王文娟

摘 要：產(chǎn)權對土地的利用以及保護有著不可替代的重要作用，現(xiàn)階段我國土地保護工作普遍存在忽視產(chǎn)權工作的現(xiàn)象，這對土地管理工作的順利進行有較大阻礙。本文主要針對如何做好土地管理與規(guī)劃工作就進行探究，這是促使土地管理工作順利完成的一個重要手段，同時對社會以及經(jīng)濟發(fā)展有極大的促進作用。

關鍵詞：土地發(fā)展權；城市土地管理；規(guī)劃；措施

一、土地發(fā)展權概述

1.土地發(fā)展權的內(nèi)涵

在現(xiàn)有土地用途的基礎上對土地利用程度權利進行提升指土地發(fā)展權利，我們也可將其簡單的理解為在土地利用上對其進行在發(fā)展的權利，這一過程需要土地所有權人以及土地使用權人參與。在實際對土地進行劃分時可將《土地管理法》作為主要依據(jù)，主要將其分為農(nóng)用地、建設利用地以及未利用地三種。在人類中心主義的影響下，我國在實際進行土地資源分類時主要將經(jīng)濟利用價值作為主要標準。

2.土地發(fā)展權的特征

通過對土地發(fā)展權的內(nèi)涵進行界定分析后發(fā)現(xiàn)，抽象性、階段性以及潛在性是土地發(fā)展權的顯著特征。其中抽象性并不是一個實物性的標志，主要是圍繞土地用途對土地利用度的權利進行變更或者提高。階段性主要是在某段時間內(nèi)將土地利用現(xiàn)狀作為基礎，土地發(fā)展權會在未來發(fā)生的土地物質(zhì)利用形態(tài)以及價值形態(tài)變化的基礎上針對變化的量進行科學的設定。從客觀的角度來說，土地發(fā)展權權屬于每一塊土地，但對于土地未來使用權的變更來說，土地發(fā)展權可為其打下堅實基礎。

3.土地發(fā)展權的功能

土地發(fā)展權在民事權利的涵蓋范圍之內(nèi)，為人們帶來收益是其實質(zhì)與目標。同時對土地發(fā)展權進行合理的限制與補償是土地利用規(guī)劃得以順利實現(xiàn)的基礎與前提，尤其是對農(nóng)地、環(huán)境敏感地帶以及歷史古跡等地的保護有著不可替代的重要作用。創(chuàng)設土地發(fā)展權可以說是促使土地開發(fā)規(guī)劃管理效率提升的重要手段，不僅可促使城市土地的是利用率得到最大限度的提升，同時也可對土地增值受益人進行明確，土地利益的享有以及轉(zhuǎn)讓就在這一過程中實現(xiàn)保障。

二、深化改革土地管理制度

在原有的基礎上對耕地保護制度進行完善與優(yōu)化是一種建立健全全國土地空間開發(fā)保護制度的重要手段，同時也要對耕地保護紅線以及土地用途管制進行嚴格的遵守，用地規(guī)模、建設類用地以及基本農(nóng)田的保護都是需要密切落實的工作，這不僅是對土地資源節(jié)約目標的全面促進，同時也是有意識加強耕地資源保護的直觀體現(xiàn)。

1.建立健全嚴格的土地使用審批制度，按著投資強度、稅收額度、環(huán)保程度、產(chǎn)業(yè)鏈條長度逐項審查項目，以具體量化標準來引導招商引資和項目落地建設工作。

2.建立完善“批——供——用”全流程的土地批后監(jiān)管體系。一是進一步優(yōu)化審批程序，簡化報批資料，嚴格控制審批時限。二是嚴格控制供地率、項目開工率、項目竣工率、項目投產(chǎn)率指標，提高土地利用率。三是進一步嚴格用地監(jiān)管，建立企業(yè)土地利用誠信檔案，規(guī)范企業(yè)用地行為。

3.建立健全嚴格的供地制度。一是嚴格按著投資強度和投資進度實施供地。二是落實區(qū)域差別化政策，針對不同地區(qū)、不同發(fā)展階段和不同產(chǎn)業(yè)制定不同的用地計劃政策，讓有限的用地計劃指標發(fā)揮最大的經(jīng)濟社會效益。

三、做好土地規(guī)劃

土地管理，規(guī)劃先行。要充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的引導效應，充分認識高水平的規(guī)劃是高質(zhì)量建設的起點。特別是在推進新型城鎮(zhèn)化建設過程中，優(yōu)先把規(guī)劃做為基礎，自始至終堅持規(guī)劃先行。一是增強規(guī)劃的科學性、融合性和全域指導性。逐步實現(xiàn)“三規(guī)合一”即：土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃相互對接，充分體現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)三大產(chǎn)業(yè)融匯，體現(xiàn)經(jīng)濟、生態(tài)、宜居三大功能共生，體現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三化協(xié)調(diào)，最終體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。二是增強規(guī)劃的剛性和彈性。城鄉(xiāng)建設，規(guī)劃是主導，具有超前性，不可有隨意性，這是體現(xiàn)剛性的一面。城鄉(xiāng)各項建設內(nèi)容廣大，都要通過土地利用總體規(guī)劃來實現(xiàn)，又體現(xiàn)彈性的一面。最終要達到土地優(yōu)化配置和集約節(jié)約利用，科學推進，健康發(fā)展。

四、創(chuàng)新土地管理辦法

土地資源緊張，建設用地供需矛盾突出，必須強化土地管理，創(chuàng)新監(jiān)管辦法。

1.縮小征地范圍

一是嚴格界定公益性和經(jīng)營性用地。公益性用地實行征地，經(jīng)營性用地退出征地范圍。二是堅持依法征地的原則，實行嚴格的問責制，嚴禁暴力征地，杜絕強征搶拆事件發(fā)生。三是探索退出征地范圍的集體建設用地直接入市的路子，充許采取購買、租賃、轉(zhuǎn)讓土地使用權作價入股等有償方式取得土地使用權，保障農(nóng)民獲得相應的土地財產(chǎn)性收益。

2.深入推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤

一是堅持新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的融合發(fā)展。二是將土地增值返還農(nóng)村，有效解決新農(nóng)村建設的資金不足問題。三是實行人地掛鉤，有效解決失去土地的農(nóng)民安置問題。

3.深入推進低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用

一是適度開發(fā)城鎮(zhèn)周邊低效、荒蕪山丘，把城鎮(zhèn)建設合理引到用劣質(zhì)土地的方向上來，建設工業(yè)梯田、坡地城鎮(zhèn)，減少城鎮(zhèn)建設大量占用耕地。二是做到“四規(guī)合一”即：土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃合為一體。高度重視環(huán)境保護和生態(tài)安全。三是做好土地利用前的各項評估，即災害危險性評估、水土流失評估、環(huán)境質(zhì)量影響評估，以便合理確定土地開發(fā)利用的強度和規(guī)模。四是實行各有側(cè)重的績效評價，實行差別化的評價考核，強化經(jīng)濟結構、科技創(chuàng)新、經(jīng)濟增長、資源利用、產(chǎn)業(yè)結構、質(zhì)量效益、節(jié)能減排、環(huán)境保護和吸納人口等方面的綜合評價。

五、保障農(nóng)民在土地管理中的合法權益

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的必然選擇。農(nóng)業(yè)和工業(yè)是人類社會發(fā)展的兩大支柱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村和城市是人類經(jīng)濟社會活動的兩個基本區(qū)域。在強化土地管理過程中，必須形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系。要把增加農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入、增加農(nóng)民工資性收入、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入做為大事來抓，切實保護農(nóng)民的合法權益。

1.進一步完善征地補償安置機制，統(tǒng)籌均衡公共利益，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，逐步建立適應社會發(fā)展需要和被征地農(nóng)民意愿的征地補償標準。

2.推進農(nóng)民工市民化，讓農(nóng)民真正融入城市，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加速城鎮(zhèn)化，確保農(nóng)民進得來、住得下、留得住、住得好，使入城農(nóng)民不僅當前生活不降低，而且長遠生計有保障。

3.在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展時，要使被征地農(nóng)民和農(nóng)民工積極參與城鄉(xiāng)共建，還要讓他們充分享受新型城鎮(zhèn)化建設的幸福成果，提供更多的軟件服務，讓初步融入城市的農(nóng)民得到更多的文化等方面的慰籍，幫助入城的農(nóng)民對城市產(chǎn)生更強的認同感和歸屬感。

綜上所述：土地管理，責任重大，勢在必行，不可松懈。要在全社會廣泛培育集約節(jié)約土地資源意識，明確確立和牢固樹立集約節(jié)約土地資源理念，使有限的土地資源能夠支撐經(jīng)濟社會全面發(fā)展，更好地滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要。

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