□ 吳亞慧

黨的十九大以來，黨中央改革創(chuàng)新、以新理念、新思想推進社會治理創(chuàng)新，要求構建共建共治共享的社會治理格局。婦聯(lián)組織是黨聯(lián)系廣大婦女群眾、促進婦女群體發(fā)展的橋梁和紐帶，以其獨特的組織優(yōu)勢在參與社會治理和服務中發(fā)揮無可替代的作用。習近平總書記在中央黨的群團工作會議上做出了群團組織具有政治性、先進性和群眾性三大本質屬性的深刻論斷。十九屆三中全會提出，“統(tǒng)籌黨政軍群機構改革，是加強黨的集中統(tǒng)一領導、實現(xiàn)機構職能優(yōu)化協(xié)同高效的必然要求。要統(tǒng)籌設置相關機構和配置相近職能，理順和優(yōu)化黨的部門、國家機關、群團組織、事業(yè)單位的職責，深化群團組織改革，推進社會組織改革，激發(fā)群團組織和社會組織活力。”可見，新時代新形勢下，群團組織改革成為了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要力量的新要求與新期待。目前，國內外學界對于婦聯(lián)組織參與社會治理的問題已有一定研究，但迄今少有人對此進行梳理和總結。為此，本文嘗試從行政管理角度對該問題開展文獻梳理，并在綜述基礎上提出新的研究方向?？紤]到婦聯(lián)組織是中國非政府組織的典型代表，屬于群團組織，有其獨特的屬性與優(yōu)勢，因此本文的綜述主要圍繞三個核心問題展開，即婦聯(lián)組織參與社會治理的角色定位、障礙與治理路徑。

一、國外研究現(xiàn)狀

從20世紀70年代開始，國外學術界就對非政府組織作過系統(tǒng)化研究，包括非政府組織產生的原因、過程、職能，以及與政府之間的關系。而對于婦女組織這一微觀組織參與社會治理的研究相對較少，大多集中在組織存在的原因、內部運作、職能、與政府的關系等內容。鑒于本文主要研究婦聯(lián)組織參與社會治理的問題，所以在梳理國外文獻中也主要關注其角色定位、社會作用等內容。

其一是對婦女組織的性質研究，認為西方婦女組織具有典型的非政府組織特性，屬于非政府組織。在組織地位方面，婦女組織不隸屬于任何部門或單位，獨立于政府與市場之外；在運作模式方面，它具有獨立性、志愿性和自治性等特點。美國的婦女組織已然成為美國婦女參與政治的重要工具，也是改變美國婦女政治地位的核心力量，通過婦女參政從根本上改善婦女政治地位來實現(xiàn)婦女權利的最終獲得。[1]加拿大的婦女組織有專門提供各類專業(yè)服務的，有反映女性特殊利益要求的，有旨在提高各方面婦女地位的，也有作為咨詢委員會的身份在政府與婦女之間起著溝通橋梁作用。[2]（P26）這種自治的志愿組織通過開展各類公益活動服務婦女群眾，在社會管理中起到協(xié)調和輔助的作用。

其二是對婦女組織的社會作用研究。James N.Rosenau（2001）認為作為社會系統(tǒng)正常運轉的一種管理機制，“治理”不需要依靠國家的強制力實現(xiàn)，也不一定將政府作為唯一的支持主體；婦女組織等非營利組織可以通過滿足群眾需求來介入到治理活動當中。婦女組織通過國家所具有的健全法規(guī)、完善的監(jiān)督體制及充足的資金等在經濟、文化、權益保護等方面開展了廣泛的公益性活動，并注重提供相應的公共服務。[3]（P80-82）美國婦女參與社區(qū)活動由來已久，而且越來越多地采取更有組織的社會運動的形式，如建立婦女聯(lián)盟、節(jié)制運動、定居點運動等[4]。Lubna Al-Kazi（2011）研究了科威特婦女組織在支持人類和教育發(fā)展、參與社會變革方面的作用。[5]有學者專門研究婦女組織活動經費來源對其運作模式、發(fā)揮社會作用等方面的影響，如Cecilie Thun（2014）研究挪威政府對婦女組織的資助，以及資助如何影響大多數(shù)和少數(shù)民族婦女組織開展重要宣傳的能力[6]。Melanie Knight和 Kathleen Rodgers（2012）分析加拿大政府通過一系列預算舉措，約束婦女組織在塑造、規(guī)范和利用個人作為負責任、有進取心的公民方面的行為。[7]

梳理國外文獻不難發(fā)現(xiàn)，國外婦女組織是一種典型的非政府組織，它在參與社會治理方面得到國家的充分支持，也發(fā)揮了舉足輕重的作用。但是中國有著不同于西方的政治體制和社會結構，在此國情中的婦聯(lián)組織也處于一個特殊地位，兼有政府組織和非政府組織雙重特性。在明晰這一差異前提下，國外婦女組織參與社會事務特別是在影響政策制定、維護權益、提供公共服務、增進社會福利等方面的途徑、創(chuàng)新方法還是值得我國婦聯(lián)組織借鑒和學習。

二、國內研究現(xiàn)狀

黨的十八大以來，黨中央統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，婦聯(lián)組織參與社會治理被黨委政府擺到了十分突出的位置，也成為學術界高度關注和研究的話題。下面著重從婦聯(lián)組織參與社會治理的角色定位、障礙和治理路徑三個方面對此進行梳理分析：

（一）婦聯(lián)組織參與社會治理的角色定位

與西方非政府婦女組織不同，中國的婦聯(lián)組織具有濃烈的中國特色，學術界大多研究都集中在婦聯(lián)組織的“半官半民”特性。黃粹（2011）指出婦聯(lián)具有官辦特性，導致其實然職能與應有的原始職能脫節(jié)，影響了婦聯(lián)社會職能的發(fā)揮。[8]（P75-79）馬焱（2009）對中國婦聯(lián)組織60年發(fā)展歷程尤其是角色與功能的演變進行梳理，認為婦聯(lián)組織具有“中國特色”，承擔“一手托兩家，婦女與國家”的雙重角色，這種雙重角色的雙向壓力給婦聯(lián)組織定位帶來了問題，也出現(xiàn)了內部結構性矛盾。[9]（P38-47）即便如此，鑒于婦聯(lián)的特殊歷史背景和中國的特殊國情，婦聯(lián)不可能完全脫離政府，如何處理雙重角色的張力才是關鍵（雷水賢，2002）。[10]（P11-13）在新時代新形勢下，隨著社會利益多元化發(fā)展，婦聯(lián)組織的利益代表角色相應有所凸顯，學術界的研究也開始關注婦聯(lián)組織參與社會治理方面的職能定位。1995年，第四次世界婦女大會在中國舉辦，同時還特別舉辦了婦女非政府組織論壇。就是在這次大會上，NGO（非政府組織）這個新詞匯被引入中國，也是全國婦聯(lián)首次以非政府組織名義組織并參加了大會。由于新身份的認定，作為非政府組織的婦聯(lián)重新思考群團組織群眾化的問題，此后如何反對行政化傾向、努力為基層婦女辦實事、運用項目化方式開展工作等被明確地提出來。[11]（P34-36）肖百靈（2007）認為，婦聯(lián)是黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁和紐帶,在代表婦女并促進婦女參與社會管理與公共服務的過程中,婦聯(lián)需要扮演調研員、咨詢員、倡導員、協(xié)調員、監(jiān)督員的角色。[12]（P5-8）趙明（2009）從角色叢理論視角對婦聯(lián)的性質和角色定位進行研究，指出婦聯(lián)同時扮演著政治服務者、公共管理和社會服務者、婦女利益代表者和婦女組織的聯(lián)系者等多個角色。但是隨著社會轉型，角色叢也不是穩(wěn)定不變的，實際上角色叢中的不同角色之間是相互博弈及利益綜合的過程。[13]

因此，要客觀理性看待婦聯(lián)組織參與社會治理，要結合婦聯(lián)的職能與性質，正確定位在參與社會治理中的角色。劉靜（2015）引用康曉光的合法性概念分析了婦聯(lián)組織的組織合法性，一方面通過履行政治職能獲得黨政認可即“官方合法性”，從而獲得組織生存發(fā)展所需要的資源以及在國家政治體系中的地位；另一方面通過履行社會職能獲得其代表婦女群體的認可支持即“社會合法性”，獲得其在社會結構中的位置。兩者相互制衡，影響著婦聯(lián)組織職能重心的選擇。[14]李亞平（2008）[15]（P5-9）、張晉葉、劉文斌（2009）[16]（P34-36）等人都認為，婦聯(lián)組織參與社會管理和公共服務過程中，要突出政府的主體地位，明確婦聯(lián)參與的角色定位，因為婦聯(lián)組織是黨領導下的人民團體，不是政府的組成部門，不能履行政府部門的職能，要在黨的領導下有序參與社會管理，在參與中對政府履行職能起協(xié)助的作用。劉瑛（2009）分析婦聯(lián)組織有兩層定位：一是中介定位，能夠充分發(fā)揮黨和政府聯(lián)系婦女群眾的優(yōu)勢，發(fā)揮社會協(xié)調、社會溝通的中介作用，組織、促進基層婦女群眾進行民主參與、民主管理、民主監(jiān)督。二是服務定位，積極承接政府轉移出來的部分服務于婦女兒童的公共服務職能，為婦女兒童提供公共服務產品。[17]

筆者認為，中國婦聯(lián)組織相對比較特殊，兼有政府組織和非政府組織的雙重特性，當然，它的職能重心會隨著社會發(fā)展和需要變化而動態(tài)變化。在新的歷史時期，婦聯(lián)以群眾性社會團體的身份承擔服務社會的功能，充分發(fā)揮群眾性功能將是大勢所趨。

（二）婦聯(lián)組織參與社會治理的障礙

經過梳理發(fā)現(xiàn)，在轉型時期婦聯(lián)組織新的組織身份（“非政府組織”）建構過程中面臨許多沖突與困境，特別是應然性功能與實然性結構之間的沖突[18]（P67-70）（方亞琴，2011）。這些沖突與問題主要集中在三個方面，第一個是婦聯(lián)的社會治理主體地位缺失，即與黨政機關、社會、市場的關系尚未理清。這主要從外部環(huán)境來分析，也是婦聯(lián)自身定位的困境問題，很多學者都提到婦聯(lián)政府組織與非政府組織的雙重角色矛盾[19]（P5-10），黨政部門掌握著婦聯(lián)組織的干部晉升、運作經費等稀缺資源，所以婦聯(lián)組織將配合黨政中心工作作為絕對優(yōu)先工作，就會弱化婦聯(lián)組織的內在屬性[20]（P74-75）；也因為過于突出政治屬性，忽視了婦女群眾的主體性地位[21]（P72）（汪超，2015）；第二個是理念認識制約，尤其對“治理”“服務”等概念的理解和實踐尚不到位[21]（汪超，2015），還因為長期以來嚴重的行政化傾向，在面對黨提出的參與社會治理要求，還無法理清轉變政府職能與發(fā)揮自身職能之間的內在聯(lián)系[22]（P36-37）（李迎春,姜潔，2010）；第三個是能力瓶頸。因為合作共治能力有限，導致婦女利益訴求表達受限[21]（汪超，2015）；由于沒有充分發(fā)揮婦聯(lián)組織的網(wǎng)絡優(yōu)勢，也缺乏相關的專業(yè)人才，導致婦聯(lián)組織參與社會治理思路模糊，方法不多、動作不大、效果不佳，而且真正進入決策參與的層面力度還有限[22]（P36-37）。大部分基層婦聯(lián)干部都是身兼數(shù)職，任務很重，缺乏主動服務意識和能力，嚴重抑制了作為空間[23]（P106）（李杭英，2013）。

筆者認為，婦聯(lián)組織參與社會治理遇到的障礙是多方面的，且是會隨著環(huán)境的變化而變化的，包括新時期角色定位的模糊不清、理念更新不夠、治理能力不足等等。然而，目前婦聯(lián)組織要更好地參與社會治理，還涉及到組織結構、運行機制、政策支持等等，這些也是學術界研究的空白地帶。

（三）婦聯(lián)組織參與社會治理的治理路徑

面對婦聯(lián)組織當前參與社會治理存在的種種障礙，學術界與地方實踐都提出了許多有針對性、創(chuàng)新性的看法和做法。一方面主要認為在參與社會治理中，婦聯(lián)可以發(fā)揮其雙重性質的特殊優(yōu)勢，實現(xiàn)治理內容創(chuàng)新。張晉葉,劉文斌認為，婦聯(lián)可以充分發(fā)揮其政治優(yōu)勢、職能優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，具體來說就是，一要引導促進婦女平等參與政治、經濟、社會、文化建設；二是要充分反映婦女訴求、維護婦女權益，尤其要推動相關法律法規(guī)的制定，營造有利于婦女優(yōu)化發(fā)展的輿論環(huán)境；三是整合社會力量資源、服務社會公益事業(yè)。[16]雷瑞萍（2013）也提出要動員婦女群眾參與社會治理、促進婦女的全面發(fā)展、發(fā)揮婦女參與國家事務的作用、維護合法權益等。[24]董穎強調要把握恒定與靈活的關系，即既要服務大局、服務婦女、維護婦女合法權益，又要與時俱進、結合實際，推進婦聯(lián)工作項目化、社會化，創(chuàng)造參與社會治理的新品牌項目，才能滿足多層次多樣性的婦女需求。[25]（P48-50）

另一方面?zhèn)戎赜趨⑴c機制和參與能力的創(chuàng)新上。劉靜（2015）基于婦聯(lián)組織當前的政治職能與社會職能雙重合法性，提出“合作式協(xié)同治理[14]”，與其他治理主體平等合作、合理分工，既要重新整合黨政資源、市場資源和社會公益資源，又要完善社會化工作機制，搭建專業(yè)化服務平臺，還要建立社會監(jiān)督與評估機制以提高社會公信力。肖揚（2004）認為，婦聯(lián)組織要對組織結構、功能進行漸進式變革，才能在主動適應內外部環(huán)境的變遷中獲得不斷的發(fā)展，要引入組織管理視閾中的協(xié)作網(wǎng)絡理念，注重同其他組織建立合作互補的伙伴關系，共享資源，實現(xiàn)共治共享。[26]（P39-45）雷美英、沙英（2012）強調要加強社區(qū)婦女的宣傳教育力度，發(fā)揮聯(lián)誼會、交流會的平臺作用，運用多種載體凝聚女性；著實提高婦女就業(yè)比例和層次，提高婦女思想意識和文化素質；以婦女群眾喜聞樂見的形式主動開展網(wǎng)絡活動，普及網(wǎng)絡知識；開展好家風系列的主題活動，促進和諧社區(qū)建設。[27]（P65-68）張?zhí)m（2015）主張用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維實現(xiàn)婦聯(lián)工作的轉型升級，以“需求聯(lián)結、再組織化和價值引導”為目標，通過B2B2C運作模式提供實際服務、完善跟蹤服務、解決具體問題。[28]（P43）也有地方探索以黨建共建創(chuàng)先爭優(yōu)破解婦聯(lián)組織在參與社會治理中的難題[29]（P18-20），通過拓展培訓資源、發(fā)展實名制志愿服務隊伍等舉措來壯大強化干部隊伍。[30]（P6）

筆者認為，婦聯(lián)組織要更好地參與社會治理，無論是內容、模式、方式方法上的創(chuàng)新，都要基于對實踐中面臨的實際問題，要充分發(fā)揮婦聯(lián)組織特有的政治、組織和群眾優(yōu)勢，發(fā)揮黨建引領作用，整合一切可以整合的社會資源和力量，讓婦聯(lián)組織在參與社會治理中的作用得到更有效發(fā)揮。

三、總結與新的研究方向

綜上，國外文獻早對非政府組織的形成原因、發(fā)展和社會作用作過較多研究，但是幾乎很少對西方純粹婦女組織進行定義和研究，更不用說研究這些婦女組織參與社會治理方面的表現(xiàn)。相對而言，近年隨著政府政策文件里多次提到支持群團組織參與社會治理，學術界開始重視婦聯(lián)組織在社會治理中的作用，研究成果也有增加的趨勢，主要集中在婦聯(lián)組織參與社會治理的角色定位、功能、作用發(fā)揮等方面。毫無疑問，這些研究為婦聯(lián)組織參與社會治理開了好頭，對后續(xù)的進一步深入研究也有很大的借鑒價值。當然也要客觀地看到，當前的研究依然存在不少問題：一是研究內容相對單一，大多研究都集中在對婦聯(lián)組織的性質與角色定位的討論上，有多種觀點如“第三部門說”、“官辦說”、“非政府組織說”等，對于參與社會治理方面的研究相對較少，少數(shù)研究也處于初級階段；二是研究的碎片化，沒有將婦聯(lián)組織看成國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，大部分研究仍然停留在就問題談問題，缺乏系統(tǒng)性和本土化；三是研究缺乏針對性，目前大部分研究主要簡單地針對一些普遍性問題，提出的對策建議也都處于理論的發(fā)展階段，在實踐活動中的可行性有待驗證。

為此，筆者認為，應該立足于推進和完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建立共建共治共享的社會治理格局等政策背景，以及堅持習總書記提出的群團組織具有政治性、先進性和群眾性三大本質屬性，深度推動我國婦聯(lián)組織參與社會治理的研究。未來婦聯(lián)組織作為我國基層社會治理領域發(fā)揮協(xié)同作用的重要主體，應當在堅持政治性的前提下，更好發(fā)揮先進性、群眾性的社會服務職能，為參與基層社會治理探尋新路徑?？山Y合地方實踐探索的經歷和經驗，同時與其他地區(qū)或地方甚至是國外相類似的社會組織進行對比研究，目的在于通過深入的定性研究與對比研究，真正發(fā)現(xiàn)婦聯(lián)組織在參與社會治理中的問題及成因，從而對婦聯(lián)組織參與社會治理的角色定位、發(fā)展路徑進行重構，對參與模式和機制進行系統(tǒng)化設計，最終用以指導婦聯(lián)工作的實際開展，更好地發(fā)揮婦聯(lián)組織在參與基層社會治理、化解重大社會風險中的職能作用。