孟婷妤

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府不斷加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以滿足人民日益增長的公共服務(wù)需求，提升國民幸福指數(shù)。然而，僅依靠政府的單向投資難以長久維持對建設(shè)項目的集中資金供給。在這一背景下，吸納社會資本的PPP模式為緩解這種供需矛盾提供了可能。

但我國PPP模式推行時間短，運用實例少，可提供的實際經(jīng)驗不足。近來，國資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)財務(wù)風(fēng)險管控的通知》（征求意見稿），望各央企加強財務(wù)管理，防范財務(wù)風(fēng)險。基此，本文以鐵路行業(yè)為例，通過分析其PPP項目實施過程中產(chǎn)生的財務(wù)風(fēng)險，提出相關(guān)管控建議，幫助PPP模式在中國得到更好的應(yīng)用與發(fā)展。

一、PPP模式概述

PPP是集投融資于一體的公私合營模式。政府部門與私人部門實體通過簽署長期合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，以特許權(quán)協(xié)議授權(quán)轉(zhuǎn)讓部分政府責(zé)任。雙方共享利益，共擔(dān)風(fēng)險，建立一系列的合作關(guān)系提供公共資產(chǎn)和其他服務(wù)。大力推進(jìn)PPP模式，有助于提高政府財政支出的使用效率，能有效緩解政府在面臨建設(shè)大型項目初始投資時的財政壓力，同時擴大民間投資范圍，促進(jìn)社會資本流動，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

黨的十八大提出發(fā)揮社會資本作用來參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營。2014年底，國家發(fā)改委、財政部先后正式頒布關(guān)于PPP的重要文件進(jìn)一步全面推廣PPP模式。在國家政策的激勵與推動之下，近些年全國各地的PPP項目不斷落成，城市化進(jìn)程加速發(fā)展。國有企業(yè)的市場化轉(zhuǎn)變，充分說明PPP模式能憑借體制和機制的創(chuàng)新為中國經(jīng)濟渡過發(fā)展瓶頸期提供新思路。

鐵路作為促進(jìn)區(qū)域交流和支撐經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，在交通體系中占有重要地位，是我國國民經(jīng)濟大動脈?！吨虚L期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》是我國鐵路建設(shè)的指導(dǎo)方針，《規(guī)劃》中提出要深化投融資改革，鼓勵社會資本參與鐵路項目的投資建設(shè)。這表明社會資本將在我國的鐵建工程中發(fā)揮越來越重要的作用。同時作為我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機制重大創(chuàng)新的PPP模式也成為雙方合作的不二選擇。尤其是近年來國家全力推進(jìn)高鐵建設(shè)促發(fā)展，惠民生,引入PPP模式將改善我國鐵路長期巨額負(fù)債的困境，有效解決我國當(dāng)前高鐵建設(shè)資金缺口問題，提高項目的建設(shè)效率。但由于采用PPP模式投資的項目在建設(shè)運營過程中存在較大不確定性，管理者應(yīng)當(dāng)采取措施防范財務(wù)風(fēng)險，降低損失，以求獲得可觀收益。

二、鐵路PPP項目的財務(wù)風(fēng)險分析

（一）融資風(fēng)險

鐵路開發(fā)建設(shè)項目普遍具有資金需求大，利益關(guān)聯(lián)方多，建設(shè)周期長，項目整體收益較低等特點，使得資本介入時顧慮重重。清算制度不透明，會計核算不規(guī)范，信息非完全公開等因素促使融資難度和融資成本提高，存在較高的融資風(fēng)險。此外鐵路行業(yè)曾在以中央政府投資為主的計劃經(jīng)濟體制中長期運行，債務(wù)型融資在建設(shè)資金中占比高，基本沒有社會資金注入。在引入PPP模式參與項目建設(shè)后，如何合理安排投資主體的股權(quán)債權(quán)比例，調(diào)整資本結(jié)構(gòu)，在保證鐵總絕對話語權(quán)的同時又能控制償債風(fēng)險變得至關(guān)重要，一旦融資結(jié)構(gòu)不當(dāng)，極易出現(xiàn)財務(wù)危機阻礙項目推進(jìn)。

（二）資金回收風(fēng)險

資金回收風(fēng)險主要體現(xiàn)在兩個方面：一是收益預(yù)期具有極大的不確定性。鐵路項目回收期長，中國的鐵路運價的定價權(quán)由政府直接管理，基于成本的定價模式使得運價不能隨市場需求變化及時作出調(diào)整，故導(dǎo)致資源配置不合理。長期來看，鐵路貨運和客運的實際收益會隨著貨物供求以及客流量的變化在利率提升，政策調(diào)整等刺激下影響運營成本，削弱項目的整體盈利能力，造成資金回收滯后，后期實際收益難以測算。二是實際情況與市場預(yù)測值可能有較大偏差。由于鐵路建設(shè)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟總量和人口總量有限，不同區(qū)域間地理環(huán)境和發(fā)展空間也有較大差異。若對市場預(yù)期不足，很容易造成運營期間道路使用率低，運載量達(dá)不到預(yù)估標(biāo)準(zhǔn)，低收入的同時仍需支付高昂的維護(hù)成本，最終致使資金回收困難。

（三）成本控制風(fēng)險

鐵路項目建設(shè)需經(jīng)歷計劃管理、工程實施、投產(chǎn)運營三大階段。在引入PPP模式的情況下，組建的SVP公司均可參與負(fù)責(zé)項目的各階段。在項目建設(shè)初期，出于對生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)耕地的保護(hù)以及周圍地理環(huán)境的影響，可能涉及鑿山架橋等方式修路，使得建設(shè)成本較高。在建設(shè)過程中，必須購買大量的建設(shè)物資和施工設(shè)備，但在長周期內(nèi)由于人員素質(zhì)，外部環(huán)境等因素影響，出現(xiàn)采購成本上漲，物資設(shè)備浪費損耗嚴(yán)重等情況，建設(shè)成本超支將不可避免。在項目運營階段，鐵路設(shè)施極易因磨損和自然作用加快折舊，為安全起見，需要人員一直維護(hù)。若后期成本管控不完善，又將進(jìn)一步加大成本壓力。

三、鐵路PPP項目財務(wù)風(fēng)險管控措施

（一）優(yōu)化項目資金安排，合理安排融資結(jié)構(gòu)

努力防范融資風(fēng)險是項目的良好開端。對于項目的資金安排方面，鐵路部門應(yīng)當(dāng)首先落實好自有資金投入，多措并舉拓寬融資渠道。如建立同金融機構(gòu)的PPP方向的業(yè)務(wù)合作，爭取獲得匹配項目周期的長期資金支持。在項目落成過程中，持續(xù)優(yōu)化資金安排，提高資金使用效率，實現(xiàn)PPP業(yè)務(wù)資金平衡。對于項目的資本結(jié)構(gòu)方面，首先應(yīng)當(dāng)綜合考察各出資方的盈利能力、償債能力等基本情況，審慎判斷是否有足夠條件參與PPP項目建設(shè)。其次根據(jù)各方出資性質(zhì)，投資比例及關(guān)聯(lián)關(guān)系，通過約定協(xié)議的方式明確各方主體責(zé)任，建立風(fēng)險分擔(dān)機制，降低風(fēng)險發(fā)生幾率。同時針對合作方在PPP項目不同階段的獨特優(yōu)勢，合理安排權(quán)益?zhèn)鶆?wù)融資比例，降低資本成本率，不斷優(yōu)化爭取達(dá)到最佳資本結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)合作共贏。

（二）規(guī)范項目會計核算，加強全面預(yù)算管理

規(guī)范化的會計核算能夠反饋具有高質(zhì)量的會計信息，為管理者正確決策提供依據(jù)。PPP模式涉及政府和私人兩個會計主體，其本質(zhì)是主體間產(chǎn)權(quán)的重新配置，因而可基于產(chǎn)權(quán)會計理論，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)價值流動的核心作用確認(rèn)各階段成本和收益。再則PPP項目周期長，財務(wù)人員應(yīng)當(dāng)出于謹(jǐn)慎性原則，關(guān)注資產(chǎn)折舊和減值跡象，定期開展資產(chǎn)減值測試，及時計提足額的資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，做到賬實相符。針對預(yù)算管理，一是投資前對項目進(jìn)行效益識別、經(jīng)濟評價的系統(tǒng)性財務(wù)分析，評估項目的可行性。二是科學(xué)估算項目建成與營運成本，選擇靜態(tài)經(jīng)濟指標(biāo)預(yù)估投資回收年限，利用財務(wù)管理模型，分析核心盈利能力指標(biāo)，從而做好預(yù)算籌劃工作；三是建立全面的預(yù)算編制，加大項目開展過程中的資金支出審核力度，完善關(guān)于風(fēng)險防控、績效評價的管控體系。

（三）嚴(yán)控資金成本管理，健全內(nèi)部控制制度

針對成本管理，要著眼整體，把控全局。在鐵路PPP項目開展初期，由于種種因素，設(shè)計人員應(yīng)當(dāng)在初始設(shè)計時做出建設(shè)路線的最優(yōu)規(guī)劃，從而嚴(yán)控初始預(yù)估建成總成本。在項目建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)合理分配資金支出，提高資金使用效率，加強對物資材料的監(jiān)管，減少額外的管理費用。最后在項目運營階段應(yīng)當(dāng)根據(jù)折舊年限，各項費用支出，應(yīng)繳稅金等多角度控制成本，合理運用資金、配置資源，使得利潤最大化，預(yù)防財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。同時積極建立管理科學(xué)，行之有效的內(nèi)控制度，強化監(jiān)督體系建設(shè)，提升財務(wù)人員的風(fēng)險防范意識，維護(hù)財產(chǎn)和資源完整，提高項目的財務(wù)管理水平，促進(jìn)經(jīng)營效率的提高。

四、結(jié)束語

PPP模式可使私企在社會公共領(lǐng)域發(fā)揮自由市場狀態(tài)下的經(jīng)營技巧，實現(xiàn)企業(yè)，政府雙方共贏，達(dá)到公共利益最大化。而通過合理安排融資結(jié)構(gòu)，規(guī)范會計核算，加強成本預(yù)算管理等措施規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，將使得PPP模式的應(yīng)用更加安全有效，進(jìn)而推動國家投融資體制改革，煥發(fā)經(jīng)濟新活力。

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