張雅茹

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430026）

一、整體性行政違法的概念辨析

行政違法的廣義概念是指：“法律關(guān)系主體違反行政法律規(guī)范，侵害法律保護的行政關(guān)系，對社會造成一定程度的危害，尚未構(gòu)成犯罪的行為?！盵1]在對整體性行政違法這一概念進行界定之前需要對“整體性”這一限定詞匯進行分析。我們發(fā)現(xiàn)，在羅納德·德沃金《法律帝國》中構(gòu)建了一個新的法律思想體系，即法律是整體性的闡釋性的概念。德沃金的“整體性”法律觀認為，整體性首先是一種對法律權(quán)利的理論，人們可以把能為整個法律實踐提供最佳理由的原則所支持的任何權(quán)利作為自己的法律權(quán)利即個人權(quán)利。這里的個人權(quán)利不僅是指法律上規(guī)定的權(quán)利，而且是指道德上的權(quán)利。德沃金指出，在所有個人權(quán)利中，最重要的是平等權(quán)利，也就是關(guān)懷和尊重的平等權(quán)利。整體性理論體現(xiàn)了兩個密切聯(lián)系的原則：第一是立法的整體性原則，它要求：“努力保護每個人的道德和政治權(quán)力,以便公共標準能夠表達正義和公平的一致性觀念和做法?！盵2]第二是司法的完整性原則，要求每個法官在確定法律的權(quán)利和義務(wù)時，盡力維持普通法的傳統(tǒng)，表達這種傳統(tǒng)一貫具有的正義和公平的含義。可見，法律的整體性觀念實質(zhì)上就是要求保持普通法內(nèi)在的正義和公平的傳統(tǒng)。德沃金認為，整體性是指一種“政治道德原則”，一種“獨特的政治理想”——它是對法律實踐的政治性闡釋，既考慮過去的立法意圖和先例，又考慮現(xiàn)實的社會利益，流行的原則體系以及社會對這些原則的許諾。

由此可見，運用德沃金的整體性理論精神，再結(jié)合行政違法的基礎(chǔ)知識，我們可以對整體性行政違法有個大致的定位，即法律關(guān)系主體違反行政法律規(guī)范，侵害行政關(guān)系的同時對其余個人的法律權(quán)利以及道德權(quán)利造成損害，違背了一貫的公平公正原則，盡管尚未造成犯罪，但已經(jīng)導(dǎo)致了對公共利益的缺失?；诖?，當(dāng)前的腐敗問題在一定程度上可以窺見整體性行政違法的概念內(nèi)涵。關(guān)于腐敗的定義有不同的看法，嚴格意義上來講，腐敗并不是一個規(guī)范的法律概念，在不同的體制背景、環(huán)境和文化傳統(tǒng)的國家或者地區(qū)而言其所包含的類型也有所不同。1997年9月，世界銀行反腐敗行動計劃工作組將腐敗定義為“為謀取私利而對公共職位的濫用”[3]。國際貨幣基金組織認為，腐敗是濫用公共權(quán)力謀取私人的利益。美國學(xué)者亨廷頓將腐敗定義為：“國家官員為了謀取個人私利而違反公共準則的行為。”[4]上述定義雖然有所區(qū)別，但是都突顯出腐敗是以尋租或者侵占竊取為內(nèi)核的公共權(quán)力的異化?；诖吮举|(zhì)特點，我們可以對腐敗進行進一步的透析：腐敗的主體是掌握公共權(quán)力的黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位或者其他授權(quán)、受委托從事公共管理事務(wù)的組織及其工作人員，腐敗的客體是一切公共權(quán)力，腐敗的目的是以權(quán)謀私，既包括為本人及其特定利益關(guān)系人謀取私利，也包括與其有利益關(guān)系的人謀取私利，腐敗的行為方式表現(xiàn)為不正當(dāng)?shù)男惺构矙?quán)力，既包括行為方式的不正當(dāng)，也包括目的以及動機的不正當(dāng)。下文將從整體性行政違法這一概念內(nèi)涵延伸出發(fā)，探討腐敗的成因以及腐敗的新表現(xiàn)，當(dāng)前腐敗治理中存在的問題，以及在行政法范圍內(nèi)如何應(yīng)對整體性腐敗的出現(xiàn)。

二、腐敗成因的理論分析——公共選擇理論視角

“公共選擇理論”是一種新興的政治經(jīng)濟學(xué)理論，介于經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)之間的新興交叉學(xué)科，是運用經(jīng)濟學(xué)的原理來研究政治決策如何運作的理論。西蒙斯在《政府為什么會失敗》中指出：“公共選擇理論將經(jīng)濟學(xué)家用來研究個人選擇的假設(shè)和研究方法用來研究公共選擇。該理論質(zhì)疑所謂的市場失靈的原因以及政府應(yīng)對這些困難的能力。”[5]

（一）“經(jīng)濟人”的角度分析

1.“經(jīng)濟人”的特性是追求自身利益最大化。在政治市場上，政府代表人民行使對公共利益的權(quán)力，政府本應(yīng)追求公眾利益的最大化，可是現(xiàn)實并不如此。因為政府是由獨立個體——政府工作人員組成的，這些個體是活動在政治市場上的獨立“經(jīng)濟人”，因此他們都具有“經(jīng)濟人”的特性即追求自身利益最大化。他們必然以利益為根本出發(fā)點，以自利為行為準則，在自利動機的引導(dǎo)下選擇對自己最有利的行動方案，一旦其遵守法紀的理智被這種“經(jīng)濟人”本質(zhì)所打敗，腐敗現(xiàn)象就會出現(xiàn)。

2.成本與收益之間的博弈。任何有利可圖的事物都會有其相對應(yīng)的成本，腐敗行為也不例外。政府公職人員在腐敗中付出的是公共權(quán)利的濫用、國家公共利益的損失以及在此過程中承擔(dān)的風(fēng)險，即一旦腐敗行為敗露，可能會受到懲罰以致喪失既得利益和未來的發(fā)展前途。具體分析，可以將腐敗的個人預(yù)期成本劃分為三個部分：一是腐敗的道德成本，即違法行為發(fā)生后，因擔(dān)心罪行敗露、受到法律制裁而產(chǎn)生的心理負擔(dān)；二是腐敗的懲罰成本，它包括罰款、開除公職、監(jiān)禁、社會歧視等成本；三是腐敗的博弈成本，即為掩飾腐敗行為而耗費的人力、財力等。而他們所獲得的收益就是利用委托權(quán)力從國家或他人手中獲得非法利益，包括直接貪污、侵占的國家財產(chǎn)，間接收受的賄賂以及肆意用權(quán)的權(quán)利感、肉欲等無形的滿足。在政府公職人員產(chǎn)生腐敗的念頭后，他們會對腐敗行為的成本和收益進行比較，只有當(dāng)腐敗是一個能使他付出最小的成本，而得到利潤最大化的過程時，他才會選擇腐敗活動。具體地說就是，當(dāng)政府公職人員的職位收益的增量小于腐敗收益的增量，或者腐敗的預(yù)期成本小于預(yù)期的收益時，政府公職人員會選擇腐敗，反之則不會選擇。另外，當(dāng)腐敗的查處率與處罰力度降低時，腐敗的懲罰成本和博弈成本相應(yīng)降低，隨著腐敗成本的下降腐敗行為就會產(chǎn)生。目前，我國的防腐監(jiān)督體系還不健全，腐敗的查處率和處罰力度相對薄弱，不少公職人員懷著僥幸心理走上了腐敗的不歸路。

（二）公共權(quán)力成為腐敗產(chǎn)生的助推力

1.政府對公共產(chǎn)品的壟斷，導(dǎo)致官僚主義滋生。由于公共產(chǎn)品的特殊性，它只能由政府供給。政府對公共產(chǎn)品的壟斷一方面為政府帶來了高額的利潤，另一方面則為官員政治腐敗提供了可能。比如說作為公共產(chǎn)品的鐵路運輸，在我國就是由政府部門壟斷的。眾所周知，鐵路不論是對民眾的日常生活還是對國家經(jīng)濟的發(fā)展來說都是不可或缺的工具，因此它的高需求量為有關(guān)部門帶來了巨大的經(jīng)濟收益。可是在面對這樣巨大的經(jīng)濟利潤時，會有一些人為了在這條經(jīng)濟鏈上“分一杯羹”而去賄賂有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，相應(yīng)地有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也會利用自己手上的壟斷權(quán)力通過權(quán)錢交易為某些私人或企業(yè)提供獲利機會。

2.政府權(quán)力管理僭越，擴大了腐敗的范圍和領(lǐng)域。著名經(jīng)濟學(xué)家加里貝克爾曾經(jīng)指出：“一旦大政府滲入經(jīng)濟生活的所有層面，不管那里是什么政治制度和企業(yè)制度，腐敗就會成為司空見慣的常事?！盵6]大意是指：如果政府對市場經(jīng)濟進行過分干預(yù)，比如壟斷、特權(quán)、管制，那么在這些被干預(yù)的領(lǐng)域中就會出現(xiàn)租金，企業(yè)和個人為了取得壟斷地位，或者是為了保全已有的壟斷地位就會通過賄賂、拉關(guān)系和走后門等不可告人的手段與政府公職人員進行交易，以求尋到最大利潤的租金。我們必須意識到政府對市場干涉的越多，政府權(quán)力范圍越大，政府公職人員腐敗所涉及的領(lǐng)域就會越廣，隨著腐敗發(fā)生的機率的增多，腐敗現(xiàn)象將越來越難以控制。

3.公共權(quán)力過于集中，運行不規(guī)范、不透明，增加了腐敗發(fā)生的可能性。我國政府部門在權(quán)力分配上呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)失衡的狀況。在一些關(guān)鍵的部門、崗位中，“一把手”只設(shè)一人，“副手”若干人，權(quán)力的行使和最終決策全部由“一把手”掌握和把控。像這樣權(quán)力高度集中，不受任何制約的情況下，往往會出現(xiàn)“一把手”權(quán)力失控走向腐敗，同時“對上級負責(zé)”的“副手”為了保障個人現(xiàn)有利益不受侵害或者是拒絕不了巨大的利益誘惑而為虎作倀、隨波逐流走向腐敗的不歸路。此外，由于政府權(quán)力運行程序的有關(guān)細節(jié)和數(shù)據(jù)對外公開不夠，或者出現(xiàn)隱瞞、謊報數(shù)據(jù)的情況，使得一些企業(yè)或個人為了避免由于信息滯后而導(dǎo)致的巨大損失，而去不惜重金賄賂政府人員以求得到真實信息。另一方面，由于信息的不透明、運行程序的不規(guī)范，很大程度上為某些官員收受賄賂進行暗箱操作提供了條件。

三、腐敗問題的實踐探討——整體性腐敗的可能性

（一）“硬腐敗”與“軟腐敗”

在近年來高壓反腐的態(tài)勢下，出現(xiàn)了兩種腐敗模式：“硬腐敗”與“軟腐敗”。多種濫用權(quán)力、違紀犯罪的“硬腐敗”，如交易型腐敗、尋租型腐敗等得到了有效的遏制，但一些懶政、庸政、怠政等“軟腐敗”卻出現(xiàn)了抬頭之勢，一些領(lǐng)導(dǎo)干部感到“為官不易”，進而轉(zhuǎn)化為“為官不為”。作為一種腐敗新形態(tài)，不為型腐敗主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部在思想上“不想為”、心理上“不敢為”、行動上“不作為”，它在實質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)觀的錯位，是有意規(guī)避風(fēng)險、逃避責(zé)任的懶政、庸政、怠政等消極思想和行為。不為型腐敗是一種消極的“軟腐敗”，它不同于貪污受賄，謀取私利而做不到“廉”，而是在思想上缺乏責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，在行為上做不到“勤”。此種“不為型”腐敗模式將導(dǎo)致政府整體行政管理效率低下，影響和阻礙經(jīng)濟發(fā)展，消耗公共資源，增加改革成本對公共利益造成巨大的損失，成為整體性行政違法的一種典型形式。

（二）“不為型”腐敗的整體性擴散

1.群體性擴散。群體是指一定數(shù)量的個人通過一定的社會關(guān)系組成的集體。不為型腐敗的群體性擴散是指“為官不為”現(xiàn)象在正式群體、非正式群體、邊緣化群體、非邊緣化群體中的擴散過程。群體性擴散是個體性擴散發(fā)展到一個較為嚴重的階段，它的傳播速度較快，危害程度較高，它是以群體的規(guī)模進行擴散的。習(xí)近平在縣委書記研修班學(xué)員座談會用“小團體”描述了這種群體擴散現(xiàn)象，他指出，“那些不相信組織、不依靠組織，到處拉幫結(jié)派的縣委，不時刻想著自己是黨的人，最終將倒在自己所營造的‘團團伙伙’中?！比后w性不為型腐敗擴散表明一個群體都開始蔓延“為官不為”現(xiàn)象。群體性擴散存在于組織內(nèi)各種類型的群體之中。例如，“小團伙”的擴散就是非正式群體擴散的一個典型案例。他們的“為官不為”現(xiàn)象通常以“圈層”的方式在官員“圈子”中迅速擴散開來。又如，不為型腐敗的群體性擴散也可以在邊緣化群體之間擴散。一些處于公權(quán)邊緣的“蚊子”群體，游離于關(guān)鍵崗位之外，他們思想上具有很大的波動性，“為官不為”現(xiàn)象很容易在“蚊群”中蔓延與擴散。此外，“為官不為”現(xiàn)象在正式群體、非邊緣化群體中也具有很強的擴散性。

2.組織性擴散。組織通常是指為實現(xiàn)一定的目標，互相協(xié)作的人們結(jié)合而成的群體。不為型腐敗的組織性擴散是指“為官不為”在一個組織整體內(nèi)迅速擴散的現(xiàn)象，是“為官不為”現(xiàn)象在一個組織內(nèi)發(fā)生的“窩案”。不為型腐敗作為一種消極腐敗，具有很強的衍生性和隱蔽性，其蔓延速度極為迅速。不為型腐敗的組織性擴散性較強，它就“像一劑傳播性極強的慢性毒藥，一旦蔓延開來，就會深入侵蝕到單位或部門的肌體”[7]，污染了純潔與勤政的組織生態(tài)，使組織紀律渙散，這容易造成整個組織不思進取，容易產(chǎn)生決策失誤，貽誤改革發(fā)展時機和影響發(fā)展的環(huán)境，從而引發(fā)群眾的不滿，造成整個組織低效能和公信度低的后果，嚴重損害黨和政府的組織形象。綜上所述，此種“不為型”腐敗模式將導(dǎo)致政府整體行政管理效率低下，影響和阻礙經(jīng)濟發(fā)展，消耗公共資源，增加改革成本對公共利益造成巨大的損失，且其具有明顯的整體性蔓延趨勢，逐漸發(fā)展成為整體性行政違法的一種典型形式。

四、腐敗治理的評價反思——反腐敗制度碎片化

在腐敗模式不斷變化的過程中，腐敗治理并沒有隨之出現(xiàn)較為明顯的改善，且在腐敗治理中逐漸呈現(xiàn)出“碎片化”的運作模式。

（一）“碎片化”治理狀態(tài)考量

碎片化是當(dāng)代公共行政理論分析的一個新視角，“無論是傳統(tǒng)公共行政還是新公共管理，政府的職、權(quán)、責(zé)一直都處于碎片化狀態(tài)?！盵8]傳統(tǒng)公共行政以威爾遜和古德諾的政行二分法為基石，以韋伯的官僚制為組織結(jié)構(gòu)，突出組織的內(nèi)部管理、職能分工和集權(quán)控制，導(dǎo)致職能部門之間缺乏溝通、缺乏協(xié)調(diào)的“碎片化問題”；新公共管理雖然力圖提高行政效率，超越傳統(tǒng)官僚制的內(nèi)在缺陷，但是由于過度強調(diào)成本—效益分析和結(jié)果管理，從而產(chǎn)生了機構(gòu)裂化、權(quán)力碎片化、公共服務(wù)碎片化等問題。?？怂拱研鹿补芾碜呦驑O端碎片化的問題稱為“碎片化治理”，主要有如下幾點：讓其他機構(gòu)來承擔(dān)代價的轉(zhuǎn)嫁問題；項目之間相互沖突的問題；因重復(fù)導(dǎo)致浪費使客戶滿意度不高的問題；服務(wù)目標之間嚴重沖突的問題；因缺乏溝通導(dǎo)致部門或?qū)I(yè)之間缺乏有效干預(yù)及效果不佳的問題；機構(gòu)之間各自為政而反應(yīng)不靈敏的問題[9]。

（二）“碎片化”治理原因簡析

我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變就是一種典型的體制轉(zhuǎn)軌現(xiàn)象。自1978年的十一屆三中全會決定實行改革開放之后，中國的體制就逐步從計劃經(jīng)濟的軌道向市場經(jīng)濟的軌道轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟體制的變革轉(zhuǎn)軌，我國的政治體制、文化體制與社會體制也發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，中國進入了全方位的轉(zhuǎn)型期，改革也隨之進入了深水區(qū)。但由于“路徑依賴”的慣性，許多地區(qū)和部門不能很好地貫徹落實新的體制，而舊的體制也已經(jīng)不適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢的發(fā)展，這就造成了許多地區(qū)和部門體制轉(zhuǎn)軌空洞，無法契合制度轉(zhuǎn)換而出現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌的“真空”與“斷檔”等現(xiàn)象。新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中存在的“真空”和“斷檔”現(xiàn)象是“碎片化”治理狀態(tài)出現(xiàn)的一個重要前提，而由此也導(dǎo)致了“懶政”、“庸政”和“誤政”。

五、腐敗懲治的制度規(guī)范——行政控制與整體性治理

針對上述出現(xiàn)的諸多問題，需要在行政法的規(guī)范框架內(nèi)對腐敗進行新的控制，筆者主要從以下兩個方面探討：

（一）“去利益化”的行政控制機理

司馬遷在《貨殖列傳》中曾云：“天下熙熙，皆為利來，天下攘攘，皆為利往”。即利益是滋生腐敗行為最直接的動因。因此，要控制行政腐敗，必須在去利益化上下功夫，使行政權(quán)力與行政主體的利益徹底脫鉤，切斷權(quán)力與利益間的瓜葛，避免利益因素（含物質(zhì)利益和精神利益）滲透到行政過程當(dāng)中，從而影響行政行為。

1.行政立法中的“去利益化”。行政立法是憲法、法律賦予政府的權(quán)力，是整個法制系統(tǒng)工程和行政過程的重要環(huán)節(jié)。通過行政立法促進依法行政，政府所立之法必須體現(xiàn)社會公正，公正是所有法律的靈魂，當(dāng)然也是法規(guī)、規(guī)章的靈魂，并通過增進民主參與、強化立法監(jiān)督等來確保公正精神融入法規(guī)、規(guī)章。行政立法是現(xiàn)代法治社會的一項必要的立法活動。然而，近年來，在我國的行政立法中存在嚴重的利益化傾向，部分政府部門利用掌握制定政策的權(quán)力，在部門利益的驅(qū)動下，將公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益政策化甚至法律化。

行政立法去利益化首先要規(guī)范行政立法權(quán)限。由于缺乏必要的規(guī)范和限制，不僅存在著嚴重的擴張本部門的權(quán)力、不當(dāng)限制公民權(quán)利的情況，而且存在各部門間競相擴張權(quán)力，造成行政權(quán)力過度介入市場的情況，既對公民自由形成限制，給市場設(shè)置了障礙，也為權(quán)力尋租提供了機會。為此，應(yīng)建立行政“立法回避”制度。立法必須代表“公共意志”，表達最廣大人民的共同愿望，以維護廣大人民群眾的根本利益和長遠利益為根本出發(fā)點和落腳點。通過立法對有利害關(guān)系的力量加以限制，使立法更能真正體現(xiàn)和照顧各方的利益。

其次，要健全行政立法公開制度。立法公開的基本含義是將立法程序的各個階段及階段性成果向社會公開，包括有關(guān)規(guī)范性文件的各種草案、說明、背景材料、立法討論中的會議記錄以及立法機關(guān)的會議等。立法公開不僅有助于提高公眾的法治意識，而且有助于使公眾對行政機關(guān)行使立法權(quán)的情況進行監(jiān)督。通過完善立法公開制度，確保各個環(huán)節(jié)都可以公開，增強立法的民主化和科學(xué)化程度，保證法規(guī)質(zhì)量。

再次，要完善行政立法的民主參與機制。現(xiàn)代國家為行政權(quán)力的運作設(shè)置了多種民主參與機制，包括行政政策形成過程的參與機制、行政計劃編制過程的參與機制、行政立法過程的參與機制、行政執(zhí)法過程的參與機制、行政監(jiān)督和救濟過程的參與機制乃至整個行政過程的參與機制。于是，行政公開、行政聽證、專家論證、征求意見等各種各樣的制度得以確立并不斷推進，人民在行政立法乃至一般的行政政策形成過程中的作用受到了空前的重視。

最后，要完善行政立法監(jiān)督機制。行政立法監(jiān)督能有效地防止部門和地方性法規(guī)與憲法、法律之間的相互抵觸，保證法規(guī)的客觀公正，保障立法工作的順利進行。通過行政立法監(jiān)督制度的完善，能夠避免立法利益化傾向和可能出現(xiàn)的法律沖突。完善行政立法問責(zé)制，使行政立法通過民主方式和多數(shù)決定原則獲得正當(dāng)性，能夠避免行政立法成為個別人或者集團謀求私利的制度化過程。

2.行政執(zhí)法中的“去利益化”。行政執(zhí)法是指行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行政管理活動中行使行政職權(quán)，依照法定職權(quán)和法定程序，將法律、法規(guī)和規(guī)章直接應(yīng)用于公民、法人或其他組織，使國家行政管理職能得以實現(xiàn)的活動。盡管當(dāng)前我國的執(zhí)法環(huán)境有所改善，但是仍然存在諸多問題：比如多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、以罰代法、越權(quán)執(zhí)法、亂收濫罰等行政亂作為和行政不作為現(xiàn)象，對部門利益和個人利益的追求嚴重干擾了依法行政的進程，侵害了社會公正。

針對上述情況，首先，應(yīng)實行以教育為目的的預(yù)警執(zhí)法制度。在行政執(zhí)法過程中，應(yīng)以教育或警告行政相對人守法為先，代替“執(zhí)法就是罰款、罰款代替整改”的片面執(zhí)法行為。要求行政執(zhí)法主體視行政相對人違法情節(jié)輕重依法酌情實行預(yù)警執(zhí)法，行政執(zhí)法機關(guān)對初次違法且違法情節(jié)輕微的，應(yīng)當(dāng)發(fā)出行政執(zhí)法提示單進行預(yù)警，責(zé)令其限期整改；當(dāng)事人不聽告戒或不予整改，繼續(xù)堅持違法活動的，再依法給予行政處罰。預(yù)警執(zhí)法制度的實施能夠避免行政權(quán)力與行政不正當(dāng)利益的結(jié)合，能夠改變?yōu)E用權(quán)力對有利可圖的地方重復(fù)執(zhí)法以及不同行政機關(guān)爭奪不當(dāng)利益的狀況。

其次，行政執(zhí)法要公開透明。行政執(zhí)法公開透明是保證執(zhí)法效果和提高執(zhí)法水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是加強外部監(jiān)督和規(guī)范執(zhí)法程序的重要保證，是防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的重要措施。通過執(zhí)法公開，能夠使執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法流程等透明公開，不僅有利于保障人民群眾的知情權(quán)，增強執(zhí)法機關(guān)的公信力，而且有利于拓寬行政機關(guān)收集群眾意見和建議的渠道，更好地結(jié)合實際來規(guī)范執(zhí)法行為，防止濫用執(zhí)法權(quán)力。

最后，合理準確地運用行政自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)是行政機關(guān)依據(jù)賦予其權(quán)力的法律、法規(guī)所規(guī)定的法律目的、精神、范圍和行政合理的法治原則，基于客觀實際情況自行決定具體行政行為的權(quán)力。行政自由裁量權(quán)具有廣泛性、靈活性的特點，決定了它有被濫用的可能性和較大的危害性（主要表現(xiàn)在對行政相對人合法權(quán)益的侵害、對執(zhí)法機關(guān)公信力的危害等）。因此，運用行政自由裁量權(quán)必須恰當(dāng)合理。這就要求行政主體必須站在“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的高度，把握行政自由裁量權(quán)行使中的合法性、合理性、公開性、一致性、教育性和廉潔性。

3.行政司法的“去利益化”。行政司法是指行政機關(guān)根據(jù)法律賦予的司法職能，依法居中對行政爭議和與行政管理相關(guān)的民事糾紛進行公平、公正裁斷的準司法行為的總稱[10]。行政司法是現(xiàn)代民主法制的重要環(huán)節(jié)，在社會中發(fā)揮著重要作用。行政司法的存在和發(fā)展，不僅有利于促進行政程序法制化和行政管理民主化的進程，而且有利于促進行政行為的規(guī)范化、程序化，有利于行政機關(guān)加強對自身行政行為的監(jiān)督、審查以及救濟，這正是行政司法價值功能的體現(xiàn)。

第一，需要注意的是行政裁決與去利益化。行政裁決是指行政主體依照法律授權(quán)，對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、特定的民事糾紛進行審查并作出裁決的具體行政行為。行政裁決具有特定的限制性，只有當(dāng)民事糾紛與行政管理事項密切相關(guān)時，行政機關(guān)才能依法裁決處理。行政裁決不同于一般的具體行政行為，具有準司法性。去利益化要求行政主體在行政裁決時將行政主體的個人利益與不正當(dāng)利益（由人際關(guān)系等因素引起）脫離，嚴格按法律明確規(guī)定的程序，客觀公正地審查證據(jù)，調(diào)查事實，依法作出公正的裁決，避免越權(quán)裁決或違法裁決現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，行政仲裁與去利益化。行政仲裁是行政機關(guān)的特定機構(gòu)以第三人的身份對特定的糾紛或爭議居中作出公斷或裁決的一種行政司法活動。它按照特有的仲裁程序并由特定的機構(gòu)進行，因此，其具有較明顯的司法性和較強的法律效力。行政仲裁具有執(zhí)行力，一方當(dāng)事人對仲裁機關(guān)送達的行政仲裁決定逾期不向人民法院起訴又不履行的，另一方當(dāng)事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。現(xiàn)階段，行政仲裁還存在不少問題，行政仲裁向民間仲裁改革的力度有待加強，部分仲裁委員會辦事機構(gòu)的負責(zé)人依然由行政官員兼任，辦事機構(gòu)受行政機關(guān)的干擾和控制嚴重影響了行政仲裁機構(gòu)正常獨立地開展工作，導(dǎo)致仲裁機構(gòu)自主權(quán)不夠，不利于自我管理。同時，還會給行政官員提供以權(quán)謀私、侵占財產(chǎn)、任人唯親、權(quán)錢交易的場所。去利益化要求行政裁決要獨立公正地進行行政官員與行政裁決主體利益脫離，以達到預(yù)防和控制行政腐敗的目的。

第三，行政復(fù)議與去利益化。行政復(fù)議是行政機關(guān)內(nèi)部的層級審查制度通過上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督，促進行政機關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。由于部分單位的領(lǐng)導(dǎo)怕承擔(dān)責(zé)任，或出于地方保護思想，對行政復(fù)議工作態(tài)度消極或者不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，具體實施行政管理職能的機構(gòu)也往往對行政復(fù)議機構(gòu)施加壓力，使得行政復(fù)議功能嚴重萎縮。去利益化就是要求實施具體行政行為的行政機關(guān)與行政復(fù)議機關(guān)的利益脫鉤，使行政復(fù)議程序司法化，實行行政復(fù)議開庭審理制度，防止權(quán)力濫用導(dǎo)致的違法和腐敗。

（二）部門協(xié)同的多元共治

多元共治的主要目的就是構(gòu)建一個包括政府、社會組織、企業(yè)多元共治的不為型腐敗治理體系。部門協(xié)同的多元共治的治理體系主要是要解決在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中產(chǎn)生不為型腐敗的各個主體通過利益關(guān)系的整合，形成的“風(fēng)險共同體”問題。具體來說，就是要形成政府、社會組織和企業(yè)的部門協(xié)同，形成網(wǎng)絡(luò)化反腐力量，防治不為型腐敗的裂變式擴散：首先，各部門主體需要進一步強化對不為型腐敗的治理共識。政府、企業(yè)和社會組織開展常態(tài)化治理不為型腐敗的交流與合作，凝聚不同的治理觀念和監(jiān)督優(yōu)勢，形成全方位、多角度的跨部門協(xié)同治理不為型腐敗的格局。其次，充分實現(xiàn)各部門間治理不為型腐敗的信息互通和資源共享。加大對不為型腐敗行為和治理的信息搜集和管理力度，從而實現(xiàn)信息的交流互通，提升腐敗治理的工作合力。第三，充分發(fā)揮社會組織在不為型腐敗治理中的第三方評估作用。借助社會組織的獨立性和專業(yè)性優(yōu)勢，開展第三方評估工作，對政府工作的時效性、有效性、可行性等方面做出客觀的評估，促使政府工作及時、高效地完成，防治“為官不為”現(xiàn)象的發(fā)生。最后，企業(yè)也要履行不為型腐敗治理的社會責(zé)任，對內(nèi)完善公司治理，采取有效的道德標準和行動規(guī)劃，對外檢舉、監(jiān)督各種“為官不為”現(xiàn)象，協(xié)同社會組織，形成網(wǎng)絡(luò)化的不為型腐敗治理體系，共同發(fā)力應(yīng)對整體性腐敗情況的出現(xiàn)，降低整體性行政違法發(fā)生的可能性。●