云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 胡勇強(qiáng) 于克信

1992年國(guó)內(nèi)學(xué)者楊瑞龍?jiān)陉P(guān)于國(guó)有企業(yè)股份制改造的困境研究中提出了一種不同于以往的國(guó)企改革路徑——國(guó)有企業(yè)分類改革，此觀點(diǎn)一提出便引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。而到了1998年，以其為首的中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究報(bào)告課題組發(fā)表的《國(guó)有企業(yè)的分類改革戰(zhàn)略》更是系統(tǒng)論述了國(guó)有企業(yè)的分類改革問題。隨后，2015年8月中共中央、國(guó)務(wù)院下達(dá)的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》更是正式以文件的形式提出國(guó)有企業(yè)分類改革的構(gòu)想，可以說，國(guó)企分類改革的發(fā)展經(jīng)歷了從出現(xiàn)萌芽到探索再到正式形成的轉(zhuǎn)變。在過去的20多年里，分類改革的有效實(shí)施大大推動(dòng)了我國(guó)深化國(guó)企改革的步伐，對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的持續(xù)推進(jìn)更是作出了卓越的貢獻(xiàn)，但是我們還應(yīng)該看到在分類改革的過程中也顯現(xiàn)出了一些問題，例如國(guó)企分類還存在一定的操作性障礙、沒有形成統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)和一整套系統(tǒng)完善的分類治理體系等。因此，對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者的研究成果進(jìn)行一個(gè)概括總結(jié)能夠很好地為接下來國(guó)企改革的持續(xù)深入提供有益的參考和借鑒。

1　國(guó)企分類改革的動(dòng)因

自十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革取得了巨大的成就，也經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：以“放權(quán)讓利，兩權(quán)分離”為代表的擴(kuò)大企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的初步探索階段、以“政企分離”為代表的建立現(xiàn)代企業(yè)制度的大步邁進(jìn)階段和以“成立國(guó)資委”為代表的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革階段。但在過去的三十年里對(duì)于國(guó)企改革一直還存在著兩種不同的聲音和觀點(diǎn)，一種是以張文魁(2015)，張維迎(2015)等為代表的國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該“國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化，國(guó)有資本應(yīng)完全退出”；另一種是以陳亮(2012)，宋方敏(2016)為代表的國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為“國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化將會(huì)動(dòng)搖我國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位，這絕不是國(guó)企改革的出路”。對(duì)于以上的兩種觀點(diǎn)，黃群慧、余菁(2013)進(jìn)一步地作出了闡釋，她們認(rèn)為國(guó)有企業(yè)在發(fā)展中存在“使命沖突”，即國(guó)有企業(yè)作為企業(yè)既要承擔(dān)“盈利性企業(yè)使命”，又要承擔(dān)作為國(guó)有企業(yè)“公共政策使命”，而解決這種使命沖突的辦法就是要對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類改革和分類治理。宮增華(2001)認(rèn)為我國(guó)的國(guó)企改革中最大的問題就是“產(chǎn)權(quán)不清”和“政企不分”，解決這種問題的有效方法就是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類改革。

國(guó)內(nèi)部分學(xué)者則從國(guó)有企業(yè)分類改革的理論依據(jù)出發(fā)來探討關(guān)于國(guó)有企業(yè)分類改革的動(dòng)因，例如高文燕，杜國(guó)功(2013)和李麗琴，陳少輝(2016)都提出了“由于國(guó)有資本具有的二重屬性和在我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)有企業(yè)具有多重功能。”這些都導(dǎo)致了我國(guó)在實(shí)行國(guó)企改革時(shí)，政府需要實(shí)行分類改革以區(qū)別對(duì)待。

2　國(guó)企分類方法

由于世界上各個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)體制、文化等差異，導(dǎo)致了不同國(guó)家中的國(guó)有企業(yè)在承擔(dān)功能和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)等方面也存在較大的差異。因此，他們對(duì)于國(guó)企分類的劃分依據(jù)和類別也不盡相同，從而在分類的方法上也存在很大的差異，本文是在綜合國(guó)內(nèi)外國(guó)企分類改革的方法經(jīng)驗(yàn)之上，將國(guó)有企業(yè)分類的方法主要分為以下三種：“二分法”“三分法”和“兩兩分類法”。

2.1　“二分法”的國(guó)企分類

“二分法”簡(jiǎn)而言之，就是將國(guó)有企業(yè)劃分為兩類，然后在此基礎(chǔ)之上實(shí)行分類改革，分類治理，這也是較為常見的分類方法。但究竟根據(jù)什么依據(jù)來劃分，大多數(shù)的學(xué)者都提出了自己的看法。國(guó)內(nèi)最早以“二分法”對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類研究的是國(guó)內(nèi)學(xué)者周叔蓮(1992)根據(jù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的差異，提出了國(guó)有企業(yè)可分為兩類：國(guó)營(yíng)企業(yè)和自營(yíng)企業(yè)。他認(rèn)為應(yīng)成為自營(yíng)企業(yè)的絕大多數(shù)國(guó)營(yíng)企業(yè)和繼續(xù)應(yīng)國(guó)營(yíng)的企業(yè)，由于兩者在改革目標(biāo)、要求、內(nèi)容和措施上都存在差異，因此應(yīng)進(jìn)行分類指導(dǎo)，分類改革。

藍(lán)定香(2006)認(rèn)為可依據(jù)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來將國(guó)有企業(yè)劃分成兩類——公共領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)和非公共領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)。她認(rèn)為應(yīng)根據(jù)分類深化國(guó)企改革的原則來調(diào)整國(guó)有產(chǎn)權(quán)在二者之間的分布，對(duì)于公共領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)應(yīng)加大國(guó)有產(chǎn)權(quán)的比重，而對(duì)于非公共領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)政府應(yīng)盡快使國(guó)有產(chǎn)權(quán)從中撤離，最大限度地降低國(guó)有產(chǎn)權(quán)的比重。

邵寧(2011)，趙昌文(2013)，顧功耘(2014)等根據(jù)國(guó)有企業(yè)在國(guó)家中所承擔(dān)的功能的不同，提出了國(guó)有企業(yè)可以分為商業(yè)性企業(yè)和公益類性企業(yè)。

縱觀國(guó)內(nèi)眾多關(guān)于分類改革的研究文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)，“二分法”這類分類方法在分類改革初步探索階段出現(xiàn)的較多。然而，近年來隨著國(guó)企改革的不斷深化，日趨復(fù)雜的外部環(huán)境，給我國(guó)的國(guó)企分類改革帶來了巨大的挑戰(zhàn)?！岸址ā币呀?jīng)難以準(zhǔn)確地去劃分、去界定國(guó)有企業(yè)的類型，所以，越來越多的國(guó)內(nèi)學(xué)者已經(jīng)把注意力從“二分法”開始逐步轉(zhuǎn)移到“三分法”“兩兩分類法”“四分法”上面來了，其中，“三分法”這種分類改革方法尤為學(xué)者們所關(guān)注。

2.2　“三分法”的國(guó)企分類

最近幾年，“三分法”這種分類方法被越來越多的國(guó)企改革研究者所認(rèn)同接受，并且從目前地方國(guó)企的分類改革中，大多數(shù)都將國(guó)有企業(yè)分為了三類：第一類是公益類，第二類是商業(yè)一類，第三類為商業(yè)二類。高明華、楊丹和杜雯翠等(2014)在實(shí)地調(diào)研了國(guó)內(nèi)七家國(guó)有企業(yè)之后，并根據(jù)各國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和功能的不同，發(fā)現(xiàn)在理論上可將國(guó)有企業(yè)劃分為三類：公益性國(guó)有企業(yè)、合理壟斷性國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)。

黃群慧，余菁(2013)認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)國(guó)有企業(yè)存在眾多問題的根本原因是由于國(guó)有企業(yè)存在“使命沖突”，而通過對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類改革、分類治理是解決這一問題的關(guān)鍵路徑。為此，黃群慧等根據(jù)國(guó)有企業(yè)的使命、目標(biāo)和定位的差異，提出了以公共政策性代替公益性，一般商業(yè)性企業(yè)代替競(jìng)爭(zhēng)性和介于兩者之間的特定功能性企業(yè)三種類型。

高文燕(2013)在了解當(dāng)前我國(guó)國(guó)有企業(yè)分類改革的現(xiàn)狀之后，參考借鑒了國(guó)外國(guó)有企業(yè)分類改革的經(jīng)驗(yàn)并且在結(jié)合國(guó)企分類改革的理論依據(jù)的基礎(chǔ)之上，從影響力、控制力和活力這三個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建了國(guó)企分類改革的“三力模型”，并根據(jù)這種“三力模型”和國(guó)有企業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有的比重和數(shù)量將國(guó)有企業(yè)劃分為國(guó)家安全類、公共保障類和市場(chǎng)引導(dǎo)類這三類。

盛毅(2014)認(rèn)為應(yīng)從國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略定位和其承擔(dān)的功能這個(gè)角度來對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類，具體可以分為三類：一是盈利企業(yè)；二是公益企業(yè)；三是特殊企業(yè)。同時(shí)，他還著重強(qiáng)調(diào)了將國(guó)有企業(yè)劃分成這三種類別，并不一定是固定不變的，還可以根據(jù)政府設(shè)定功能的需要，在此基礎(chǔ)上分得更加的細(xì)致全面。

2.3　“兩兩分類法”的國(guó)企分類

“兩兩分類法”這種劃分方法較于其他兩種方法應(yīng)用相對(duì)較少，在以往的相關(guān)研究文獻(xiàn)中只有少量學(xué)者應(yīng)用這種劃分方法。其具體含義是指在將國(guó)有企業(yè)劃分為競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性或者公益性和非公益性的基礎(chǔ)之上，將非競(jìng)爭(zhēng)性或者公益性再劃分為兩類，或者可以說是在將國(guó)有企業(yè)分為兩類的基礎(chǔ)之上將其中一類在再劃分為兩類。例如，董輔礽(1995)基于國(guó)有企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的功能這一思路，將國(guó)有企業(yè)分為兩類：非競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)，而前者又可以細(xì)分為自然壟斷企業(yè)和以社會(huì)公益為目標(biāo)的企業(yè)，在此基礎(chǔ)之上可進(jìn)行分類改革，分類治理。2015年12月7日在中共中央下達(dá)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》中明確地提出了根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)可將國(guó)有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類，而商業(yè)類又可以根據(jù)其業(yè)務(wù)屬性來劃分為主營(yíng)業(yè)務(wù)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)和主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)。在對(duì)《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了深入研究之后，張楠，田廣研(2016)將公益類國(guó)有企業(yè)進(jìn)行初步細(xì)分為純公益類和準(zhǔn)公益類兩類。

3　國(guó)企分類改革的實(shí)現(xiàn)路徑

目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于分類改革實(shí)現(xiàn)路徑的相關(guān)文獻(xiàn)相對(duì)較少，并且大部分的研究都是根據(jù)國(guó)有企業(yè)的功能或者經(jīng)營(yíng)目標(biāo)進(jìn)行探索性、描述性或者主觀判斷分析。例如，黃群慧，余菁(2013)在通過對(duì)國(guó)內(nèi)115家中央國(guó)有企業(yè)描述其各自企業(yè)使命和業(yè)務(wù)活動(dòng)的有關(guān)公開資料的深入研究，主觀判斷分類之后，提出了國(guó)有資產(chǎn)管理部門應(yīng)基于“國(guó)家使命”的要求和各央企的特性逐一與中央企業(yè)們進(jìn)行談判與協(xié)商，這種更具有可操作性的分類方法。

李麗琴，陳少暉(2016)認(rèn)為在分類改革的具體推進(jìn)過程中，應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)以業(yè)務(wù)屬性為主要維度的“一主多輔”的分類指標(biāo)框架，同時(shí)，對(duì)這些維度合理賦值，加以量化并運(yùn)用科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方法來增強(qiáng)國(guó)企分類改革的現(xiàn)實(shí)可操作性。

4　結(jié)語(yǔ)

劃分不同類型的國(guó)有企業(yè)并且明確其各自的功能定位，是當(dāng)前我國(guó)全面深化國(guó)企分類改革的邏輯起點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)混合所有制改革的基礎(chǔ)，是實(shí)行分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定則和分類考核的前提，這一點(diǎn)在學(xué)術(shù)界是得到廣大學(xué)者們的普遍認(rèn)可的。但是，就我國(guó)目前的國(guó)企分類改革的現(xiàn)狀來看還存在著諸多的問題，在理論上，對(duì)于國(guó)有企業(yè)究竟分為幾類，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來劃分，怎樣才能科學(xué)有效的實(shí)行國(guó)企分類，分類之后不同的企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立什么樣的經(jīng)營(yíng)機(jī)制等，這些在學(xué)術(shù)界都存在著明顯的分歧。但若是考慮到我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)再結(jié)合對(duì)十九大上所提出的當(dāng)前我國(guó)主要的社會(huì)矛盾的深層解讀，便可以發(fā)現(xiàn)，“公平”已成為社會(huì)矛盾的主要方面，若要解決這一社會(huì)矛盾，國(guó)家和政府首先需做的理應(yīng)是維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，而國(guó)有企業(yè)作為國(guó)家參與和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要工具和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的主要工具，因此也必須要作出一些自我利益的犧牲，以此來最大限度地維護(hù)市場(chǎng)公平的競(jìng)爭(zhēng)，不能因?yàn)槊つ孔非笞晕依娑茐牧耸袌?chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。因此，基于這點(diǎn)來看，2015年12月中共中央下達(dá)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》中將國(guó)有企業(yè)區(qū)分為商業(yè)類和公益類這兩種類型，并將商業(yè)類進(jìn)行細(xì)化分類，使得二者在功能上相輔相成，既可以有效避免國(guó)有企業(yè)因盲目追求其資產(chǎn)的保值增值而破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則風(fēng)險(xiǎn)，也可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏，更好地體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家一切為了人民的優(yōu)越性。因而，此種劃分方式是十分合理且有必要的，其在理論上，對(duì)當(dāng)前我國(guó)的國(guó)企分類改革起到了引領(lǐng)性的作用，為國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者們的繼續(xù)深入研究提供了可參考借鑒的方向，使得國(guó)企分類改革在理論發(fā)展上又有了進(jìn)一步的深入。但同時(shí)，我們還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到當(dāng)前的理論指導(dǎo)和實(shí)踐操作仍有相當(dāng)大的出入，例如，在實(shí)際操作中，由于國(guó)有企業(yè)功能的多重性、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的多元性，外部日益復(fù)雜的環(huán)境等，都導(dǎo)致了國(guó)有企業(yè)的分類在現(xiàn)實(shí)具體操作中依然具有相當(dāng)大的困難，分類改革之路依舊任重而道遠(yuǎn)。

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