王少泉

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美國(guó)數(shù)字政府治理經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)的應(yīng)用分析

王少泉

（中共福建省委黨校 公共管理教研部，福建 福州 350001）

克林頓、小布什和奧巴馬擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)時(shí)期曾大力推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程，這一進(jìn)程有三個(gè)亮點(diǎn)：注重法制化建設(shè)、構(gòu)建數(shù)字政府治理的完備管理體制及良好運(yùn)營(yíng)模式。我國(guó)數(shù)字政府治理過(guò)程中借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)面臨的困難主要存在于環(huán)境、政府和公務(wù)員三個(gè)方面。在借鑒美國(guó)數(shù)字政府治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)數(shù)字政府治理法制化建設(shè)、構(gòu)建數(shù)字政府治理的完備管理體制及良好運(yùn)營(yíng)模式，有助于推進(jìn)我國(guó)的數(shù)字政府治理進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；數(shù)字政府治理；經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)90年代，美國(guó)逐步展開(kāi)數(shù)字政府治理進(jìn)程，于21世紀(jì)初出現(xiàn)數(shù)字時(shí)代治理“第一波”浪潮，即“數(shù)字治理1.0時(shí)代”，并在2010年之后逐漸出現(xiàn)數(shù)字時(shí)代治理“第二波”浪潮，即“數(shù)字治理2.0時(shí)代”。與美國(guó)相比，我國(guó)的數(shù)字治理進(jìn)程起步稍晚，這一進(jìn)程可以分為三個(gè)階段：(1) 萌芽階段，從2006年1月至2012年10月。中國(guó)政府網(wǎng)于2006年1月1日正式開(kāi)通，標(biāo)志著我國(guó)正式進(jìn)入“數(shù)字治理1.0時(shí)代”。(2) 生成階段，從2012年11月至2017年11月。2012年11月，中共十八大勝利召開(kāi)，這次會(huì)議強(qiáng)調(diào)我國(guó)要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。之后數(shù)年間，我國(guó)將數(shù)字治理的一些地方?①經(jīng)驗(yàn)逐漸推廣到全國(guó)。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在數(shù)字治理中的作用日益凸顯，我國(guó)的數(shù)字治理進(jìn)程顯著加快，并進(jìn)入“數(shù)字治理2.0時(shí)代”。(3) 發(fā)展階段，從2017年12月至今。2017年12月9日，習(xí)近平主席在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)。這標(biāo)志著我國(guó)的數(shù)字治理進(jìn)程進(jìn)入發(fā)展階段。在此過(guò)程中，我國(guó)的數(shù)字政府治理能力得到很大提升。從已有研究成果來(lái)看，諸多學(xué)者對(duì)美國(guó)數(shù)字政府治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了介紹，但極少有學(xué)者對(duì)我國(guó)數(shù)字政府治理過(guò)程中借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)所面臨的困難及破解途徑展開(kāi)分析。為了提升我國(guó)數(shù)字政府治理水平，強(qiáng)化服務(wù)型政府能力，我國(guó)有必要借鑒美國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)。本文擬對(duì)美國(guó)數(shù)字政府治理歷程及經(jīng)驗(yàn)予以介紹，并分析這些經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)的可行性，希望對(duì)我國(guó)數(shù)字政府治理工作有所裨益。

一、美國(guó)數(shù)字政府治理歷程

美國(guó)數(shù)字政府治理起步最早，且一直在該領(lǐng)域處于國(guó)際領(lǐng)先地位。1992年，蘇聯(lián)已經(jīng)解體，美國(guó)成為唯一的超級(jí)大國(guó)。為了鞏固這一地位，牢固掌控世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，美國(guó)政界、商界和學(xué)界等均在考慮采取各種措施繼續(xù)增強(qiáng)綜合國(guó)力，通過(guò)實(shí)現(xiàn)電子化提升政府效率是備受矚目的舉措之一。由此開(kāi)始，美國(guó)正式推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程。

（一）克林頓總統(tǒng)時(shí)期的舉措

克林頓在1993年1月就任美國(guó)第42任總統(tǒng)時(shí)宣布：電子化和“少紙”是他領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦政府致力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。1993年，克林頓政府將構(gòu)建“電子政府”作為其施政改革的重要內(nèi)容之一，并成立國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施。基于大量調(diào)查研究，國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)向克林頓總統(tǒng)及聯(lián)邦政府遞交了兩份報(bào)告：《創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)高效的政府》及《運(yùn)用信息技術(shù)改造政府》。這兩份報(bào)告認(rèn)為，美國(guó)在政府管理及服務(wù)供給過(guò)程中存在諸多問(wèn)題，先進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用有助于這些問(wèn)題的解決。這兩份報(bào)告倡導(dǎo)構(gòu)建“電子政府”，揭開(kāi)了美國(guó)數(shù)字政府治理的序幕[1]。1994年12月，美國(guó)政府信息技術(shù)服務(wù)小組發(fā)布了《政府信息技術(shù)服務(wù)的前景》，這是美國(guó)數(shù)字政府治理取得階段性成果的重要標(biāo)志。其后，美國(guó)聯(lián)邦政府于1995年出臺(tái)了《政府紙張消除法》。依照這一法律的規(guī)定，政府各部門提交公文時(shí)必須采用電子形式。這一舉措進(jìn)一步加快了美國(guó)的數(shù)字政府治理進(jìn)程。美國(guó)政府在1996年啟動(dòng)的“重塑政府”計(jì)劃及“走近美國(guó)”計(jì)劃中提出了構(gòu)建電子政府的具體目標(biāo)。2000年9月，美國(guó)政府建成旨在加快政府反饋公民訴求速度的第一政府網(wǎng)，美國(guó)的數(shù)字政府治理進(jìn)程進(jìn)一步推進(jìn)了。

（二）小布什總統(tǒng)時(shí)期的舉措

2001年初，小布什就任美國(guó)總統(tǒng)。盡管與克林頓不屬于同一黨派，但小布什也繼續(xù)致力于推進(jìn)美國(guó)數(shù)字政府治理進(jìn)程。他決定將電子政府從“以信息技術(shù)為中心”變?yōu)椤耙怨駷橹行摹?，以促進(jìn)政府與公民的互動(dòng)，提高政府工作效率和改善政府對(duì)公民的服務(wù)和反饋能力[1]。2001年7月，小布什總統(tǒng)在總統(tǒng)管理日程中提出擴(kuò)展電子政府這一內(nèi)容；緊隨其后的是，美國(guó)總統(tǒng)管理和預(yù)算辦公室構(gòu)建致力于研究電子政府戰(zhàn)略規(guī)劃的電子政府工作小組與電子政府和信息技術(shù)辦公室。同年10月，在總統(tǒng)管理委員會(huì)的主導(dǎo)下，跨部門項(xiàng)目組得以構(gòu)建[2]，這讓美國(guó)推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程獲得更強(qiáng)保障。為了消除“9 · 11”事件的負(fù)面影響，美國(guó)政府將信息產(chǎn)業(yè)作為刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的著力點(diǎn)之一，而推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程則是其重要手段。2002年2月，美國(guó)公布了新的數(shù)字政府治理戰(zhàn)略。2004年初，致力于分析聯(lián)邦政府業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的特別工作組成立，美國(guó)數(shù)字政府治理過(guò)程中出現(xiàn)的職能交叉、效能不夠高等問(wèn)題得到有效解決。美國(guó)數(shù)字政府治理至2006年已經(jīng)取得諸多成果：全民性、集成性的電子福利支付系統(tǒng)得以構(gòu)建；全國(guó)性、整合性的網(wǎng)絡(luò)接入和信息內(nèi)容服務(wù)系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行；全國(guó)性的執(zhí)法和公共安全咨詢網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)構(gòu)建[3]。2007年1月，美國(guó)政府官方網(wǎng)站進(jìn)行了改組。美國(guó)聯(lián)邦政府及地方政府還制定了一系列法律法規(guī)以保障數(shù)字政府治理的推進(jìn)有法可依。

（三）奧巴馬總統(tǒng)時(shí)期的舉措

2009年初，奧巴馬就任美國(guó)總統(tǒng)。他也致力于通過(guò)推進(jìn)美國(guó)數(shù)字政府治理進(jìn)程以增強(qiáng)綜合國(guó)力，并采取了一系列新的舉措。美國(guó)數(shù)字政府治理的目標(biāo)自2009年開(kāi)始由“電子政府”轉(zhuǎn)向“開(kāi)放政府”。2010年2月26日，美國(guó)聯(lián)邦首席信息官會(huì)議發(fā)布了聯(lián)邦數(shù)據(jù)中心整合提案，至該年底，一共公布了25條提議。白宮根據(jù)這些提議于12月9日發(fā)布了《聯(lián)邦信息技術(shù)管理改革實(shí)施計(jì)劃》[4]64。2012年5月，美國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)布《信息技術(shù)共享服務(wù)戰(zhàn)略》，其最重要目標(biāo)是延續(xù)開(kāi)放政府計(jì)劃。這一戰(zhàn)略主要包括兩方面的內(nèi)容：實(shí)施計(jì)劃和主要內(nèi)容；執(zhí)行組織框架和保障措施。其中可共享的IT服務(wù)包括三類：商業(yè)化服務(wù)，以外包方式實(shí)現(xiàn)；任務(wù)型服務(wù)，為政府的核心業(yè)務(wù)提供支持；支持性服務(wù)，涵蓋所有的后臺(tái)管理業(yè)務(wù)。美國(guó)在執(zhí)行這一戰(zhàn)略過(guò)程中以“共享第一”為根本理念，其切入點(diǎn)為“整合商業(yè)化IT服務(wù)”。這一戰(zhàn)略的內(nèi)容主要有：(1) 依據(jù)該戰(zhàn)略能否順利實(shí)施的關(guān)鍵影響因素，為各責(zé)任部門制定了執(zhí)行計(jì)劃；(2) 分析了中長(zhǎng)期戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，提出首先確定兩個(gè)共享服務(wù)領(lǐng)域，供各部門實(shí)施共享服務(wù)遷移；(3) 對(duì)跨部門共享服務(wù)的整合執(zhí)行。該戰(zhàn)略將進(jìn)一步梳理政府業(yè)務(wù)領(lǐng)域，近期提交執(zhí)行進(jìn)度以及計(jì)劃創(chuàng)建在線IT服務(wù)目錄，供全政府范圍發(fā)現(xiàn)、共享與共用[4]174。

二、美國(guó)數(shù)字政府治理的三大亮點(diǎn)

（一）注重法制化建設(shè)

美國(guó)聯(lián)邦政府及地方政府制定了大量法律法規(guī)以保障數(shù)字政府治理進(jìn)程的順利推進(jìn)。1986年，美國(guó)政府就已經(jīng)頒布《計(jì)算機(jī)反欺詐與濫用法》，這一舉措可以視為美國(guó)數(shù)字政府治理進(jìn)程的先聲。1987年，美國(guó)又頒布《計(jì)算機(jī)安全法》，這一法律旨在強(qiáng)化聯(lián)邦政府計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的安全性[5]。1995年5月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《紙張作業(yè)消減法》。1996年，美國(guó)在啟動(dòng)了“重塑政府”計(jì)劃后，制定了4部法律以保障電子政府網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的順利推進(jìn)，這4部法律分別是：《聯(lián)邦征購(gòu)改革法案》《電信法案》《信息技術(shù)管理改革法案》和《電子信息自由法修正案》。其后，美國(guó)于1998年又制定了四部法律：《數(shù)字著作權(quán)法》《因特網(wǎng)稅務(wù)自由法案》《電子簽名法案》和《政府紙質(zhì)文書(shū)消除法》。其中，《政府紙質(zhì)文書(shū)消除法》涉及美國(guó)信息系統(tǒng)安全保障及數(shù)字政府治理過(guò)程中的規(guī)劃等問(wèn)題，所以盡管這一法律并不屬于電子政府信息安全這一領(lǐng)域的專門立法，但它的頒布對(duì)加強(qiáng)美國(guó)數(shù)字政府治理信息安全保障起到了不可忽視的作用，增強(qiáng)了美國(guó)在數(shù)字政府治理過(guò)程中信息安全保障方面的能力。

進(jìn)入21世紀(jì)后，美國(guó)又在數(shù)字政府治理過(guò)程中制定了一系列法律法規(guī)。2000年，美國(guó)頒布了《政府信息安全改革法》。該法的一大亮點(diǎn)是，依照這一法律的規(guī)定，各政府部門必須評(píng)估自身電子信息系統(tǒng)存在的風(fēng)險(xiǎn)，并將評(píng)估結(jié)果向美國(guó)管理和預(yù)算辦公室報(bào)告。2002年，美國(guó)頒布了《電子政府法實(shí)施指南》和《電子政府法》，這標(biāo)志著美國(guó)的數(shù)字政府治理水平達(dá)到了一個(gè)新高度[5]。2003年，美國(guó)聯(lián)邦政府頒布了《反垃圾郵件法》和《自愿適用聯(lián)邦政府對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息處理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范促進(jìn)法》。美國(guó)管理和預(yù)算辦公室于2003年4月公布了《美國(guó)電子政府戰(zhàn)略》，此戰(zhàn)略將網(wǎng)絡(luò)空間安全度作為衡量電子政府建設(shè)水平的重要指標(biāo)，迫使聯(lián)邦政府各部門及各地方政府提高對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間安全的關(guān)注度。除此之外，美國(guó)政府于2005年2月制定《對(duì)聯(lián)邦信息設(shè)備的推薦安全控制》。通過(guò)制定這一系列法律，美國(guó)構(gòu)建了較為完備的數(shù)字政府治理法律體系，保障了數(shù)字政府治理進(jìn)程的順利推進(jìn)。

（二）構(gòu)建數(shù)字政府治理的完備管理體制

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在數(shù)字政府治理進(jìn)程中均建立了權(quán)威的管理體制。各政府部門及地方政府在這種權(quán)威管理體制中有序運(yùn)行，有效執(zhí)行中央政府制定的關(guān)于推進(jìn)數(shù)字政府治理的計(jì)劃，在量變的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了質(zhì)變。完備的管理體制是西方發(fā)達(dá)國(guó)家有效推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程的必備條件，美國(guó)在此方面的管理體制是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的代表。

美國(guó)推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程的最高領(lǐng)導(dǎo)是總統(tǒng)，由此可以看出美國(guó)政府對(duì)推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程的重視。在總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，美國(guó)構(gòu)建了完備的推進(jìn)數(shù)字政府治理的管理體制，其主要的組成機(jī)構(gòu)和人員為：(1) 美國(guó)總統(tǒng)管理委員會(huì)。該委員會(huì)主要負(fù)責(zé)數(shù)字政府治理過(guò)程中的宏觀協(xié)調(diào)，包括相關(guān)計(jì)劃或規(guī)劃的研究和實(shí)施等。備受關(guān)注的政府信息技術(shù)小組是美國(guó)總統(tǒng)管理委員會(huì)中的一個(gè)專設(shè)機(jī)構(gòu)，其主要的職責(zé)是對(duì)聯(lián)邦政府各部門及地方政府推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程進(jìn)行指導(dǎo)，其中包括相關(guān)法律法規(guī)及政策的建議，在對(duì)政府業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上改善政府的服務(wù)，對(duì)數(shù)字政府治理領(lǐng)域的投資進(jìn)行管理，積極引進(jìn)和采用先進(jìn)的技術(shù)來(lái)推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程等。(2) 總統(tǒng)行政辦公室。美國(guó)總統(tǒng)行政辦公室也稱為總統(tǒng)行政班子或美國(guó)總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)。數(shù)字政府治理進(jìn)程的推進(jìn)主要由行政管理和預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)，該辦公室主任從總統(tǒng)處獲得授權(quán)，指導(dǎo)其下屬推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程，并及時(shí)向總統(tǒng)報(bào)告進(jìn)展情況。該辦公室有一個(gè)直接對(duì)主任負(fù)責(zé)的、負(fù)責(zé)數(shù)字政府治理日常事務(wù)的副主任。(3) 任職于各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的首席財(cái)務(wù)官、首席信息官、采購(gòu)總監(jiān)和人力資源委員會(huì)。首席財(cái)務(wù)官主要負(fù)責(zé)與數(shù)字政府治理相關(guān)的財(cái)務(wù)管理，如資金的匯集、運(yùn)用及監(jiān)管；首席信息官主要負(fù)責(zé)其所屬機(jī)構(gòu)的數(shù)字政府治理；采購(gòu)總監(jiān)主要負(fù)責(zé)推進(jìn)數(shù)字政府治理過(guò)程中采購(gòu)方面的管理和監(jiān)督；人力資源委員會(huì)主要負(fù)責(zé)數(shù)字政府治理人才的培養(yǎng)、引入、使用和管理等。

（三）構(gòu)建數(shù)字政府治理的良好運(yùn)營(yíng)模式

20世紀(jì)70年代末80年代初，西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始推進(jìn)新公共管理運(yùn)動(dòng)。這一運(yùn)動(dòng)開(kāi)始的標(biāo)志是1979年撒切爾夫人在英國(guó)上臺(tái)和1980年里根總統(tǒng)在美國(guó)上臺(tái)。新公共管理運(yùn)動(dòng)的特點(diǎn)是：在政府部門的運(yùn)行過(guò)程中采用企業(yè)管理技術(shù)；服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；將市場(chǎng)機(jī)制及競(jìng)爭(zhēng)功能引入政府部門之中；在政府內(nèi)部實(shí)施績(jī)效管理和產(chǎn)出控制等。20世紀(jì)90年代，這一運(yùn)動(dòng)逐漸擴(kuò)張到世界各地，也影響了眾多欠發(fā)達(dá)國(guó)家的改革進(jìn)程。之后，歐美國(guó)家繼續(xù)推進(jìn)這一運(yùn)動(dòng)，如克林頓總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期開(kāi)展的“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。進(jìn)入21世紀(jì)之后，這一運(yùn)動(dòng)盡管不再像20世紀(jì)80年代那樣引人注目，但依然在推進(jìn)。以美國(guó)數(shù)字政府治理進(jìn)程中所采用的方式為例：美國(guó)數(shù)字政府治理進(jìn)程起步于20世紀(jì)90年代初，時(shí)值克林頓總統(tǒng)開(kāi)展“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。這一運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展勢(shì)必對(duì)數(shù)字政府治理產(chǎn)生不可忽視的影響，其中備受關(guān)注的是民營(yíng)化過(guò)程中常采用的舉措——“外包”被引入數(shù)字政府治理過(guò)程中。為了獲得專業(yè)化的服務(wù)，美國(guó)政府將信息技術(shù)任務(wù)外包，將信息技術(shù)的供給?②交由專業(yè)的信息技術(shù)公司負(fù)責(zé)，這些公司借助優(yōu)秀的人力資源和雄厚的資金在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向政府部門提供優(yōu)質(zhì)的信息技術(shù)服務(wù)，政府部門的公務(wù)員在此基礎(chǔ)上主要負(fù)責(zé)信息收集和分析等工作。這一舉措使政府部門能夠花費(fèi)較少的資金獲得優(yōu)質(zhì)的信息技術(shù)服務(wù)，削減了行政成本，且避免了行政機(jī)構(gòu)的膨脹，有效地保證了政府部門的高效運(yùn)行。

三、我國(guó)數(shù)字政府治理過(guò)程中面臨的困難

（一）環(huán)境方面的困難

1. 地理區(qū)域差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大

我國(guó)領(lǐng)土廣闊，東中西部差異較大，這些差異遠(yuǎn)大于美國(guó)國(guó)內(nèi)不同區(qū)域之間的差異。我國(guó)的地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別、行業(yè)差別較為明顯，不同地區(qū)的政府能夠調(diào)動(dòng)的人力、物力、財(cái)力不均衡，投入數(shù)字政府治理進(jìn)程之中的資源量不均衡，導(dǎo)致不同地區(qū)數(shù)字政府治理的進(jìn)度差異較大。在推進(jìn)數(shù)字政府治理過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)能夠調(diào)動(dòng)大量的人力、物力和財(cái)力予以支持，并通過(guò)一系列先進(jìn)技術(shù)手段提高數(shù)字政府治理水平；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)能夠調(diào)動(dòng)的用于支持電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的人力、物力和財(cái)力較少，當(dāng)有先進(jìn)的技術(shù)手段可供選擇之時(shí)，當(dāng)?shù)卣畷?huì)因?yàn)樨?cái)力不足等因素而不加以采用。東部省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)構(gòu)建了較為完備的數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)始朝著“泛化政府”的目標(biāo)進(jìn)發(fā)，西部省份的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)尚未構(gòu)建完備的數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)，數(shù)字政府治理進(jìn)程緩慢，西部省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)?③與東部省份的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)?④相比也存在類似現(xiàn)象，甚至同一省份的不同地區(qū)也存在類似情況[6]。此外，城鄉(xiāng)之間、不同行業(yè)之間的數(shù)字政府治理進(jìn)度不一，導(dǎo)致信息鴻溝大量存在。這些情況大大增加了整合不同地方政府?dāng)?shù)字政府治理工作的難度。在借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)之前，我國(guó)必須首先在各省內(nèi)部實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)的整合，而后逐漸實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的整合。這一過(guò)程面臨諸多困難，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的時(shí)間也較為漫長(zhǎng)。

2. 見(jiàn)解、認(rèn)識(shí)差異明顯

學(xué)界對(duì)數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的看法和建議尚不一致。我國(guó)開(kāi)始推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程之后，學(xué)界迅速做出反應(yīng)，眾多學(xué)者對(duì)我國(guó)構(gòu)建數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)所具備的優(yōu)勢(shì)、面臨的困難及應(yīng)該采取的途徑等加以研究，從不同角度對(duì)數(shù)字政府治理過(guò)程中的各種問(wèn)題進(jìn)行探析，提出了不同的見(jiàn)解，展開(kāi)了一系列相關(guān)爭(zhēng)論。但是，目前在借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者尚無(wú)統(tǒng)一的意見(jiàn)。不僅如此，部分學(xué)者從同一角度對(duì)數(shù)字政府治理過(guò)程中如何借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)也存在較大差異。這種差異源于學(xué)者的學(xué)科背景不同、研究的案例不同、受教育的背景不同等。學(xué)界在這些方面所展現(xiàn)的“百家爭(zhēng)鳴”狀態(tài)致使數(shù)字政府治理的推進(jìn)者在尋求理論支持時(shí)無(wú)所依從——難以判斷何種見(jiàn)解是正確的、高效的，各地政府把自認(rèn)為正確、高效的經(jīng)驗(yàn)引入本地?cái)?shù)字政府治理中，從而形成了數(shù)字政府治理“百花齊放”的局面。另外，人口素質(zhì)的差異也給數(shù)字政府治理過(guò)程帶來(lái)很多困難。一般情況下，經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域的公眾受教育水平較低，在文盲或半文盲人數(shù)較多的區(qū)域很難推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程，借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)更無(wú)從談起。

（二）政府方面的困難

1. 推動(dòng)數(shù)字政府治理的舉措不完善

我國(guó)不同地區(qū)的社會(huì)環(huán)境不同，部分地方的公務(wù)員及公眾抵制數(shù)字政府治理工作，抵制借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)。出現(xiàn)這一狀況的主要原因是：其一，在某些地區(qū)，由于政府尚未開(kāi)展對(duì)公務(wù)員的相關(guān)培訓(xùn)及教育，借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)數(shù)字政府治理工作尚未得到公務(wù)員群體的普遍認(rèn)同。其二，某些地區(qū)的政府雖然通過(guò)培訓(xùn)等方式使公務(wù)員樹(shù)立了推進(jìn)數(shù)字政府治理的理念，但未繼續(xù)采取有效措施加以落實(shí)。政府對(duì)數(shù)字治理推進(jìn)的力度尚顯不足，對(duì)西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的借鑒也不夠重視，在一定程度上阻滯了數(shù)字政府治理的進(jìn)程。除此之外，我國(guó)數(shù)字政府治理市場(chǎng)發(fā)育不足，民族軟件企業(yè)能力較弱，主要表現(xiàn)如下：(1) 技術(shù)水平低，軟件功能不完善，在使用過(guò)程中難以收到應(yīng)有的效果；(2) 軟件可持續(xù)性差；(3) 軟件成熟度有待提高；(4) 軟件易用性低；(5) 軟件開(kāi)放性較差[7]。這些問(wèn)題的存在使我國(guó)在推進(jìn)數(shù)字政府治理過(guò)程中較難獲得有力的技術(shù)支持。

2. 推進(jìn)數(shù)字政府治理工作沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范可循

我國(guó)的數(shù)字政府治理工作雖已跨過(guò)起步階段，但尚未就此制定具體的統(tǒng)一規(guī)范，有關(guān)方面的文件大多也未能對(duì)相關(guān)細(xì)節(jié)做出規(guī)定。這一情況導(dǎo)致各地的數(shù)字政府治理工作存在差異，在借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中難以采用較為統(tǒng)一的步伐。2007年4月5日，國(guó)務(wù)院公布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，自2008年5月1日起施行，這是我國(guó)開(kāi)展數(shù)字政府治理工作的重要舉措。該條例的公布解決了我國(guó)在政府治理這一領(lǐng)域的基本難題——哪些政府信息屬于應(yīng)該公布的范圍，公布哪些信息屬于泄露國(guó)家機(jī)密。但是與美國(guó)相比，我國(guó)數(shù)字政府治理的法律體系尚處于低端水平，僅僅制定了少量的法律法規(guī)。相關(guān)法律法規(guī)的缺失在一定程度上對(duì)我國(guó)數(shù)字政府治理的速度和效能產(chǎn)生了負(fù)面影響，也對(duì)數(shù)字政府治理過(guò)程中借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生了負(fù)面影響——展開(kāi)經(jīng)驗(yàn)借鑒所需的法制基礎(chǔ)較為薄弱。

3. 數(shù)字政府治理的管理體制尚未完備

目前，在中央所構(gòu)建的較為籠統(tǒng)的管理體制下，地方政府擁有較大權(quán)限依據(jù)本地實(shí)際情況建構(gòu)更為具體的管理模式。這會(huì)導(dǎo)致一種現(xiàn)象，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)能夠調(diào)動(dòng)充足的資源對(duì)數(shù)字政府治理進(jìn)程加以支持，其管理體制也能夠依照中央政府的管理體制得到較好的構(gòu)建，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)難以調(diào)動(dòng)充足的資源對(duì)數(shù)字政府治理進(jìn)程加以支持，其管理體制也就難以按照中央政府的管理體制得到較好的構(gòu)建。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)字政府治理管理體制不同，增加了國(guó)家層面整合兼容政府管理體制的難度，也增加了數(shù)字政府治理過(guò)程中借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的難度。

（三）公務(wù)員方面的困難

1. 數(shù)字政府治理的人才培養(yǎng)機(jī)制不成熟，人才匱乏

目前，我國(guó)在數(shù)字政府治理過(guò)程中，人才培養(yǎng)機(jī)制不成熟及相關(guān)人才匱乏已經(jīng)日益受到學(xué)界關(guān)注。一些地方政府因?yàn)槿狈?shù)字政府治理人才而在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)過(guò)程中難以獲得強(qiáng)有力的專職技術(shù)支持。這一問(wèn)題原本有望借助雇傭政府外技術(shù)人員加以解決，但一些地方政府因擔(dān)心會(huì)泄露國(guó)家機(jī)密而裹足不前，阻滯了數(shù)字政府治理的構(gòu)建進(jìn)程。

2. 部分公務(wù)員技能水平不高、責(zé)任感不強(qiáng)

目前，我國(guó)各級(jí)政府均構(gòu)建了數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)，但在日常的上傳下達(dá)政務(wù)活動(dòng)中依然主要采用紙質(zhì)文件形式，完全通過(guò)電子政務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行公文采集、收發(fā)和匯總的政府部門極少，這一情況在很大程度上歸因于基層政府部門公務(wù)員的信息技能知識(shí)十分貧乏，他們基于“習(xí)慣”而在日常工作中不愿意采用數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)展開(kāi)工作。一些公務(wù)員在數(shù)字政府治理過(guò)程中責(zé)任感不強(qiáng)，缺乏堅(jiān)定維護(hù)公共利益的信念，不能將借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)有效推進(jìn)數(shù)字政府治理進(jìn)程以創(chuàng)造、維護(hù)和增加公共利益視為自己的職責(zé)，因而將借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)視為可有可無(wú)的舉措。

四、我國(guó)借鑒美國(guó)數(shù)字政府治理經(jīng)驗(yàn)的途徑

（一）數(shù)字政府治理實(shí)現(xiàn)法制化的途徑

通常情況下，政府推行某一項(xiàng)決策之時(shí)必定有一定的文件或法律法規(guī)作為依托，短期的政策通常以文件作為依托，長(zhǎng)期的、宏大的政策則通常以法律法規(guī)作為依托。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在數(shù)字政府治理過(guò)程中均制定了一系列與之相關(guān)的法律法規(guī)以保障這一進(jìn)程的順利推進(jìn)。我國(guó)在數(shù)字政府治理過(guò)程中也制定了一些相關(guān)的法律法規(guī)，如《國(guó)家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和運(yùn)行管理規(guī)范》，但我國(guó)法律法規(guī)的制定進(jìn)程與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比稍顯緩慢，且尚未構(gòu)建起完備的法律體系。美國(guó)構(gòu)建數(shù)字政府治理法律體系的經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)具有一定的適用性，但首先應(yīng)該注意的是，我國(guó)借鑒工作有兩種選擇：其一，對(duì)美國(guó)法律選擇式地加以借鑒；其二，按照此領(lǐng)域的不同分別借鑒美國(guó)法律。這是增強(qiáng)美國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)適用性首先需要考慮的問(wèn)題。此外，應(yīng)該注意，借鑒美國(guó)此方面法律體系之前必須先熟悉這些法律；我國(guó)法律體系的構(gòu)建進(jìn)程必須有中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，杜絕各自為政現(xiàn)象的出現(xiàn)；需要處理好信息安全與信息公開(kāi)、公民基本權(quán)益保護(hù)的關(guān)系?？傮w而言，我國(guó)數(shù)字政府治理實(shí)現(xiàn)法制化的途徑主要有：第一，立法過(guò)程中要強(qiáng)化對(duì)信息安全保護(hù)的直接性。第二，提升立法層次，注意解決相關(guān)立法存在的分散性問(wèn)題，把由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院下屬職能部門制定的行政法規(guī)或部門規(guī)章逐步“升級(jí)”為法律。第三，注意解決立法過(guò)程中表現(xiàn)出的過(guò)于概括問(wèn)題，強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī)的可操作性。第四，注意數(shù)字政府治理過(guò)程中出現(xiàn)的新情況。

（二）數(shù)字政府治理過(guò)程中構(gòu)建完備管理體制的途徑

在數(shù)字政府治理過(guò)程中，管理者需要通過(guò)改變傳統(tǒng)的政府辦公模式、增加與公眾的互動(dòng)和溝通等方式來(lái)實(shí)施必要的變革，以使新的辦公模式能夠適應(yīng)信息化時(shí)代公眾參與數(shù)字政府治理過(guò)程的多種需要。從這一目標(biāo)看，美國(guó)在數(shù)字政府治理過(guò)程中構(gòu)建完備管理體制這一舉措在我國(guó)具有一定的適用性，因?yàn)殡p方的目標(biāo)極為相似。政府工作人員自身對(duì)數(shù)字政府治理的認(rèn)識(shí)和信念能夠在很大程度上影響數(shù)字政府治理進(jìn)程的推進(jìn)。美國(guó)在構(gòu)建數(shù)字政府治理管理體制中較為重視這一點(diǎn)。我國(guó)各級(jí)政府部門首先須對(duì)數(shù)字政府治理有足夠的重視，通過(guò)宣傳、培訓(xùn)和咨詢等手段來(lái)強(qiáng)化政府決策人員和其他工作人員在數(shù)字政府治理過(guò)程中的責(zé)任意識(shí)。不同區(qū)域、不同層級(jí)的政府之間是否能夠?qū)崿F(xiàn)利用有效先進(jìn)的信息技術(shù)進(jìn)行無(wú)障礙溝通，是否能夠采用靈活有效的辦公模式和方式，將影響我國(guó)數(shù)字政府治理能否順利推進(jìn)。任何國(guó)家在推進(jìn)數(shù)字政府治理過(guò)程中均需構(gòu)建完備的管理體制，我國(guó)有必要借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)建立“中央政府組織架構(gòu)”，將中央政府涉及數(shù)字政府治理的諸多部門囊括其中，構(gòu)建績(jī)效參考模型、業(yè)務(wù)參考模型、服務(wù)參考模型、數(shù)據(jù)參考模型和技術(shù)參考模型等，使各政府部門能夠共享由中央政府信息技術(shù)投資帶來(lái)的紅利，提高不同政府部門之間信息網(wǎng)絡(luò)互通、信息資源共享的效率，為避免重復(fù)建設(shè)和信息孤島的出現(xiàn)，要?jiǎng)?chuàng)造條件，并有效監(jiān)管下級(jí)執(zhí)行上級(jí)命令的情況，有效地提高主管數(shù)字政府治理機(jī)構(gòu)的權(quán)威。

（三）數(shù)字政府治理過(guò)程中構(gòu)建良好運(yùn)營(yíng)模式的途徑

20世紀(jì)80年代以來(lái)，外包是美國(guó)在新公共管理運(yùn)動(dòng)中備受青睞的舉措。在數(shù)字政府治理過(guò)程中，美國(guó)將政府效能作為考核地方政府績(jī)效的重要指標(biāo)。于是，將某些項(xiàng)目外包，成為美國(guó)各級(jí)政府普遍采取的做法，且取得了較好的成效。政府單一的力量是極其有限的，如果政府運(yùn)用外包方式則可以大幅度地削減數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)成本，減輕政府的負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)政府運(yùn)作的活力，提高數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的效能。因此，外包是一種值得借鑒的方式。但在外包過(guò)程中需要注意信息安全等問(wèn)題?？傮w而言，我國(guó)在數(shù)字政府治理進(jìn)程中構(gòu)建良好運(yùn)營(yíng)模式的途徑應(yīng)考慮：從中央政府和地方政府的角度看，中央政府的數(shù)字政府治理以自主建設(shè)為主，外包為輔；地方政府的數(shù)字政府治理視具體情況而定，可仿照中央政府的做法，也可以外包為主、自主建設(shè)為輔。從內(nèi)部業(yè)務(wù)和外部業(yè)務(wù)的角度看，中央政府和地方政府都可以采取“內(nèi)部業(yè)務(wù)以自主建設(shè)為主、外部業(yè)務(wù)以外包為主”這一方式，以有效避免信息安全領(lǐng)域出現(xiàn)問(wèn)題。

美國(guó)數(shù)字政府治理經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)有一定可行性。但值得注意的是：不同經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)的可行程度不同；同一經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)不同地方或不同部門的可行程度也不同。因此，我國(guó)在推進(jìn)數(shù)字政府治理的過(guò)程中需要堅(jiān)持因地制宜、合理借鑒原則，絕不能搞一刀切，不能盲目引進(jìn)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)且不加鑒別地直接應(yīng)用于我國(guó)的數(shù)字政府治理進(jìn)程之中，否則，將無(wú)法取得預(yù)期的借鑒效果，甚至?xí)璧K我國(guó)的數(shù)字政府治理進(jìn)程。在借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)之前，我國(guó)政府有必要通過(guò)調(diào)研等方式準(zhǔn)確了解各部門及各地?cái)?shù)字政府治理現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，在不同部門、不同地方合理地借鑒適用于這些部門和地方的經(jīng)驗(yàn)，待這些經(jīng)驗(yàn)在這些部門和地方的應(yīng)用取得成效之后，再逐漸加以推廣。當(dāng)然，僅僅依靠這幾點(diǎn)是否就能足以保證成功地借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，仍值得探討。在借鑒中，還應(yīng)該注意哪些問(wèn)題，采取哪些舉措等問(wèn)題，也值得學(xué)界進(jìn)一步研究。

注釋：

①如福建。

②如桌面系統(tǒng)的設(shè)置。

③如陜西省西安市。

④如蘇北地區(qū)。

[1] 田珺鶴．美國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示[J]．金融經(jīng)濟(jì)，2011(7)：62–63．

[2] 李世東，李春洪，張光輝，等．美國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展進(jìn)程基本經(jīng)驗(yàn)與主要成效[J]．林業(yè)資源管理，2006(5)：23–27．

[3] 周立卓，汪傳雷．美國(guó)電子政府成功經(jīng)驗(yàn)及其啟示[J]．理論觀察，2008(5)：51–53．

[4] 沈大風(fēng)．電子政府發(fā)展前沿報(bào)告[R]．北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2013．

[5] 趙先星，王茜．借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)完善我國(guó)電子政務(wù)信息安全立法[J]．信息網(wǎng)絡(luò)安全，2008(9)：50–54．

[6] 楊海波．西藏電子政務(wù)發(fā)展研究[D]．北京：中央民族大學(xué)，2011．

[7] 金江軍．電子政務(wù)理論與方法[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：265．

〔責(zé)任編輯 葉厚雋〕

The Application of American Digital Governance Experience in China

WANG Shaoquan

(Fujian Provincial Party School, Fuzhou 350001, China)

The digital governance process had been actively promoted under President Bill Clinton, George W Bush and Barack Obama of the United States. The process has three bright spotlights, focusing on legal system construction, complete management system and good operation mode of digital governance. The difficulties encountered in the process in China mainly exist in three aspects, environment, government and civil servant. To promote the legalization of digital governance, complete management system and good operating mode on the basis of adopting the experience of American digital governance need to be promoted.

America; digital governance; experience

2018-03-08

王少泉（1983―），男，傣族，云南通海人，講師，博士。

D63

A

1006–5261(2018)05–0005–07