宋子昀

(廣東水利電力職業(yè)技術學院 應用外語系,廣東 廣州 510635)

國內外有關分歧問題的研究主要是在戰(zhàn)略層面,[1][2][3][4][5][6]近幾年我國在處理國際關系上提出了分歧管控的有關理論。2011年,習近平總書記在會見美國前國務卿基辛格時首次提出了有效管控分歧的倡議和概念。近幾年有關分歧問題的研究也逐漸進入其他領域,管控分歧的理念已從國家戰(zhàn)略層面的研究,逐漸深入社會的其他層面,但是在工程管理領域還沒有開展類似的研究,對于分歧管理的基礎理論的系統(tǒng)研究也比較少,還沒有形成系統(tǒng)的學科體系。

本文試圖在分歧管理的基礎理論方法進行探索,針對水利工程管理領域中有關分歧問題的管理經驗和資料,研究有關分歧管理的基礎概念、方法和模式,在理論上論述分歧管理的基礎和管理模式,同時開展水庫征地移民管理中有關分歧管理的方法和模式研究,提出水庫征地移民分歧管理方法和機制。

1 分歧管理定義

“分歧”一詞在漢語的含義是指(思想、意見、記載等)不一致,有差別,出現(xiàn)矛盾。

分歧問題是指在決策集團(集體)中,各方的利益訴求存在一定差異或矛盾的問題。分歧管理目標是分化和消除分歧使得決策集團內的各方訴求達成一致。分歧管理面對的主要問題是建立在不同基礎上的眾多訴求所帶來的混亂和被動局面,這種混亂的局面會擴大分歧和矛盾,導致管理工作處于無法自拔的旋渦之中。因此,解決分歧首先要事先界定好問題的內涵和本義,從而規(guī)范和統(tǒng)一協(xié)商的基礎,促成有序和有理的協(xié)商局面,在此基礎上,采取措施分化或弱化分歧和矛盾,還要根據(jù)分歧問題的性質和程度,穩(wěn)健而有效地推進協(xié)商,逐步推動事態(tài)朝著達成一致的方向發(fā)展。

2 管理方式

分歧管理的基本方式是協(xié)商,通過協(xié)商化解分歧,消除誤解、促進互信,逐步達成一致。協(xié)商方式有兩種。

2.1 直接協(xié)商

分歧各方直接協(xié)商,為便于協(xié)商管理,一般由主導方主持和管理,其他各方作為應對方積極參與其中。主導方根據(jù)各方的訴求和自身的目標,來引導協(xié)商的方向,推進協(xié)商的進展,應對各方也需要根據(jù)自身訴求應對協(xié)商。直接協(xié)商適宜各方利益關系比較和諧,沒有嚴重的利益沖突的情況。對事項關注度最高或發(fā)起的一方應為主導方,整個事項管理由主導方負責。如果各方對事項的關注度同樣強烈,可以開展對等管理,各方都積極參與有關事項的管理工作,從中取得主動權的一方,可以間接主導事項的發(fā)展方向。

2.2 間接協(xié)商

當協(xié)商各方存在較為顯著的利益沖突,缺乏面對面協(xié)商的基礎,但均有協(xié)商的意愿,可以采用間接協(xié)商方式,通過中介進行協(xié)商。中介方扮演的是公證人、中間人和主持人的角色,也可以是某一方的代理人,實行中介管理或代理人管理或兩者兼有之,其秉持的立場影響事項的發(fā)展方向和進程。由于間接協(xié)商各方之間的矛盾較大、積怨較深,作為間接協(xié)商的中間人或代理人應主要秉持公證和持正的立場,否則會難以維系各方的協(xié)商關系,導致協(xié)商事項的中斷,所以中間人或代理人的作用非常重要。

3 管理原則

總的來說,分歧管理的原則是分化原則、有序原則。

3.1 分化分歧和矛盾的原則

分歧管理的關鍵之一就是分化或弱化分歧和矛盾,便于更好解決分歧和矛盾。分化原則的基本內容是分化矛盾體。一方面，分解矛盾體,將矛盾體分解為若干個相對獨立小的個體,對于不同的個體根據(jù)其性質分別加以對待,從而分化分歧,化大分歧為小分歧,化大矛盾為小矛盾；另一方面,分化矛盾個體的性質變復合矛盾體為單純矛盾個體,使得個體屬性單純而更加簡單明了,更加容易識別和辨別,可以消除因認識誤差帶來的混亂和分歧,也更加容易達成一致的意見。例如費用分攤的分歧,需要將費用進行分解,針對費用各部分的用途和屬性進行協(xié)商,使得矛盾局部化、分散化,也使得問題簡單化、明了化,從而消除分歧和誤會,從而有利于問題的協(xié)商解決。

弱化矛盾主要是從多視角審視問題,全面展示問題的各個方面,轉移視線,從而分散主要矛盾點的關注度,利用其他審視角度和方向來制衡主要矛盾點,弱化分歧和矛盾,強化協(xié)商各方的全局觀和協(xié)調意識,軟化頑固的意識,調動各方的、正向的積極思維意識,引導各方朝前看,促進問題的進步和解決。

3.2 有序推進、逐步達成一致的原則

沒有規(guī)矩,就沒有方圓,如果不能做到有序、有效地開展分歧管理,那么在管理過程中,很容易出現(xiàn)各種反復局面,在某些問題上不停地來回折騰,形成一個怪圈,導致分歧管理進程很難跳出這個旋渦,而且這樣的局面還容易激化矛盾,擴大分歧。有序的原則就是要理順管理過程中的各因素和環(huán)節(jié),認清主要矛盾,把握主要方向,有效管控分歧的分叉點,防止派生新的分支和反復,掌控管理的大方向。

4 管理機制

分歧問題管理機制主要包括分化機制、推動機制和表決機制。

4.1 分化機制

分化機制是要以核心問題為中心,將周邊不相關的問題、分歧程度較低的問題與核心問題剝離開來,切斷分歧核心與其他問題的聯(lián)系,弱化分歧,增強共同點。切割點應放在邏輯關系的薄弱點和結合點上,不宜強行割裂問題,要協(xié)調和處理分割各部分之間的關系,不能引起新的矛盾和分歧,不能造成邏輯上的混亂局面,通過嚴格的邏輯推演,來制定分化機制。

分化機制的目的是分化和弱化矛盾,分化機制的設立要從兩個方面展開：一是政策、法律和技術規(guī)范方面；二是協(xié)商范圍和議題的界定方面。

4.1.1 政策、法律和技術規(guī)范方面

對于分歧問題中與技術、政策和法規(guī)相關的部分,可以利用現(xiàn)行的技術規(guī)范、政策和法規(guī)的明文規(guī)定來加以確定,以減少爭議和不確定性,削弱分歧,增大共同基礎、促進共識。對于常態(tài)化的公共分歧問題,可以通過政策和技術規(guī)范制定方面,加以引導和規(guī)范。

4.1.2 協(xié)商范圍和議題的界定方面

分歧管理很重要一點是事先做好協(xié)商范圍和議題的界定和規(guī)劃,避免出現(xiàn)“東拉西扯”、“節(jié)外生枝”的混亂局面,確保協(xié)商過程有序、穩(wěn)定地開展。協(xié)商范圍和議題必須事前進行很好界定和規(guī)劃,在協(xié)商初始約定。協(xié)商范圍是協(xié)商的邊界,將無謂的問題或不相關的問題排除在協(xié)商范圍之外,防止問題不受約束地無限擴大,阻止“攪局者”,規(guī)范協(xié)商行為。議題的界定就是將復雜問題分解為一系列、比較清晰、更加容易識別的小問題,按照一定的邏輯關系和內容,規(guī)劃議題的次序和協(xié)商方式。

為做好協(xié)商范圍和議題的界定分析與設定工作,必須事先做好堅實的基礎工作,并以此為依據(jù)進行協(xié)商議題的具體規(guī)劃。主要基礎性工作有：

第一,管理要素和條件分析。分歧管理要素是指協(xié)商事件的基本因素,事件的性質、技術屬性、法規(guī)政策范疇、影響范圍等。管理條件是指協(xié)商各方的共識基礎條件以及外部有利的支持條件。外部有利的支持條件包括政府部門頒發(fā)的有關規(guī)范、技術導則、政策指引等權威的文件,是協(xié)商可以依賴的基礎。管理要素和條件的分析是在摸清各種基本要素和管理條件基礎上,開展有關的分類、歸并、梳理工作,通過分析確定主要矛盾、突出的差異點、關鍵因素和基本支撐點,同時理順各要素的關系和各種問題的交匯點,為后續(xù)工作打下良好的基礎和技術準備。

第二,理清對方訴求的理據(jù)和基礎。分歧管理就是管理分歧點,分歧主要是指各方訴求的差異性,各方訴求的基礎和理據(jù)是非常關鍵的因素。對各方訴求基礎和理據(jù)的分析,主要是分辨其基礎和理據(jù)的正確性、權威性和適用性,特別是要對俗成 “成規(guī)”的正確性、權威性和適用性必須進行科學剖析,或者利用科學理論進行批駁、否定,或者加以論證、肯定和支持。同時,對各方訴求基礎和理據(jù)的權威性進行對比分析,并給出相應的排名次序,作為協(xié)商和表決的依據(jù)。

第三,協(xié)商范圍界定的依據(jù)。某些訴求在理論上可能是成立的,但是在實際中或技術上是難以界定、分辨和實現(xiàn)的,即沒有現(xiàn)實意義的,起碼在短期內或協(xié)商期內沒有實際意義的,這樣的訴求應該事前加以限制,排除在協(xié)商的范圍之外。有些訴求是違反現(xiàn)行政策法規(guī)和技術規(guī)范的,也需要排除在協(xié)商的范圍之外。

為實現(xiàn)在合理范圍內開展協(xié)商,事前對協(xié)商的訴求作出必要的定義和界定是非常重要的。有關的定義和界定需要有立論的基礎和支撐,現(xiàn)行的政策法規(guī)和技術規(guī)范、指引和技術導則是權威的基礎,要合理運用有關政策法規(guī)和技術規(guī)范、指引和技術導則的條文,理順各個政策法規(guī)和技術規(guī)范、指引和技術導則之間的關系,防止出現(xiàn)相互否定的矛盾局面,特別是要對有關政策法規(guī)和技術規(guī)范、指引和技術導則的適用性進行嚴格分析和論證,才能避免被動局面。

4.2 推動機制

推動機制是推動分歧問題解決的動力,主要根據(jù)議題的規(guī)劃,制定協(xié)商的程序、步驟、方式和進度等一套的管理機制和計劃,其目的是推動問題協(xié)商的有效進程和速度,同時確保協(xié)商過程的有序和穩(wěn)定,必要時可以安排一定時間的緩沖期,以利各方消化不良情緒、梳理思路。推動機制的關鍵在于合理安排議程和內容,逐步取得達成一致,避免不必要的相互牽扯和反復局面,也不要過于激進而影響穩(wěn)定局面。這需要視具體情況來設計或規(guī)劃。主要工作內容包括協(xié)商的程序、步驟、方式和進度以及協(xié)商的時間、地點等。

推動機制要掌握好分歧各方之間的磨合期,為取得穩(wěn)定、可靠的協(xié)商成果,需要各方有充分的磨合、促進互信、夯實合作基礎,在沖突—和解—再沖突—再和解的反復過程中,不斷磨合,以達到相互理解和信任,在此過程中,需要把握好沖突、和解的尺寸,沖突不能過于激烈,也不宜不溫不火,要視具體情形來把握尺度,有效促進各方之間的互信與合作。

5 分歧管理在水庫征地移民管理中的應用

5.1 損失評估與賠償標準的分歧分化方法——對比評估

征地補償和移民安置工作包括土地補償標準、安置補助,農村居民點遷建、城(集)鎮(zhèn)遷建、工礦企業(yè)遷建以及專項設施遷建或者復建補償(含有關地上附著物補償),移民個人財產補償(含地上附著物和青苗補償)和搬遷等事宜的協(xié)商。

征地和水庫淹沒實物的評估與賠償標準是利益雙方產生分歧的重點。被征地、淹沒一方對征地移民的有關政策和規(guī)定了解不多或不夠專業(yè),是弱勢的一方。因此,征地和水庫淹沒實物的評估與賠償標準的協(xié)商,很大程度上需要業(yè)主方面或專業(yè)人員進行全面和反復的解析、說明工作,甚至需要當?shù)鼗鶎诱藛T協(xié)助有關的宣傳、教育工作。但是在這一過程,很容易出說法不一、標準把握不同,甚至出現(xiàn)錯誤的、自相矛盾的現(xiàn)象,導致移民產生被蒙騙感覺,擴大了雙方的分歧和矛盾。移民對政策和規(guī)范了解不深,有些文化較低的對于有關規(guī)定理解不透,加上移民之間在相互傳遞的各種信息和說法產生偏差和走樣,加深移民的誤解。

中國有句俗語“不怕不識貨,就怕貨比貨”,移民很大部分是通過張家和李家的比較來說明問題,提出的理由是“人家如何,我家也應如何”,這是人們通常衡量事物的方式。此外,移民通過比較“張家長、李家短”來審視問題,凡有出入,就認為不公,中國民間歷來都有“不患寡、患不均”的平均主義思想。因此,在征地和水庫淹沒實物評估和補償標準協(xié)的協(xié)商中,引入對比分析機制是非常有意義的,可以主動消除協(xié)商中因攀比產生的矛盾。

對比分析機制是要消弭評估和標準的衡量差異帶來的分歧和矛盾,嚴格區(qū)分和界定實物及其分類、分級的條件,避免胡亂攀比、混淆視聽,為協(xié)商有效、有序展開提供必要的引導和規(guī)范。

對比案例范圍包括當?shù)亍⑧徑貐^(qū)的典型工程等,重點是類似工程和當?shù)亟诘陌咐?；對比分析也適用于移民內部一對一比較,主動引導移民各戶之間的橫向比較,形成各戶之間的相互牽制作用,可以在移民內部消弭部分矛盾,移民充分參與可以達到真正的公開、公平、公正的目的,避免因不明真相而產生的誤解和矛盾,防止別有用心的人煽動移民群眾抱團鬧事,而且可以弱化雙方的分歧,促進公平協(xié)商。

對比分析工作步驟和內容：

第一,基礎工作。對比分析機制首先確立對比案例,收集權威、詳盡的資料和數(shù)據(jù),其中基本資料和特性應能夠很好展示出來。對比案例應全面、有說服力,均能與本工程建立對應關系,分列出哪些是可比的,哪些是不可比的；可比因素中,應確定相似度或比例關系。相似度分析要包括在時間、性質、空間等因素,要進行全面的綜合分析和計量。

第二,對比樣本。對比樣本案例的選擇原則是選擇與本案的相似度最大或可比性最高的案例作為樣本。這里需要一個綜合評價的問題,由于分析項目眾多,各因素的相似度不一致,因此,在選用樣本案例時,需要綜合分析,對于重點要素可以通過權重來反映,選用綜合評分最高的案例；如果沒有比較適合的案例,也可以分部分項選擇樣本案例。

第三,對比關系。根據(jù)相似度或一致性程度分組確定對比關系,可以分為等價組、線性比例組和其他組即對比關系不明顯的組。對于等價組的有關項目,可以照搬樣本案例的實物評估中的分等、分級和補償標準；線性比例組的項目,根據(jù)考察變量按線性比例進行插值計算,根據(jù)計算結果,確定實物評估中的分等、分級和補償標準；其他組的項目,由于沒有確立對比關系,需要雙方進行協(xié)商,來確定實物評估中的分等、分級和補償標準。

5.2 協(xié)商中對立關系的規(guī)避方法——角色轉換

協(xié)商角色轉換是一種策略性的協(xié)商機制設計方法,其策略是變不利的、被動的協(xié)商角色,為有利的、主動的協(xié)商角色,角色轉換的基礎是征地移民管理的主導方在政策、技術等方面的優(yōu)勢和主動地位。具體而言,就是將征地移民中的雙方協(xié)商,轉變?yōu)橐环教岢龌痉桨?另一方進行內部協(xié)調的方式。征地移民的雙方協(xié)商實際上是征地方與眾多被征地方各戶之間的協(xié)商,是一對多的協(xié)商方式。這種方式,要面對移民提出各種各樣的訴求,造成復雜紛呈且容易出現(xiàn)失控的協(xié)商局面,加上各戶之間的相互串聯(lián)、相互攀比、相互慫恿、相互設計,使得協(xié)商局面變得極其復雜,各種各樣的問題層出不窮,某些人會利用這種局面,采取亂中取勝策略,從而制造更多的問題和障礙。所以,這種協(xié)商機制很容易受到幕后操縱和影響。

協(xié)商角色轉換機制的策略是業(yè)主方(政府)利用移民方案、實物評估和征地淹沒補償標準的制定方面掌握主動權,運用掌握的政策和技術優(yōu)勢,在允許范圍內提出基礎方案和討論藍本,交由被征地的農戶和移民討論協(xié)商、協(xié)調,要求移民通過表決方式提供統(tǒng)一的意見和推薦方案。這樣被征地方和移民就不能無限制地提出各種的意見和要求,而是提出達成的統(tǒng)一意見和要求,而且在移民內部產生相互牽制的作用,這樣可以在移民內部消弭一些分歧和矛盾,在其內部形成制約機制,就避免一對多的協(xié)商方式帶來的被動局面。改變原來移民各戶之間存在的相互串聯(lián)、相互攀比、相互慫恿、相互設計的局面,為移民各戶之間的相互監(jiān)督、相互說服、相互協(xié)商、相互體諒的新局面。業(yè)主方(政府)真誠對待移民各戶,真心實意接受他們大多數(shù)的意見,并從中協(xié)調他們內部的分歧,如此業(yè)主方(政府)就不是他們的對立方,而是中立的公正方,大大有利征地移民工作的順利開展。

協(xié)商角色轉換機制的工作步驟和內容：

第一,業(yè)主方制定基礎方案。根據(jù)實際情況,結合被征地的農戶和移民所反映的訴求,在業(yè)主方(政府)可接受的范圍內,制定數(shù)個基礎方案。為了便于協(xié)商,基礎方案可以模塊化或者分部進行協(xié)商和表決。在制定基礎方案前,廣泛征求移民和其他各方的意見,按照主流意見,結合工程的實際情況制定數(shù)個基礎方案,其中包含業(yè)主方(工程建設方)的目標或內核部分的方案。

各方案之間設置一定的比較傾向,其方向是指向目標方案,確保后面的協(xié)商能夠在目標方案上達成一致或經過局部修改后達成一致。

第二,被征地的農戶和移民內部協(xié)商。被征地的農戶和移民內部協(xié)商是在業(yè)主方的主持下開展,協(xié)商可以采取兩種方式,一是首先提出一個初始討論方案,然后引導被征地的農戶和移民內部開展協(xié)商,逐步修改初始方案,直至得到各方均滿意的方案或通過表決得到大部分人都滿意的方案。另一方是同時拋出全部基礎方案,讓被征地的農戶和移民充分討論和協(xié)商,如能達成一致的意見,則根據(jù)被征地的農戶和移民一致推薦的方案作為雙方協(xié)商的最終方案；如果不能達成一致,則可以投票,選定最高票數(shù)的方案作為藍本進行修訂,以盡量滿足大多數(shù)人的要求。

6 結 論

分歧管理涉及因素眾多,可能包括社會的各個方面,其中許多方面觸及群體利益問題,而且會對社會的正常秩序和安定產生一定影響,需要政府有關職能部門介入和規(guī)范管理。本文針對分歧管理的特點和范疇初步探討了分歧管理的基礎理論、管理模式和體系。

研究認為政府職能部門在管理涉及公眾的有關分歧問題時,不宜過分依賴紅頭文件或剛性化的行政命令式文件規(guī)定,而應建立科學的管理體系,以政策指引、技術規(guī)范為主,以分化矛盾、有序推進為原則,既要依法、有效管理,同時又要確保當時各方享有充分的民主和自主權利,使得分歧問題能夠平穩(wěn)、有序,按照自己的意愿去解決。

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