駱順芝

一、引言

《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的制定與頒布，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政體制改革進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段?！兑庖?jiàn)》提出“合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要”。合理劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任能夠提高地方政府積極性，保障地方財(cái)政能力，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家治理能力。雖然財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分這一問(wèn)題十分重要，但是現(xiàn)實(shí)情況并不令人滿意，容易出現(xiàn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任之間不匹配的情況。本文基于中央與地方的財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任劃分支出責(zé)任并進(jìn)行改革的相關(guān)保障和配套措施的分析，并提出相關(guān)建議。

二、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的必要性

1.財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)思想

財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任則是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分與改革的指導(dǎo)思想應(yīng)該嚴(yán)格按照中國(guó)特色社會(huì)主義路線，堅(jiān)持“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制總體要求和深化財(cái)稅體制改革總體方案，從而將基本公共服務(wù)提供責(zé)任落到實(shí)處，提升基本公共服務(wù)供給效率，保障各級(jí)政府行使權(quán)力以及義務(wù)。

2.財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的總體要求

基于中央與地方政府提供基本公共服務(wù)的劃分，完善中央決策、地方執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)中央決定財(cái)政事權(quán)的能力，提升地方政府的積極性，正確處理政府和市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，堅(jiān)持依法治國(guó)與行政的執(zhí)行原則，積極穩(wěn)定的促進(jìn)中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)與合作。

3.財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的劃分原則

基于財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，Bastable在19世紀(jì)末指出劃分財(cái)政體制的三原則：受益、行動(dòng)和技術(shù)三個(gè)原則。20世紀(jì)下半葉，中央與地方政府間的最優(yōu)劃分問(wèn)題是學(xué)者對(duì)于財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分研究的主要方向。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉提出外部性、信息處理復(fù)雜性和激勵(lì)相容是中央、地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的三原則。

三、支出責(zé)任劃分改革的主要內(nèi)容

1.劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)

依據(jù)我國(guó)的各項(xiàng)基本國(guó)情，可知我國(guó)中央與地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的邊界并不夠明確、忽略公共物品與服務(wù)、缺少劃分財(cái)政事權(quán)積極性和完善的法規(guī)等問(wèn)題。因此，需要適度的增強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，同時(shí)保障地方財(cái)政事權(quán)的行使權(quán)，同時(shí)建立健全中央與地方的共同財(cái)政事權(quán)可依據(jù)的法規(guī)，從而達(dá)到保障財(cái)政事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整與規(guī)劃?rùn)C(jī)制的規(guī)范化。

2.完善中央與地方支出責(zé)任劃分

基于我國(guó)中央、地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任存在的相關(guān)問(wèn)題，需要完善的劃分中央及地方的支出責(zé)任。中央與地方能夠分別承擔(dān)各自的財(cái)政事權(quán)，同時(shí)將中央和地方的共同財(cái)政事權(quán)劃分開(kāi)，并依據(jù)情況對(duì)支出責(zé)任進(jìn)行劃分，實(shí)現(xiàn)中央地方各自承擔(dān)相應(yīng)的指出責(zé)任，明確各級(jí)政府的支出責(zé)任。

3.增強(qiáng)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分

省級(jí)政府需要依據(jù)中央的規(guī)定，依據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r合理劃分省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，并將一部分責(zé)任上移，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)性發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定，保障公共服務(wù)等方面的和諧發(fā)展，明確各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)，合理確定省以下政府的支出責(zé)任，避免基層政府承擔(dān)過(guò)多的支出責(zé)任。

4.支出責(zé)任劃分改革的相關(guān)保障和配套措施

政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任與多種基礎(chǔ)性建設(shè)有關(guān)，需要增強(qiáng)和相關(guān)公共服務(wù)改革的協(xié)同配套，確定并分析政府間存在的財(cái)政事權(quán)劃分爭(zhēng)議如何處理的問(wèn)題，規(guī)范中央和地方收入以及向地方轉(zhuǎn)移支付制度的劃分，及時(shí)調(diào)整相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，從而督促地方能夠?qū)嵤虑笫堑穆男胸?cái)政事權(quán)。

四、落實(shí)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的建議

1.落實(shí)“辦事”與“花錢(qián)”的理論

首先，應(yīng)該由淺入深地通過(guò)“辦事”與“花錢(qián)”的學(xué)問(wèn)來(lái)分析我國(guó)的中央、地方的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分?！稗k事”與“花錢(qián)”關(guān)鍵點(diǎn)主要集中于花誰(shuí)的錢(qián)，辦誰(shuí)的事。普遍說(shuō)來(lái)，辦事方辦事時(shí)花自己的錢(qián)雖然能夠節(jié)省但是效率低；但花別人的錢(qián)辦自己的事不僅浪費(fèi)且低效；辦別人的事花別人的錢(qián)則可能會(huì)導(dǎo)致資金挪用現(xiàn)象。將這一理論合理使用于財(cái)政領(lǐng)域中，即利用有限的財(cái)政資源處理花錢(qián)（支出責(zé)任）和辦事（事權(quán)）兩者之間關(guān)系，需要考慮如何劃分中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，解決資金、能力以及操作方面的問(wèn)題。

2.實(shí)施“雙向平衡”與“上下結(jié)合”的方針

一般說(shuō)來(lái)，政府的管理結(jié)構(gòu)大多是金字塔結(jié)構(gòu)，中央政府下設(shè)若干地方政府，所以財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分需要?jiǎng)澐譃榭v橫兩個(gè)維度，縱向主要是從不同級(jí)次的政府的角度出發(fā)，橫向則主要是同級(jí)次政府間和政府各部門(mén)間的關(guān)系，需要保證縱橫“雙向平衡”。實(shí)施財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分制度則需要依據(jù)“上下結(jié)合”的方略，遵循“自上而下”原則，從基層的責(zé)任劃分，逐層往上，設(shè)計(jì)具體的路徑、流程和方法，有利于發(fā)揮各級(jí)政府積極性，發(fā)揮財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分制度的最大化效益。

3.形成具體劃分標(biāo)準(zhǔn)、路徑、方法和流程

解決“如何具體進(jìn)行財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分”問(wèn)題，應(yīng)該針對(duì)問(wèn)題的基本路徑、支出責(zé)任分配等進(jìn)行分析。然而測(cè)量公共品的受益范圍、外部性等核心指標(biāo)的難度較大，需要盡量量化相關(guān)指標(biāo)，不能測(cè)度的可以采用一定的科學(xué)手段估計(jì)。雖然國(guó)外學(xué)者進(jìn)行相關(guān)研究的時(shí)間較早，體系較為成熟，然而因?yàn)檎w的差異，理論借鑒意義有限。為了落實(shí)《意見(jiàn)》中的改革事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，需要針對(duì)政府的具體情況進(jìn)行因事、因地制宜的改革方案劃分，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、路徑、方法，以此為依據(jù)實(shí)施相關(guān)體制機(jī)制的建設(shè)與改革，從收入劃分入手保障改革的順利實(shí)施。

五、結(jié)束語(yǔ)

財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了需要建設(shè)若干體制機(jī)制，如動(dòng)態(tài)調(diào)整、評(píng)價(jià)與協(xié)調(diào)等機(jī)制，還需要考慮收入劃分方面，如轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、地方主體稅種等方面問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)合理化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革，積極為公民提供服務(wù)，供給公共產(chǎn)品，提升國(guó)家的有效治理能力。

參考文獻(xiàn)：

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