建筑泛指沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批、擅自建造的建筑物,常與違法建筑一詞混用,至今沒(méi)有確切定義。違章建筑的防范、監(jiān)督和處置涉及政府的近二十個(gè)職能部門(mén),如國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保、公路、鐵路、防洪、消防、房管、城管等根據(jù)自身職責(zé)分工和管轄范圍,對(duì)違章建筑都作出了不同界定。

本文界定的農(nóng)村違章建筑是：所有未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證,在承包田、農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地上未批先建或手續(xù)不全,擅自動(dòng)工新建的建筑物、構(gòu)筑物和附著物;或?qū)υ》窟M(jìn)行改造,重建、拆建、升建、擴(kuò)建等擴(kuò)大面積的房屋,如破墻開(kāi)店、住宅改成營(yíng)業(yè)房、分隔小間用于群租、樓房加層、增搭邊間;或在自家院子里搭建小廠房、工棚、倉(cāng)庫(kù)等。農(nóng)村宅基地確權(quán)時(shí),違章建筑將不予確權(quán)。城鎮(zhèn)化背景下,農(nóng)民在承包地上建房的違章違法行為屢禁不止,危害極大。

違章建筑的出現(xiàn)與我國(guó)人口多、發(fā)展不平衡、人均居住面積低、就業(yè)崗位少、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、有關(guān)建設(shè)管理審批繁瑣和不規(guī)范、利益驅(qū)動(dòng)等有著密切關(guān)系。違章建筑的出現(xiàn)蔓延,既有歷史原因,也有人地矛盾突出、土地供需不平衡的原因;既有改善居住條件的客觀原因,也有一些人利益驅(qū)動(dòng)、想多獲得租金或征地拆遷賠償?shù)闹饔^原因。

1.1 社會(huì)歷史成因復(fù)雜

不少違章建筑是歷史原因造成的,可以稱之為歷史違章建筑。它是指在一定歷史條件下、在管理制度規(guī)范不健全、監(jiān)管基本處于空白和缺位狀態(tài)時(shí)出現(xiàn)并存在、沒(méi)有審批手續(xù)或手續(xù)不全的建筑。這些建筑在當(dāng)時(shí)是有一定合理性并為政府默許其存在的。如為了讓農(nóng)村加快脫貧步伐,增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)鼓勵(lì)村集體積極招商引資,村集體就在沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)劃、報(bào)批的情況下,在閑置空地上搭建廠房工棚,發(fā)展租屋經(jīng)濟(jì)或合作辦廠;又如為鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè),農(nóng)民大建養(yǎng)殖場(chǎng)、農(nóng)家樂(lè)、民宿等,出現(xiàn)了一些未審批的超面積的附屬房或加樓層等。歷史違章建筑,爭(zhēng)議多且定性難。它與明知故犯的、為牟取私利置法律規(guī)則于不顧的投機(jī)性違章建筑有本質(zhì)區(qū)別。現(xiàn)在不少農(nóng)村住宅沒(méi)有《國(guó)有土地使用證》和《集體土地建設(shè)住宅使用證》,究竟是住宅用地還是承包田也分不清,很難辨別建筑物的合法和違法,權(quán)屬糾紛多,事關(guān)農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利,這也體現(xiàn)了土地確權(quán)、農(nóng)村宅基地確權(quán)的必要性和重要性。

1.2 土地供需矛盾突出

國(guó)家為節(jié)約集約用地,用地指標(biāo)嚴(yán)格控制,審批程序復(fù)雜。而農(nóng)村建設(shè)用地需求十分旺盛：辦家庭小工廠需要拓展廠房,發(fā)展特色農(nóng)業(yè)需要建農(nóng)業(yè)附屬房;租房經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),住房需求量大;農(nóng)民生活水平提升后迫切需要改善居住條件。“農(nóng)民進(jìn)城落戶,土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)不變。我國(guó)雖然希望農(nóng)戶能退出宅基地和農(nóng)村土地,疏解農(nóng)村宅基地閑置和私下交易問(wèn)題,但是,前提條件還是農(nóng)民自愿原則、有償退出原則。任何人不得逼迫農(nóng)民在不情愿的情況下退出宅基地。”[2]這樣,宅基地更加緊缺,容易引發(fā)在村村民的不滿,政策與民意有時(shí)會(huì)發(fā)生沖突。

1.3 利益誘惑下的管理難

在一些個(gè)私經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的農(nóng)村,大量外來(lái)務(wù)工人員需要租住價(jià)格低廉的農(nóng)民自建房,當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶就違法占地,違章搭建擴(kuò)建房屋,獲取土地的違法違規(guī)收益;有些是為了征地拆遷時(shí)得到高額補(bǔ)償費(fèi)而突擊占地建房。部分村民法律意識(shí)淡薄,無(wú)視土地法規(guī)和政策,或?qū)ν恋卣咭恢虢?認(rèn)為自己的房子拆建、改建、重建是自己的事,在自己的承包田、宅基地上建房天經(jīng)地義,不需要審批,出現(xiàn)未批先建、少批多建等現(xiàn)象。

目前,土地執(zhí)法監(jiān)管力量普遍不足,監(jiān)管人員負(fù)責(zé)的片區(qū)大而分散,常常顧此失彼,而農(nóng)村人口居住分散,住房修建自主性強(qiáng),建筑面積小、建筑周期短,不易發(fā)現(xiàn);強(qiáng)拆成本高且范圍有限,很容易發(fā)生暴力對(duì)抗,引發(fā)群體性事件,影響基層社會(huì)穩(wěn)定。

1.4 農(nóng)民觀念產(chǎn)權(quán)的存在

觀念產(chǎn)權(quán)是指農(nóng)民對(duì)土地歸屬的一種主觀上的認(rèn)識(shí)。中國(guó)共產(chǎn)黨在執(zhí)政后不斷調(diào)整土地政策,有一系列制度變遷,對(duì)待土地所有權(quán)的態(tài)度上也有變化。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一項(xiàng)重要的農(nóng)地制度改革,是農(nóng)村土地制度的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。雖然在改革開(kāi)放后,農(nóng)村土地政策更多地考慮了農(nóng)民的利益訴求,但農(nóng)民普遍擔(dān)心國(guó)家政策的變化?！艾F(xiàn)在分配到的土地等生產(chǎn)資料說(shuō)不定哪天又會(huì)被國(guó)家收回去。農(nóng)民的這種擔(dān)心將會(huì)直接影響到他們對(duì)土地的投入和保護(hù)?！盵3]69一個(gè)后果就是導(dǎo)致了農(nóng)民“觀念產(chǎn)權(quán)”的出現(xiàn)以及對(duì)承包地的私用和濫用。

改革開(kāi)放后,農(nóng)民對(duì)農(nóng)村的土地?fù)碛幸环N“準(zhǔn)所有權(quán)”或“類(lèi)所有權(quán)”。眾所周知,農(nóng)村土地歸集體所有,農(nóng)民只擁有土地的使用權(quán)、收益權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)等。在法律上,農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)界定是清晰的。但是,“在農(nóng)村中事實(shí)上存在著國(guó)家政策、村干部決定、集體意愿、當(dāng)事人約定等多種土地的使用規(guī)則以備選擇……無(wú)論是國(guó)家、村干部,還是集體和當(dāng)事人,他們都具有合法性聲稱的系統(tǒng),都有權(quán)利和‘正當(dāng)’理由來(lái)使用土地和維護(hù)自己的利益,而這又會(huì)容易引發(fā)大量的土地糾紛”[4]。在這種復(fù)雜的背景下,土地的產(chǎn)權(quán)界定和使用規(guī)則往往是模糊的,土地的所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等經(jīng)?；祀s在一起。擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民通常認(rèn)同“承包地是我的”,是“準(zhǔn)所有者”和“類(lèi)所有者”。農(nóng)民這種“觀念產(chǎn)權(quán)”的形成與其利益與權(quán)利的維護(hù)不可分割。

另外,根深蒂固的平均主義思想、從眾跟風(fēng)的習(xí)慣在一定程度上助長(zhǎng)了村民們的違章占地蓋房行為。比如,村里如果有一個(gè)或幾個(gè)村民率先在村子中違章建房,卻并未受到基層政府的強(qiáng)烈制止和嚴(yán)肅處理,其它村民立刻仿效。如果村干部違章蓋房沒(méi)有受到制止,而村民違章蓋房受到政府、村干部的阻撓和處理,那么村民就會(huì)覺(jué)得不公平,甚至?xí)l(fā)暴力抗?fàn)?。在農(nóng)村調(diào)查中,最常聽(tīng)到的話是：“憑什么人家可以在承包地里蓋房,我家就不能”;“要拆大家一起拆,你不能只拆我們幾家”;“我們這個(gè)村很多房子沒(méi)有審批的,我就不相信上面的人能把這些房子都拆了”。

2 農(nóng)村違章建筑的現(xiàn)實(shí)危害

2.1 侵占基本農(nóng)田,影響糧食安全

現(xiàn)階段,“三農(nóng)”問(wèn)題的核心依然是土地問(wèn)題。非農(nóng)建設(shè)占用是近年來(lái)造成耕地減少的重要原因之一?！坝谩宰獯鳌男问饺Φ?或打著發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)的幌子租賃耕地,實(shí)際卻用耕地建廠房蓋工廠;或租而不用,租而不耕,等待合適時(shí)機(jī)再高價(jià)轉(zhuǎn)讓或獲取高額拆遷回報(bào),造成農(nóng)村大量土地資源浪費(fèi)……目前涉及農(nóng)村土地的違法犯罪案件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。這些人涉嫌非法占用耕地罪,即違反土地管理法規(guī),非法占用耕地改作他用,數(shù)量較大,造成耕地大量毀壞的行為。”[5]

當(dāng)今農(nóng)村不少違章建筑侵占的是基本農(nóng)田,破壞的是我國(guó)最為寶貴的耕地資源,這讓土地保障、農(nóng)業(yè)補(bǔ)短板任務(wù)更加艱巨,糧食安全受到威脅。土地是農(nóng)民的命根子、賴以生存的主要生活資料,也是養(yǎng)活十三億多中國(guó)人、關(guān)乎糧食安全的生存發(fā)展之本。這些年來(lái),中國(guó)糧食進(jìn)口數(shù)量上升,有人口增加、糧食減產(chǎn)的因素,也有耕地被非法占用而減少的因素。《2015中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示,截至2015年底,全國(guó)耕地面積20.25億畝。《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要(2016—2030年)》要求,到2020年、2030年我國(guó)耕地保有量要保持在18.65億畝、18.25億畝以上。這是一個(gè)約束性指標(biāo),即要嚴(yán)格執(zhí)行、不能突破。耕地減少上限為2億畝[6]。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn),高鐵、重大工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加強(qiáng),必然會(huì)占用一定數(shù)量的耕地,耕地保護(hù)不能有絲毫放松。

2.2 違背土地規(guī)劃,影響村容村貌

違章建筑未經(jīng)審批隨意搭建,常與土地利用規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相違背,增加了土地、房屋征用的難度;由于違章建筑的選址隨機(jī)、布局零亂、材料粗糙、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、質(zhì)量低劣,高低大小不一的外觀嚴(yán)重影響村容村貌。

2.3 安全隱患增多,矛盾沖突加大

有的違章建筑侵占了公共道路、綠地、消防通道、地下管線,影響了城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境,影響周邊群眾的生產(chǎn)生活安全;違章建筑多數(shù)出租給外來(lái)人口,所在區(qū)域人員過(guò)于密集,管理混亂,污水橫流、垃圾成堆,火險(xiǎn)隱患和社會(huì)治安問(wèn)題突出;有的住戶違章加層,房屋安全無(wú)法保障,成為危房;有的影響鄰居的通風(fēng)、采光、通行,引發(fā)鄰里糾紛;有的違章建筑租給一些小企業(yè),開(kāi)辦污染較大的各類(lèi)作坊,或是餐飲店,缺乏良好的通風(fēng)設(shè)備,大量油煙影響周邊居民的正常生活,村干部往往無(wú)法進(jìn)行有效的調(diào)解,激化干部群眾之間的矛盾。部分村民因各種原因無(wú)法搭建房子,心理不平衡,到處上訪舉報(bào);有的村干部參與違章搭建,群眾意見(jiàn)強(qiáng)烈,干群矛盾激化。

3 農(nóng)村違章建筑的有效治理

3.1 加快確權(quán)登記,嚴(yán)格耕地保護(hù)

土地確權(quán)有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益,讓農(nóng)民吃下“定心丸”?！蛾P(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》第七條要求：“按照不同的歷史階段對(duì)超面積的宅基地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證?！盵7]《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》針對(duì)宅基地面積超占問(wèn)題,明確對(duì)于歷史上經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的宅基地,認(rèn)可批準(zhǔn)的效力,按照批準(zhǔn)面積確權(quán)登記。對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)占用宅基地的,則分歷史階段予以處理。按照1982年以前、1982—1987年、1987年以后3個(gè)歷史階段對(duì)宅基地超占面積進(jìn)行確權(quán)登記。1987年土地管理法實(shí)施后,農(nóng)民集體成員建房占用的宅基地,符合規(guī)劃但超過(guò)當(dāng)?shù)孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的,在補(bǔ)辦相關(guān)用地手續(xù)后,可以依法對(duì)標(biāo)準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記,超占面積在登記簿和權(quán)屬證書(shū)附記欄中注明[8]。從上述規(guī)定可以看出,政策更加尊重歷史,重視對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù),對(duì)不同時(shí)間段的“超面積”,沒(méi)有一刀切地視作違章建筑,管理更趨人性化。

為了糧食安全、人民安康,國(guó)家對(duì)土地十分重視和珍愛(ài),制定了一系列的政策文件來(lái)加強(qiáng)對(duì)土地的管理、耕地的保護(hù),如《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)條例》中都有較詳細(xì)的禁止性規(guī)定。耕地是國(guó)家糧食安全的根本保證,是農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根基和命脈,是農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的基石,直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益,關(guān)系到農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn),關(guān)系到“三農(nóng)”工作與國(guó)家長(zhǎng)治久安[9]?？梢灶A(yù)見(jiàn),今后我國(guó)的土地政策依然會(huì)堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度。《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出要建立“國(guó)土空間用途管制制度”,立足于耕地紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城市開(kāi)發(fā)邊界等,構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃,加強(qiáng)土地用途管制。

3.2 緩解供求矛盾,回應(yīng)農(nóng)民訴求

加大土地供給,應(yīng)當(dāng)成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。政府要把群眾的需要和利益放在第一位,尊重農(nóng)民意愿,注意區(qū)別對(duì)待不同目標(biāo)人群,因地施策,既要滿足住房困難農(nóng)民合理合法的住房需求,又要堅(jiān)決查處為謀取私利的亂搭建行為;推進(jìn)農(nóng)村土地整治與村莊公共空間整治,拆除私搭亂建。根據(jù)各地實(shí)際,在國(guó)家政策法規(guī)允許的范圍內(nèi),鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌規(guī)劃土地資源的調(diào)配和合理使用,引導(dǎo)并組織農(nóng)戶成立農(nóng)業(yè)合作社,實(shí)行土地集中規(guī)劃經(jīng)營(yíng),在加強(qiáng)耕地保護(hù)中滿足農(nóng)村發(fā)展的用地需求。

外來(lái)人口數(shù)量的增加,催生火熱的租屋經(jīng)濟(jì),“一戶一宅”的民房供不應(yīng)求,在可觀的利益驅(qū)動(dòng)下違章建筑屢禁不止?！罢e極建設(shè)外來(lái)務(wù)工人員住房、倉(cāng)儲(chǔ)物流用房,解決大量的外來(lái)務(wù)工人員對(duì)出租用房需求,通過(guò)建造外來(lái)務(wù)工人員居住用房,一方面便于集中管理,另一方面可緩解供求矛盾;提供一定的倉(cāng)儲(chǔ)物流用房,保障市場(chǎng)需求。”[10]根據(jù)各地農(nóng)村實(shí)際,由村鎮(zhèn)劃出適當(dāng)?shù)姆秶?統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一建設(shè),利用空地、荒地等統(tǒng)一建造廉租房、外來(lái)務(wù)工人員公寓樓等,解決住房困難群眾以及外來(lái)人員的居住問(wèn)題,保障住房的有效供給,減少外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)農(nóng)戶的住房依賴,探索農(nóng)戶超占宅基地的有償使用辦法,促使資源的合理利用,從源頭上遏止或減少違章建筑的產(chǎn)生。

在符合土地利用規(guī)劃、節(jié)約集約使用土地的前提下,回應(yīng)農(nóng)民要求改善住房條件、提高生活水平的正當(dāng)訴求,統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村住房建設(shè)用地,統(tǒng)籌利用閑置土地、現(xiàn)有房屋及設(shè)施等,讓農(nóng)民有一個(gè)整潔宜居的生活空間,讓農(nóng)民共享發(fā)展成果;給被征地拆遷農(nóng)民以利益補(bǔ)償,將土地增值部分按照合理比例返還農(nóng)民;加強(qiáng)村莊規(guī)劃,在“城中村”改造、舊村改造中挖掘住房潛力;發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),健全社會(huì)保障,拓展農(nóng)民就業(yè)渠道,千方百計(jì)地增加農(nóng)民收入,解決村民的養(yǎng)老、醫(yī)保等后顧之憂,能在一定程度上減少投機(jī)性違章建筑的出現(xiàn)和蔓延,變違章無(wú)序?yàn)楹戏ㄓ行颉?/p>

3.3 落實(shí)屬地管理,探索掛牌施工

建立違章建筑的屬地管理制度,實(shí)行轄區(qū)行政負(fù)責(zé)制,明確屬地、轄區(qū)責(zé)任人,定人、定村、定任務(wù)、定地界,建立權(quán)責(zé)明確的責(zé)任追究制度,建構(gòu)防治網(wǎng)絡(luò)。大造輿論聲勢(shì),讓村民認(rèn)識(shí)到違法占用承包地建房的嚴(yán)重危害,樹(shù)立帶頭自拆典型,通報(bào)違章建筑的查處結(jié)果,曝光違建者,懲治屢教不改者,形成威懾,讓村民不敢建、不想建,自覺(jué)抵制違建。做好預(yù)防管理,常走動(dòng)、多下訪,走進(jìn)老百姓家里做細(xì)致的思想工作,增進(jìn)了解、溝通感情,才能讓群眾自覺(jué)放棄違章建筑行為。積極探索農(nóng)村私人建房掛牌公示制,增強(qiáng)農(nóng)村土地管理、私人建房的公開(kāi)透明度,接受社會(huì)監(jiān)督。

3.4 上門(mén)勸說(shuō)調(diào)解,情理法相結(jié)合

政府監(jiān)管人員要進(jìn)村入戶,積極有效地開(kāi)展土地法、規(guī)劃法、農(nóng)田保護(hù)法、宅基地、房屋確權(quán)等政策法規(guī)宣傳,提高村民的法制意識(shí)、遵守法律法規(guī)的自覺(jué)性,使村民了解審批手續(xù)辦理程序;充分認(rèn)識(shí)違章建筑的危害,避免因違建被拆而導(dǎo)致不必要的經(jīng)濟(jì)損失。

村民對(duì)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知常會(huì)出現(xiàn)自相矛盾：村民們會(huì)認(rèn)為“這塊地是我家的”,也會(huì)認(rèn)可“土地是屬于國(guó)家集體的”。其實(shí),這種看似矛盾的現(xiàn)象有其內(nèi)在的邏輯性和一致性,它與農(nóng)民的利益和權(quán)利息息相關(guān)。當(dāng)自己的私人利益受到損害的時(shí)候,村民們則會(huì)堅(jiān)持“土地是我的”,目的是為了維護(hù)自己的權(quán)利;而與自己的利益無(wú)涉時(shí),村民們又會(huì)認(rèn)同土地是屬于國(guó)家的(或者是集體的)。所以,歸根結(jié)底,農(nóng)民這種“觀念產(chǎn)權(quán)”的形成與其利益與權(quán)利的維護(hù)不可分割。

相比于政策宣傳,村干部上門(mén)勸說(shuō)更有效些,所以要發(fā)揮村干部在違章建筑治理中的作用。農(nóng)村是個(gè)熟人社會(huì),因?yàn)榇甯刹孔盍私獗敬宓那闆r,而且與村民的關(guān)系相當(dāng)熟悉,一上門(mén)就有用。因此,“上門(mén)調(diào)解”仍是當(dāng)前農(nóng)村糾紛解決的一種重要方式。村干部上門(mén)勸說(shuō)遵循的是一種情、理、法相結(jié)合的原則。“情”指的是村干部會(huì)憑借自己與村民是熟人這一關(guān)系來(lái)規(guī)勸村民,村干部會(huì)向村民表明自己夾在村民和上級(jí)政府之間的尷尬處境,要村民們體諒自己的困難,同時(shí)會(huì)用人情這一重要資源來(lái)與村民進(jìn)行談判和交換;“理”就是擺事實(shí)、講道理,用大家都認(rèn)可和遵循的規(guī)范和道德去規(guī)勸村民,陳述違法亂建行為損害村容村貌、其他村民利益等;“法”指的是用國(guó)家法律和政策來(lái)規(guī)勸村民[11]。在農(nóng)村社會(huì)中,關(guān)系和人情依然是村干部能夠調(diào)動(dòng)的重要資源。當(dāng)“法”和“理”對(duì)村民們都行不通的時(shí)候,“情”也就成了村干部能夠使用的唯一手段。

[1] 韓俊.農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革須做好四篇文章[N].人民日?qǐng)?bào),2017-03-29.

[2] 農(nóng)民進(jìn)城落戶原有宅基地能不能確權(quán)登記頒證?[EB/OL].(2016-10-31).http：//www.tuliu.com/read-45010.html.

[3] 趙陽(yáng).共有與私用：中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店,2007.

[4] 張靜.土地使用規(guī)則的不確定：一個(gè)解釋框架[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2003(1)：113-124.

[5] 馬晶,王偉東,盧志堅(jiān).非法占用耕地呈現(xiàn)“四大亂象”[N].檢察日?qǐng)?bào),2015-07-06.

[6] 葉開(kāi).減量上限為2億畝,中國(guó)確定2030年耕地紅線[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào),2017-02-09.

[7] 關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2011-05-16.

[8] 朱雋.國(guó)土資源部要求加快落實(shí)農(nóng)村土地確權(quán)登記,宅基地歷史遺留權(quán)屬有了說(shuō)法[N].人民日?qǐng)?bào),2017-02-09.

[9] 王立彬.新常態(tài)下尤其要抓好耕地保護(hù)工作[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2017-01-24.

[10]張立強(qiáng).違章建筑“拆為難”面面觀[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊,2012(6)：49-51.

[11]王漢生,王迪.農(nóng)村民間糾紛調(diào)解中的公平建構(gòu)與公平邏輯[J].社會(huì),2012(2)：171-198.