何曉龍

一、引 言

形式主義作為“四風(fēng)”之首，一直以來都受到政界和學(xué)界的廣泛關(guān)注。2018年的中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中鮮明指出不搞層層加碼，不搞形式主義，嚴(yán)厲整治侵害農(nóng)民利益的不正之風(fēng)和腐敗問題，足以表明治理形式主義對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的重要意義。如今，形式主義仍然潛伏或凸顯在鄉(xiāng)村治理之中，有著諸如政策貫徹落實(shí)不到位、“盆景式”扶貧、面子工程、做作業(yè)、文牘化等不良表現(xiàn)，嚴(yán)重有損干群關(guān)系、政府形象、農(nóng)民利益等。為了解釋這種似乎與現(xiàn)代化基層治理邏輯相悖的現(xiàn)象，有人著眼于基層政府“錦標(biāo)賽”競爭，有人歸咎于現(xiàn)有體制機(jī)制弊端，還有人認(rèn)為是文化、價(jià)值觀惹的禍，如官僚主義、思想腐化，績效主義等。然而，鄉(xiāng)村治理中的形式主義產(chǎn)生，究竟是如現(xiàn)有研究認(rèn)為的一樣，還是有其他更為重要的因素？如果有，其中最根本的因素又是什么？這就成為本文研究鄉(xiāng)村治理中形式主義的核心焦點(diǎn)。

就目前關(guān)于形式主義根源性的研究，歸納起來主要集中于“體制機(jī)制”、“文化”和“價(jià)值觀”三個(gè)方面。第一，部分學(xué)者認(rèn)為形式主義是由體制機(jī)制所引發(fā)的。如劉紅凜認(rèn)為形式主義的根源是制度、體制機(jī)制，主要在于權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制和管理體制。*劉紅凜：《整肅“四風(fēng)”的成功經(jīng)驗(yàn)與根治之策》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第5期。周少來認(rèn)為各種隱性、顯性的形式主義泛濫，有其根本的“體制性根源”，絕非一兩次“人人喊打”的“運(yùn)動(dòng)式治理”所能根治。*周少來：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府緣何容易陷入“形式主義泥潭”》，《人民論壇》2018年第1期。又如戴焰軍將形式主義分為好心的形式主義、盲目的形式主義、被迫的形式主義、投機(jī)的形式主義，認(rèn)為四種類型的形式主義根源在于現(xiàn)有制度的弊端。*戴焰軍：《形式主義的類型及動(dòng)因》，《中國黨政干部論壇》2001年第10期。總之，將形式主義的根源歸結(jié)于體制機(jī)制是目前許多學(xué)者較為普遍的共識(shí)。第二，一些學(xué)者并不將形式主義完全歸咎于體制機(jī)制，明確指出從體制來說僅僅止于因果環(huán)節(jié)，不能從概念上來認(rèn)識(shí)和根除形式主義，轉(zhuǎn)而追求文化因素。如劉菘從哲學(xué)的角度認(rèn)為，形式主義除了體制的原因外，其更深層、更基本的是民族文化精神，如面子，因此主張通過轉(zhuǎn)變思想觀念根治形式主義。*劉菘：《政治形式主義的根源及根治》，《理論導(dǎo)刊》2014年第9期。赫宇青從政治文化的視角認(rèn)為，文化模式與行為模式經(jīng)常不一致，兩者存在相當(dāng)?shù)牟罹?，政治文化異質(zhì)感增強(qiáng)，是造成發(fā)展中國形式主義泛濫成災(zāi)的根源所在。*赫宇青：《論發(fā)展中國家中的形式主義》，《探索》2002年第2期。第三，也有從價(jià)值觀視角進(jìn)行考察，如劉芳、倪鑫認(rèn)為形式主義的實(shí)質(zhì)是對黨的實(shí)事求是思想路線的褻瀆與背離。*劉芳，倪鑫：《反對形式主義：加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部思想作風(fēng)建設(shè)的重要任務(wù)》，《黨政干部學(xué)刊》2013年第1期。許又聲則認(rèn)為，價(jià)值觀扭曲是形式主義滋生的土壤，脫離群眾是其根源所在，必須狠剎形式主義之風(fēng)*許又聲：《狠剎形式主義之風(fēng)》，《求是》2013年第17期。等。顯然三者都可以稱之為形式主義的根源，但是三者并不是相互對立存在，學(xué)界也并沒有將其剝離開來。值得強(qiáng)調(diào)的是，本文所言的體制機(jī)制除了傳統(tǒng)上我們認(rèn)為的官僚制或科層制以外，還有榮敬本所言的“壓力型體制”*榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第6期。。

從既有關(guān)于形式主義問題的若干理論研究來看，學(xué)界多是基于體制機(jī)制、文化和價(jià)值觀層面來探尋形式主義的根源，希冀通過完善現(xiàn)有體制、轉(zhuǎn)變現(xiàn)有政治體制內(nèi)文化、人的觀念和行為模式等來根治形式主義，并取得了一定的成效。但已有認(rèn)識(shí)基本限于體制內(nèi)的探究，而處于體制末梢的鄉(xiāng)土社會(huì)也大量存有形式主義問題。同樣不容忽視的是，如果我們“一廂情愿”地從已有研究視角來解釋鄉(xiāng)村治理中的形式主義，不僅難于理解處于體制末端的鄉(xiāng)土社會(huì)的形式主義存有緣由，也難以把握鄉(xiāng)村治理中形式主義治理的根本出路。而且，已有視角基礎(chǔ)上的話語體系，單從自上而下的“線性”研究范式解析鄉(xiāng)村中的形式主義，就將問題簡單化、主觀化了。

對于這方面的缺陷，鄉(xiāng)村治理中的形式主義研究，可以從涉及鄉(xiāng)村治理的鄉(xiāng)土性因素視角加以彌補(bǔ)。基于此，本文試圖將鄉(xiāng)土性因素納入探討范圍，并結(jié)合現(xiàn)有研究來審視鄉(xiāng)村治理之形式主義。筆者以S鎮(zhèn)T村的多次調(diào)查和現(xiàn)有文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，指出鄉(xiāng)村治理中形式主義的突出表現(xiàn)及危害。為了解釋這些形式主義，筆者嘗試從鄉(xiāng)村中農(nóng)民社會(huì)資本的缺乏、村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)混亂、村級組織行政化及其形塑的策略主義因素進(jìn)行求證，希冀在諸因素的探討中尋求鄉(xiāng)村治理下形式主義的根源，最后提出治理形式主義的可能性對策。

二、鄉(xiāng)村治理中形式主義的突出表現(xiàn)及危害：S鎮(zhèn)T村

S鎮(zhèn)T村屬于西部某省的一個(gè)行政村，共有四個(gè)村民小組，轄區(qū)約有1000人，主要以務(wù)農(nóng)為生。自20世紀(jì)90年代以來，該村大部分中青年外流務(wù)工，而老人和小孩留村務(wù)農(nóng)，從而構(gòu)成兩種家庭收入來源。在新農(nóng)村建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧背景下，T村主要公共服務(wù)項(xiàng)目是村公路修建和扶貧工程。T村治理中出現(xiàn)了一些問題，而形式主義作為新形勢下被掩蓋的老問題，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，T村形式主義表現(xiàn)及其危害主要有：鄉(xiāng)村政府在強(qiáng)調(diào)“中心工作”的同時(shí)致使常規(guī)性工作讓位，導(dǎo)致農(nóng)民“小事”被忽視；鄉(xiāng)村自治組織功能失效，導(dǎo)致自下而上的監(jiān)督和偏好表達(dá)功能與協(xié)助上級的功能不平衡；農(nóng)村小團(tuán)體現(xiàn)象突出，導(dǎo)致農(nóng)民的日常政治利益化等。

(一)常規(guī)性事務(wù)管理服務(wù)于“中心工作”：農(nóng)民“小事”被忽視

基層政府的權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域大致包括“中心工作”和常規(guī)性事務(wù)管理。一般認(rèn)為“中心工作”是現(xiàn)代基層政府賴以維系的基礎(chǔ)，符合鄉(xiāng)域政治的利益衡量，實(shí)際上，常規(guī)性權(quán)力的運(yùn)作才更能詮釋基層政府的存續(xù)。然而經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，S鎮(zhèn)的權(quán)力運(yùn)行邏輯不僅忽視后者，而且后者完全讓位或服從于前者。

首先，基層政府依賴于“中心工作”而論“英雄”。由于基層政權(quán)的運(yùn)作受到基層治理結(jié)構(gòu)的影響，基層政府在一段時(shí)間內(nèi)一般圍繞某一中心展開工作，這被稱為“中心工作”。*呂德文：《中心工作與國家政策執(zhí)行——基于F縣農(nóng)村稅費(fèi)改革過程的分析》，《中國行政管理》2012年第6期。實(shí)際上，這也塑造了基層政府依賴于“中心工作”的治理邏輯。如T村在強(qiáng)調(diào)扶貧和新農(nóng)村建設(shè)(道路硬化)的“中心工作”之際，對涉及農(nóng)民的“小事”的治理就會(huì)不重視，以“不發(fā)生，不過問，不出事，不應(yīng)對”來應(yīng)付。據(jù)此，“中心工作”掩蓋了對農(nóng)民常規(guī)性事務(wù)治理。盡管這有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按時(shí)完成上級任務(wù)，在與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的競爭中處于優(yōu)勢，但于農(nóng)民的一般性“小事”而言，常規(guī)性權(quán)力的正規(guī)化運(yùn)作也可能決定著鄉(xiāng)村治理的成敗。

其次，在論“英雄”的治理邏輯下，常規(guī)性事務(wù)管理通常是以形式化或“過問”的治理方式出現(xiàn)。在國家對農(nóng)村或農(nóng)民的日常事務(wù)進(jìn)行管理和服務(wù)的過程中就會(huì)形成常規(guī)性權(quán)力，尤其是村級組織必須把握好“常規(guī)性權(quán)力的綜合性、鄉(xiāng)土性、運(yùn)作性的特征以應(yīng)對農(nóng)村基層社會(huì)可能出現(xiàn)的‘萬變’，從而更利于農(nóng)村社會(huì)秩序的維持和公共服務(wù)的提供”*董磊明：《強(qiáng)大的常規(guī)性權(quán)力何以必要——論村莊政治中的基層組織體系》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2012年第10期。。雖然當(dāng)常規(guī)性涉及農(nóng)民的“小事”發(fā)生并有“鬧大”的傾向時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)以“過問”的方式來治理，但這種“過問”往往導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部把正義申訴權(quán)變成了非正義上訪。例如下文案例一中，鄉(xiāng)村干部在農(nóng)民A家進(jìn)行人情勸說，即是以“不變”應(yīng)“萬變”的策略。即便農(nóng)民A多次上訪，村支書和鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派干部也多次下鄉(xiāng)勸解，但都沒有正視農(nóng)民A的正當(dāng)維權(quán)，而是將其認(rèn)作非正式的、不正當(dāng)?shù)摹o理的上訪。這不僅造成了基層政府治理思維和行為的混亂，也使基層政府以走馬觀花調(diào)研和給出空頭支票來行使其常規(guī)性事務(wù)的治理權(quán)力。

最后，在基層政府對“中心工作”的依賴和對農(nóng)民常規(guī)性事務(wù)管理的忽視和“過問”的雙重治理邏輯下，致使對農(nóng)民常規(guī)性事務(wù)的管理讓位或服務(wù)于“中心工作”，關(guān)系農(nóng)民的“小事”治理也自然被忽視。試想，如果壓力型體制和基層政府現(xiàn)實(shí)性工作機(jī)制在一段時(shí)間內(nèi)不作出根本性改變，鄉(xiāng)村兩級組織還是一味追捧績效和發(fā)展主義的話，仍然不可避免地會(huì)迫使鄉(xiāng)村干部有所側(cè)重或選擇性地機(jī)械式執(zhí)行上級政府政策，來抉擇其將要重點(diǎn)關(guān)注和應(yīng)付的事情。當(dāng)然，這也揭露出當(dāng)今鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村干部以忽視或“過問”的治理思維和以“擺平”邏輯治理涉及村治“小事”的行為模式的統(tǒng)一，并使形式主義蔓延在鄉(xiāng)土社會(huì)而不能遏制。

案例一：2013年，在S鎮(zhèn)T村中，村民意欲自費(fèi)修建公路來解決村里道路不通的問題。村民團(tuán)結(jié)協(xié)商時(shí)卻沒有通知在外務(wù)工的村民A，也沒有得到村民A父母的同意和參與，就從村民A的宅基地后面修建了一條公路。不料之后夏季的暴雨將村民A家的房子沖毀(因?yàn)楣放潘到y(tǒng)直接貫向村民A家房子)，房子多次維修仍不能居住。實(shí)施修路計(jì)劃前村委會(huì)和村黨支書并不知情，開工后才持續(xù)參與、動(dòng)員、組織和向鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)告并尋求道路硬化經(jīng)費(fèi)。2013年年底，村民A務(wù)工回家后多次找村里人和“帶頭人”協(xié)商理論，均遭遇指責(zé)(理由是修路沒有參與)。2014年初村民A向村支書B多次申訴和送禮，希望把公路的排水溝以及自家因大水沖刷的泥土給弄干凈，就不再追究(修路是好事)，但村支書B推卸責(zé)任(認(rèn)為自己沒有參與謀劃)，也不予出面調(diào)解。隨后，村民A費(fèi)盡心力越級到鎮(zhèn)上去上訪，找到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手C講述了事實(shí)，C答應(yīng)親自下村調(diào)查，但久不得音訊。2014年3月村民A又多次打電話和上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)才不得已下派一位主任D，在村支書B的陪同下了解了基本情況并對村民A家一番規(guī)勸，希望村民A有耐心并等待鄉(xiāng)鎮(zhèn)的解決，但這也是空歡喜一場。2014年年底，村民A又找到了C，C隨即又派了D和隨同公務(wù)人員下鄉(xiāng)調(diào)解，在村民A家暢談之后并承諾鄉(xiāng)鎮(zhèn)路政很快解決。經(jīng)過一次又一次的上訪，村民A本想著值得信賴的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以解決自己的實(shí)際問題，但卻深感一次一次地被“?！?。最后，村民A已經(jīng)失望加上自己勢單力薄，無奈之下，只有自己動(dòng)員家人把房屋周邊的淤泥清整干凈并每年堅(jiān)持。當(dāng)然這件事也就不果而終。

案例二：2017年6月，S鎮(zhèn)T村里，第一書記李某在精準(zhǔn)扶貧中，為建檔立卡戶規(guī)劃了一塊地用來扶貧建房。規(guī)劃地涉及張某宅基地的拆遷或移除，然而張某常年外出務(wù)工不知情。李某在和張某的“看家人”協(xié)商且沒有通知張某的情況下動(dòng)工拆除了張某的宅基地房屋用作扶貧建房。事后，張某得知此事，便趕回家向李某理論，其認(rèn)為自己和“看家人”是分家而居，故“看家人”沒有權(quán)利直接和李某協(xié)商并做主，由此引發(fā)了張某和第一書記李某所代表的村級組織的矛盾糾紛。李某在村里人看來是沒有能力“拿下”這種事情的，事實(shí)上他也沒有化解這件事情。不久李某便被調(diào)離現(xiàn)職，雖然扶貧建房取得一定進(jìn)展，但張某的宅基地被占用的事也沒得到解決。張某多次上訪無果，無奈之下只好放棄，最終矛盾糾紛不了了之。

(二)鄉(xiāng)村自治組織功能失效：懸置的自下而上的監(jiān)督和偏好表達(dá)

鄉(xiāng)村自治組織作為農(nóng)村最基層的組織，具有協(xié)助上級完成各項(xiàng)任務(wù)、組織村民達(dá)成集體協(xié)議和有效地表達(dá)出農(nóng)民對公共品需要偏好的三大功能。如果鄉(xiāng)村自治組織自下而上的監(jiān)督和偏好表達(dá)功能懸置，其整體功能就可能會(huì)失調(diào)或失效。在村治微觀視域中，T村自治組織的功能以完成上級任務(wù)為中心，缺失了監(jiān)督和有效表達(dá)農(nóng)民公共品需求的功能，導(dǎo)致整體功能失調(diào)或失效。這主要表現(xiàn)為：一是一個(gè)延續(xù)已久的傳統(tǒng)，即上級挑選的村支書“一肩挑”的制度安排。典型的表現(xiàn)是稅費(fèi)改革以后，村黨支書把握村政權(quán)，自組織成員唯村支書馬首是瞻。在階段性精準(zhǔn)扶貧背景下，村支書退休，下派而來的第一書記李某延續(xù)了這一傳統(tǒng)“施政”方式。在這一制度邏輯下，鄉(xiāng)村自治組織并不是經(jīng)由農(nóng)民選舉產(chǎn)生并代表村民，單純是為了執(zhí)行上級任務(wù)而發(fā)揮作用。二是村治陌生人化。該村的主要領(lǐng)導(dǎo)班子基本是從其他行政村挑選出來的經(jīng)濟(jì)能人交錯(cuò)任職，如村主任何某是隔壁村養(yǎng)豬專業(yè)戶。同時(shí)，實(shí)際上T村也缺乏相應(yīng)的體制內(nèi)和體制外村莊精英，導(dǎo)致自治組織不能很好地代表或反映農(nóng)民的需求。三是鄉(xiāng)村民主政治形式化。每當(dāng)換屆選舉，鄉(xiāng)村干部安排多于競選，農(nóng)民的投票起不到實(shí)質(zhì)性作用，致使自治組織并非由農(nóng)民的意愿而產(chǎn)生。例如，2017年T村換屆選舉，農(nóng)民投完票以后，都會(huì)感嘆“還是那幾個(gè)人，都是內(nèi)定好了的，我們來只是一個(gè)形式，沒有多大意義”。越來越多的農(nóng)民對選舉失去了信心，參與選舉的熱情逐漸消退，盡管他們內(nèi)心有著很強(qiáng)的參與愿望。

故而，T村的自治組織更多的是為了完成上級政府的政策而存在，并沒有發(fā)揮其監(jiān)督和為農(nóng)民表達(dá)意愿的功能。這就導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治組織實(shí)踐意義上的重要功能被遺忘或忽視，農(nóng)民雖然仍然依賴于鄉(xiāng)村干部，但也不相信鄉(xiāng)村干部并導(dǎo)致干群關(guān)系疏遠(yuǎn)。這個(gè)現(xiàn)象的出現(xiàn)，使村級自治組織與農(nóng)民群體的關(guān)系背向而行。

(三)鄉(xiāng)村臨時(shí)性小團(tuán)體突出：農(nóng)民日常政治利益化

忽視農(nóng)民“小事”治理和村級自治組織功能失效是相對于自上而下的正式組織和鄉(xiāng)村干部而言的，而小團(tuán)體則是基于農(nóng)民日常政治利益化為出發(fā)點(diǎn)的。鄉(xiāng)村中農(nóng)民的日常政治有助于我們認(rèn)識(shí)農(nóng)民的政治行為以及日常行為的政治性，也有助于在鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民的互動(dòng)中分析變化了的日常政治邏輯。臨時(shí)性小團(tuán)體不僅是形式主義影響下出現(xiàn)的特有現(xiàn)象，也是農(nóng)民無奈形式主義并為了爭取利益而催生的暫時(shí)性的合作組織。臨時(shí)性小團(tuán)體或?yàn)橐粋€(gè)核心家庭，或?yàn)閹讉€(gè)核心家庭聯(lián)合，抑或是由幾個(gè)個(gè)體組成，利益實(shí)為其行為的黏合劑。在T村，因利益博弈的不確定性而由幾個(gè)人或幾個(gè)核心家庭組織起來的小團(tuán)體更為常見，畢竟一個(gè)核心家庭的力量是薄弱的，但不可回避的是小團(tuán)體成員都有著各自的“小算盤”，其突出特征是臨時(shí)性和利益性，這些特征也決定了T村日常政治的行為表征。

T村屬于缺少文化資源和經(jīng)濟(jì)資源的村莊，臨時(shí)性小團(tuán)體唯一可以發(fā)揮作用的領(lǐng)域是爭取國家的各種補(bǔ)貼或轉(zhuǎn)移性支付。如案例一中，在村支書沒有參與道路硬化之前，村民們?yōu)榱烁髯缘摹靶∷惚P”出現(xiàn)暫時(shí)性的合作，“小算盤”即是農(nóng)民希望降低“攤派”和避免道路經(jīng)由自家屋前。但在村民A家庭房屋被沖毀之后并要求“說法”之時(shí)，這個(gè)暫時(shí)性的利益群體便會(huì)原子化。在村支書參與之后，提出要爭取道路硬化，為村里爭取項(xiàng)目資金支持，小團(tuán)體又會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)性的關(guān)聯(lián)、活躍、討好并協(xié)助村支書。只是村民A家庭尋求與修路參與者的正視之時(shí)，小團(tuán)體才會(huì)一致參與與村民A家庭的博弈，導(dǎo)致村民A家庭的弱勢和被排擠。從中可知，該村農(nóng)民行動(dòng)邏輯是利益關(guān)聯(lián)，利益關(guān)聯(lián)下的行動(dòng)邏輯既缺乏核心家庭以上的認(rèn)同單位，更缺乏村莊層面的認(rèn)同單位。在此邏輯下，鄉(xiāng)村干部便會(huì)忽視村民小組的整體利益和弱勢農(nóng)民利益，而被小團(tuán)體或鄉(xiāng)村政治體的利益掩蓋。試想，在鄉(xiāng)村治理中，如果面向村莊內(nèi)部生活意向的農(nóng)民增多，而如案例一和案例二的事例又時(shí)常發(fā)生，這不僅會(huì)阻礙這部分農(nóng)民繼續(xù)面向農(nóng)村，讓其失去鄉(xiāng)土感情，還會(huì)對農(nóng)村的政治生態(tài)產(chǎn)生不良影響。一旦個(gè)體農(nóng)民或核心家庭不能以己之力與小團(tuán)體和村干部對抗，他們也會(huì)逐漸演變?yōu)榱硪环N小團(tuán)體，由此村莊日常政治陷入惡性循環(huán)，從而阻礙村莊的長遠(yuǎn)發(fā)展。

此外，關(guān)于鄉(xiāng)村治理中的形式主義還表現(xiàn)為一些鄉(xiāng)村干部貫徹落實(shí)機(jī)械式、調(diào)查研究走秀式、項(xiàng)目建設(shè)“盆景式”、服務(wù)群眾推諉式、責(zé)任擔(dān)當(dāng)閃避式、對待問題漠視式等。但本文所述或多或少已將其涵蓋，實(shí)質(zhì)都是強(qiáng)調(diào)眼前效益而忽視鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)治理效益。面對形式主義在鄉(xiāng)村社會(huì)的盛行，如果不及時(shí)尋根問源并加以科學(xué)治理，很可能會(huì)阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)現(xiàn)。

三、鄉(xiāng)村治理中的形式主義何以發(fā)生

面對威脅到實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的種種形式主義之風(fēng)，我們必須從鄉(xiāng)村治理變化了的環(huán)境出發(fā)，尋根問源，以求更好地解釋鄉(xiāng)村中的形式主義問題。有鑒于此，本文立足于學(xué)界研究成果的基礎(chǔ)上，將涉及鄉(xiāng)村治理的鄉(xiāng)土性因素及其形塑的策略主義納入考察范圍，以求更好地詮釋鄉(xiāng)村治理中的形式主義問題，并希冀深化已有研究。

(一)策略主義

策略主義由歐陽靜提出，主要用于解釋基層政權(quán)在官僚化、壓力型體制、鄉(xiāng)土性的三維框架下的權(quán)力運(yùn)作邏輯，是對韋伯的官僚制和黃宗智“簡約主義”的發(fā)展。她在田野調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過對桔鎮(zhèn)“中心工作”的考察，認(rèn)為策略主義是“基層政權(quán)組織缺乏穩(wěn)定、抽象和普遍主義的運(yùn)作邏輯，而是功利主義地將各類方法、技術(shù)、規(guī)則、手段和策略——不論是正式的還是非正式的，也不論其實(shí)施成本如何，均被引入至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)作邏輯中，作為其行為規(guī)則”*歐陽靜：《策略主義——桔鎮(zhèn)運(yùn)作的邏輯》，中國政法大學(xué)出版社，2011年，第12頁。。同時(shí)，歐陽靜把基層政權(quán)的策略主義比作一種純粹的權(quán)力技術(shù)。*歐陽靜：《基層治理中的策略主義》，《地方治理研究》2016年第3期。而這種權(quán)力技術(shù)吳毅在其《小鎮(zhèn)喧囂：一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》里將之比作“擂”和“媒”。*吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂：一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007年，第10頁。其具體表現(xiàn)為以靈活的、因地制宜的合理、合法的策略和不講原則、不顧戰(zhàn)略、不具合法與正當(dāng)性的策略為技術(shù)手段。歸根結(jié)底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在處于一個(gè)自上而下的壓力型體制之下，又面對一個(gè)自下而上的鄉(xiāng)土社會(huì)場域之中，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚化的影響下，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在三重變奏中尋求自洽的生存之道，從而最終形塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)策略主義的運(yùn)作邏輯。其中，壓力型體制是策略主義運(yùn)行的顯著力量，鄉(xiāng)土性形塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)策略主義的治理邏輯。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，為了尋求自洽的生存之道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部運(yùn)用權(quán)力回應(yīng)一些鄉(xiāng)村治理中的矛盾糾紛以及關(guān)乎群眾切身利益的事情時(shí)，不可避免地就帶有隨意性、不規(guī)范、權(quán)宜性和非理性的特點(diǎn)，“擺平”則是其治理結(jié)果的關(guān)鍵詞。

(二)鄉(xiāng)村治理中存有形式主義的原因

對形式主義的存有，不同的學(xué)者有不同的見解。如鄭一明認(rèn)為形式主義源于錯(cuò)位的政績觀。*鄭一明：《形式主義源于錯(cuò)位的政績觀》，《人民論壇》2018年第1期。馬文海將形式主義與“踢足球”聯(lián)系在一起，認(rèn)為形式主義是利益驅(qū)動(dòng)的“踢假球”現(xiàn)象。*馬文海：《反形式主義要破“踢假球獲利”機(jī)制》，《求是》2015年第13期。劉建川等認(rèn)為形式主義的根源是思想、文化、領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)官僚主義作風(fēng)。*劉建川：《形式主義的表現(xiàn)極其克服對策》，《山西師范大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第S2期。王銀娥從政治哲學(xué)角度，認(rèn)為形式主義的根源是一些領(lǐng)導(dǎo)干部黨性德性缺失、權(quán)力濫用、脫離實(shí)際、脫離群眾以及體制機(jī)制不健全。*王銀娥：《克服形式主義的政治哲學(xué)之維》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。筆者在此不逐一贅述。結(jié)合文中引言，形式主義的存有影響因素大體上有：利益驅(qū)動(dòng)、政績效應(yīng)、官僚作風(fēng)、體制機(jī)制不健全、不良文化、價(jià)值觀等。一言以蔽之，即是體制、文化和價(jià)值觀的作用。

至于體制、文化、價(jià)值觀對形式主義的產(chǎn)生，學(xué)界已做了大量探討，筆者在此選擇重要論述涉及鄉(xiāng)村治理的鄉(xiāng)土性因素對形式主義的影響。鄉(xiāng)村治理中的形式主義存有除受現(xiàn)有研究認(rèn)為的因素以外，還存在其他因素影響嗎？本文認(rèn)為農(nóng)民社會(huì)資本缺乏、村莊結(jié)構(gòu)混亂、村級組織行政化等及其共同的形塑的策略主義，也是影響鄉(xiāng)村治理中大量存有形式主義的重要因素。

第一，農(nóng)民社會(huì)資本缺乏。鄉(xiāng)村治理的好壞與農(nóng)民社會(huì)資本的多寡密切相關(guān)，農(nóng)民掌握的社會(huì)資本多則有利于鄉(xiāng)村治理，而農(nóng)民缺乏社會(huì)資本則有利于形式主義者的“維控”。普特南等人從非正式制度的意識(shí)形態(tài)方面出發(fā)，認(rèn)為社會(huì)資本是社會(huì)群體內(nèi)部中的成員在相互聯(lián)系過程中所產(chǎn)生的規(guī)范和信任。*楊光斌：《政治學(xué)導(dǎo)論(第四版)》，中國人民大學(xué)出版社，2011年，第54-55頁。但由于社會(huì)資本不是天生的，而是具有創(chuàng)造性、建構(gòu)性和積累性并融洽于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中。故此，在一個(gè)鄉(xiāng)村公共社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，農(nóng)民社會(huì)資本會(huì)隨著在社區(qū)網(wǎng)絡(luò)中的交往產(chǎn)生的資本(信任、習(xí)慣等)多寡，從而決定其行動(dòng)的強(qiáng)度。但由于鄉(xiāng)村人口流動(dòng)的加快和個(gè)體理性化，農(nóng)民之間關(guān)聯(lián)度降低，關(guān)系效益遞減，使鄉(xiāng)村干部很容易維持對事件當(dāng)事人(農(nóng)民)的控制，特別是流動(dòng)性農(nóng)民。

其中緣由包括以下四個(gè)方面：一是在西部鄉(xiāng)村地區(qū)，外出務(wù)工農(nóng)民依然被土地束縛，鄉(xiāng)土邏輯和地方性的價(jià)值觀念在很大程度上影響著他們面向農(nóng)村生活。二是即使這部分外出務(wù)工群體獲得超過從土地上獲得的收入，但仍然沒有突破村莊階層分化理論上的經(jīng)濟(jì)水平，或者說他們還不能引起該村經(jīng)濟(jì)上的階層分化，更不會(huì)有東部發(fā)達(dá)村莊村民的影響力，如果存在分化那也是非常微小的、不顯眼的。三是外出農(nóng)民工與社區(qū)交往減少、農(nóng)民之間的信任度降低和合作能力不強(qiáng)等平面社會(huì)化的共存，影響農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時(shí)的話語權(quán)、影響力。四是西部村莊實(shí)際上“缺少在核心家庭以上的基本認(rèn)同和行動(dòng)單位，村民面向村莊生活，村莊生活面向向內(nèi)，從而塑造了相應(yīng)的行動(dòng)邏輯”*賀雪峰：《農(nóng)民行動(dòng)邏輯與鄉(xiāng)村治理的區(qū)域差異》，《開放時(shí)代》2007年第1期。，從某種意義上來說，也縮小了村莊里面的公共聚合能力。總體來看，四種條件為策略主義者(鄉(xiāng)村干部)對農(nóng)民的“維控”創(chuàng)造了條件。故而，農(nóng)民因?yàn)槿狈Ω鞣N社會(huì)資本而使其擁有正式或非正式的討價(jià)還價(jià)能力不足，并且鄉(xiāng)村干部也不相信農(nóng)民有能力鬧出“大花樣”。結(jié)果農(nóng)民往往被壓抑，正當(dāng)性上訪能力不足。

第二，村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)混亂。村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)塑造鄉(xiāng)村治理的基本邏輯，而村莊結(jié)構(gòu)的混亂則為形式主義者提供了有利的治理環(huán)境。西部村莊結(jié)構(gòu)混亂通常表現(xiàn)為由熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變成半熟人社會(huì)。即呈現(xiàn)一個(gè)典型性的分散型村莊，“主要特征是農(nóng)民的原子化程度很高，也即農(nóng)民的認(rèn)同與行動(dòng)單位已收縮到了家庭以內(nèi)，甚至兄弟間也少有強(qiáng)有力的一致行動(dòng)能力，在村莊政治舞臺(tái)上活躍的只有個(gè)人而沒有集團(tuán)，只有利益而沒有政治，并因缺乏強(qiáng)有力的組織載體，也就無法形成對地方政府不良行為的有效反對”*賀雪峰：《論中國農(nóng)村的區(qū)域差異——村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的視角》，《開放時(shí)代》2012年第10期。。在這一背景下，往往容易出現(xiàn)贏利型鄉(xiāng)村干部，即其通常只考慮自己和上級的利益，而忽視農(nóng)民的利益。

如此一來，分散型的村莊政治場域?qū)︵l(xiāng)村干部的利益博弈更加有利。首先，村莊共同體解散使鄉(xiāng)村干部很容易介入。當(dāng)農(nóng)民處于原子化狀態(tài)，相互之間的支持和共同體解散，還時(shí)不時(shí)伴有個(gè)體農(nóng)民與村民小組或村莊共同體之間的關(guān)系緊張，形式主義者便可以不用擔(dān)心村莊共同體的抵抗，從而漠視村民的情感和精神價(jià)值，以追求功利和效果的最大化。其次，村莊內(nèi)生性治理基礎(chǔ)的缺乏和改變。宗族、小親族、村莊精英和村民委員會(huì)是一個(gè)村莊的內(nèi)生治理基礎(chǔ)，如果一旦缺乏，也間接有助于形式主義者放心大膽地與個(gè)體村民進(jìn)行“游戲”。最后，農(nóng)民日常政治利益化。農(nóng)民在爭取自身利益之時(shí)，雖然會(huì)有暫時(shí)性的合作，但是在面臨與自己利益無關(guān)的情況時(shí)，基本都不會(huì)站出來給予受害者支持，也不會(huì)凝心聚力，更何況這種暫時(shí)的合作是建立在犧牲個(gè)別農(nóng)民的利益基礎(chǔ)上而保全自己利益。除此之外，這與常年掌握村“政權(quán)”的村支書的利益誘導(dǎo)有很大關(guān)系。例如，如果弱勢村民和村支書作對，事關(guān)各種低保、殘疾人補(bǔ)貼等的國家惠民政策就會(huì)與之無緣。凡此種種，都較大程度上體現(xiàn)和推動(dòng)了村莊結(jié)構(gòu)的變遷或混亂，也為鄉(xiāng)村干部的利益博弈減少了阻力。

第三，村級組織行政化。村級組織行政化趨勢為形式主義者創(chuàng)造了更為正式的制度支撐。依據(jù)杜贊奇的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)觀點(diǎn)：鄉(xiāng)村中的權(quán)力必須建立在具有共同象征性價(jià)值觀念的組織結(jié)構(gòu)之中，不僅溝通村民與外界的聯(lián)系，而且成為國家政權(quán)深入鄉(xiāng)村的渠道。*杜贊奇，《文化、權(quán)力與國家——1900—1942年的華北農(nóng)村》， 王福明譯，江蘇人民出版社，2003年，第1-23頁。從今天來看，國家政權(quán)深入農(nóng)村最好的組織結(jié)構(gòu)就是農(nóng)村基層組織?！稗r(nóng)村基層組織構(gòu)成了近代以來國家與農(nóng)民關(guān)系的一個(gè)主要連接點(diǎn)，這個(gè)連接點(diǎn)的狀況對于中國現(xiàn)代化進(jìn)程具有相當(dāng)關(guān)鍵作用，而且應(yīng)該是強(qiáng)烈草根性和鄉(xiāng)土性的組織”*賀雪峰：《論農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)與功能》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。，但在農(nóng)村稅費(fèi)改革和村民組織法實(shí)施以后，現(xiàn)有鄉(xiāng)村政權(quán)陸續(xù)退出村民小組的治理，出現(xiàn)“懸浮式”治理現(xiàn)狀，更甚的是“農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)千年未有之變局”*賀雪峰：《新鄉(xiāng)土中國》，北京大學(xué)出版社，2013年。。國家與鄉(xiāng)村一方面出現(xiàn)相對“懸浮”的狀態(tài)；另一方面，國家力量又以統(tǒng)一的規(guī)則體系和觀念、邏輯的形態(tài)，在一些領(lǐng)域比任何時(shí)候都更加深入的“嵌入”了鄉(xiāng)村社會(huì)之中，從而呈現(xiàn)出“身體日益退場”和“技術(shù)性治理能力加強(qiáng)”的圖景。*董磊明：《宋村的調(diào)解——巨變時(shí)代的權(quán)威與秩序》，法律出版社，2008年，第182頁。在“懸浮式”狀態(tài)、“行政化”傾向、“技術(shù)性治理”等驅(qū)使下，作為配合協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級組織——指導(dǎo)與協(xié)調(diào)的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，“村民委員會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂小疁?zhǔn)政權(quán)’的性質(zhì)”*吳理財(cái)：《村民自治與國家重建》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2002年第40期。的農(nóng)村基層組織。由此也“弱化了村民自治的村莊基礎(chǔ)，虛化了村莊治理的主體地位，增加了農(nóng)民直接對抗政府的風(fēng)險(xiǎn)”，*羅興佐：《社會(huì)轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村治理》，上海三聯(lián)書店，2016年，第40頁。也違背了國家在鄉(xiāng)村社會(huì)中的制度安排初衷。

形式主義者的行為原本就得借助于行政化的體制，村級組織行政化則為其拓寬了其行為空間。以下幾點(diǎn)則是其契機(jī)：其一，村中的村民自治組織有名無實(shí)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊權(quán)威的雙重衰變，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級組織的行政隸屬常態(tài)關(guān)系下，村級組織也逐漸官僚化而積極充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一條“腿”。*歐陽靜：《村級組織的官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第4期。其二，缺乏社會(huì)資本的農(nóng)民在潛移默化中認(rèn)同了這種存在狀態(tài)，從另一個(gè)方面也助長了村級組織脫離農(nóng)民群體而行政化。其三，“擱置”調(diào)解方式的常態(tài)化。只要不妨礙“中心工作”，不損害到自身利益，能“擱置”就盡量不要提的處置方式成了一種長期默認(rèn)的調(diào)解方式。據(jù)此，在農(nóng)民認(rèn)同心理、鄉(xiāng)村干部僥幸心態(tài)、“擱置”調(diào)解方式的常態(tài)化下，村級組織有意無意就被行政化，鄉(xiāng)村干部在實(shí)際工作中進(jìn)行走馬觀花式的調(diào)研并給出不能兌現(xiàn)的承諾也就成為彼此默認(rèn)的服務(wù)方式。

第四，體制、文化、價(jià)值觀等與鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)的互動(dòng)而形塑的策略主義也是鄉(xiāng)村治理中形式主義存有的重要因素。換言之，鄉(xiāng)村治理主體在自上而下的壓力型體制與自下而上的鄉(xiāng)土性互動(dòng)中形塑了策略主義的治理邏輯，而策略主義的治理邏輯也會(huì)導(dǎo)致形式主義的產(chǎn)生。如羅興佐通過對河南×村的制度運(yùn)行考察，認(rèn)為制度是上級政府和鄉(xiāng)村社會(huì)逼出來的制度實(shí)踐邏輯，現(xiàn)代化國家的技術(shù)治理、基層政府的尷尬處境以及鄉(xiāng)村社會(huì)的一盤散沙是造成形式主義的關(guān)鍵。*羅興佐：《制度是如何被實(shí)踐的》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2011 年第2期?！吧霞壵眲t是壓力型體制、官僚制，鄉(xiāng)土社會(huì)則代表涉及鄉(xiāng)村治理的鄉(xiāng)土性因素，“逼”得制度實(shí)踐邏輯是鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府和鄉(xiāng)村干部不得不用一種無規(guī)則、缺乏政治、多手段等方式來應(yīng)對上級壓力、鄉(xiāng)土社會(huì)的巨變以及彌補(bǔ)自身不足，最終結(jié)果是“在官僚化、壓力型體制和鄉(xiāng)土社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的策略主義行為邏輯”*歐陽靜：《策略主義與微控型政權(quán)——官僚化與鄉(xiāng)土性之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)》，華中科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年。，這與歐陽靜所言的策略主義相契合。雖然策略主義本身也缺乏制度性價(jià)值觀和文化要素，但是如此一來，“逼”得制度實(shí)踐邏輯自然出現(xiàn)形式主義之風(fēng)。

從鄉(xiāng)村治理的微觀場域來看，策略主義在鄉(xiāng)村治理中也有著諸多表現(xiàn)：有鄉(xiāng)村干部對缺乏社會(huì)資本的農(nóng)民的“維控”，有在村莊結(jié)構(gòu)混亂下忽視農(nóng)民利益的功利性博弈，或村級組織行政化下對農(nóng)民矛盾糾紛“擱置”調(diào)解方式等。當(dāng)然也有以“過問”的治理思維忽視對農(nóng)民的“小事”治理，走馬觀花式調(diào)研和給出空頭支票，乃至鄉(xiāng)村干部利用國家資源下沉“策略”處于弱勢的農(nóng)民等。其實(shí)在這些表現(xiàn)的背后，實(shí)因策略主義者面臨著自上而下的壓力和鄉(xiāng)土社會(huì)的巨變，尤其是農(nóng)民社會(huì)資本缺乏、村莊結(jié)構(gòu)混亂、村級組織行政化等涉及鄉(xiāng)村治理的因素，更加趨向運(yùn)用不論成本高低、正式還是非正式的手段、方法、技術(shù)、策略等治理鄉(xiāng)村社會(huì)，而一旦基層政府利用了這些行為規(guī)則，也就代表著他們自覺或不自覺地使形式主義發(fā)生和蔓延。因此，策略主義也是鄉(xiāng)村治理中形式主義存有的重要緣由。

四、結(jié)論與討論

(一)策略主義實(shí)為鄉(xiāng)村治理中形式主義之根源

本文認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理中形式主義的根源不是學(xué)界認(rèn)為的體制機(jī)制、不良的文化和價(jià)值觀，也不是涉及鄉(xiāng)村治理的鄉(xiāng)土性因素，而是前者與后者互動(dòng)而共同形塑的策略主義。把鄉(xiāng)村治理中的形式主義根源歸結(jié)于策略主義，主要基于兩點(diǎn)：一是體制機(jī)制下的治理主體在受不良價(jià)值觀和文化的影響下，確會(huì)產(chǎn)生形式主義。但對于鄉(xiāng)村治理而言，如果忽視鄉(xiāng)土性因素，只講體制機(jī)制、文化和治理主體的價(jià)值觀，明顯是單向性或單方面的解釋鄉(xiāng)村治理中的形式主義現(xiàn)象。事實(shí)上，鄉(xiāng)村中的形式主義也并不僅僅是由體制機(jī)制、價(jià)值觀和文化單方面所導(dǎo)致的。二是將鄉(xiāng)土社會(huì)巨變的因素納入考察范圍，更能完整理解和詮釋鄉(xiāng)村治理中策略主義是如何產(chǎn)生并導(dǎo)致形式主義的，利于從整體上審視形式主義的根源。策略主義本身是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在官僚化、壓力型體制、鄉(xiāng)土性的三重變奏中產(chǎn)生的，其中的鄉(xiāng)土性正好形塑了策略主義的治理邏輯?；谶@樣的治理邏輯基層政府在回應(yīng)農(nóng)民的“小事”治理時(shí)，缺乏穩(wěn)定、抽象、和普遍主義的運(yùn)作邏輯，而是功利主義地將各類正式的或非正式的，也不論其實(shí)施成本如何的方法、技術(shù)、規(guī)則、手段和策略，作為其治理規(guī)則。而這些治理規(guī)則不僅自身含有形式主義的傾向，也在鄉(xiāng)村治理中絕對導(dǎo)致了形式主義的產(chǎn)生。

(二)策略主義運(yùn)行下鄉(xiāng)村中形式主義之風(fēng)的治理

要以根除策略主義為指向治理鄉(xiāng)村中的形式主義，凈化鄉(xiāng)村治理生態(tài)，必須以優(yōu)化鄉(xiāng)村兩極組織權(quán)力運(yùn)作為基礎(chǔ)，以重視農(nóng)村中常規(guī)性的涉及農(nóng)民切身利益的事務(wù)為目的、以建設(shè)有利于鄉(xiāng)村治理的文化網(wǎng)絡(luò)為保障，還有必須發(fā)揮基層黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)作用。

1.優(yōu)化鄉(xiāng)村兩級組織的權(quán)力運(yùn)作邏輯

優(yōu)化鄉(xiāng)村兩級組織的權(quán)力運(yùn)作邏輯是治理策略主義運(yùn)行下鄉(xiāng)村中形式主義的基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)村，策略主義得到可能起源于正式權(quán)力的非正式運(yùn)用，鄉(xiāng)村兩級組織是運(yùn)用正式權(quán)力的載體，如果將權(quán)力非正式運(yùn)作，就不可避免地帶來鄉(xiāng)村治理形式主義問題。因此，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)作方式才是根本之策。然而，權(quán)力的非正式運(yùn)作根源于體制機(jī)制不完善、法律不健全、監(jiān)督不力等。要優(yōu)化權(quán)力運(yùn)作，必需做到以下幾項(xiàng)：其一，完善鄉(xiāng)村兩級組織體制機(jī)制，使鄉(xiāng)村兩級組織更規(guī)范化地行使權(quán)力。如果體制機(jī)制不健全，沒有規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，鄉(xiāng)村村形式主義勢必產(chǎn)生。權(quán)力的運(yùn)作如果缺少了必要的制度約束和組織監(jiān)督，不割除壓力型體制的弊端，策略主義必然大行其道，其最直接后果就是損害農(nóng)民的根本利益，不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。其二，健全鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)作的法律法規(guī)，使權(quán)力在法律范圍行使。法律法規(guī)是現(xiàn)代性權(quán)力合法性運(yùn)作的基本保障，沒有法律法規(guī)的保障，鄉(xiāng)村權(quán)力的運(yùn)作就會(huì)肆意而為。其三，尤其加強(qiáng)和改善村級自治組織，充分發(fā)揮其監(jiān)督和偏好表達(dá)功能。村級自治組織除了需要協(xié)助上級完成各種任務(wù)外，還得承擔(dān)起監(jiān)督上級的責(zé)任，成為農(nóng)民的代言組織，為農(nóng)民表達(dá)各種需求。如果只是一味強(qiáng)調(diào)其協(xié)助功能，就會(huì)偏于一隅，其目的就不是為村民服務(wù)，而是為上級組織服務(wù)。這明顯與村民自治組織法相違背，與國家設(shè)計(jì)這一制度的初衷相背離。

2.重視鄉(xiāng)村中常規(guī)性的涉及農(nóng)民切身利益的事情管理

重視對鄉(xiāng)村中常規(guī)性的涉及農(nóng)民切身利益的事情管理，是根除策略主義而治理形式主義的基本目的。在“中心工作”或“一線政策”成了鄉(xiāng)村治理的工作思路之時(shí)，策略主義大行其道，導(dǎo)致了農(nóng)村中常規(guī)性的事情被忽略，尤其是關(guān)系農(nóng)民切身利益的事情，這無疑為策略主義提供了有利條件。因此要有效地治理鄉(xiāng)村中的形式主義，就必須在強(qiáng)調(diào)“中心工作”的同時(shí)，將常規(guī)性事務(wù)放在重要的位置，才能更好地體現(xiàn)農(nóng)民的事無小事。我們不能全面否認(rèn)“中心工作”的重要性，它也是提供公共服務(wù)的一個(gè)方面。但是，我們必須緊扣鄉(xiāng)村工作的特點(diǎn)，即“上面千條線，下面一根針”，以鄉(xiāng)村工作的綜合性、整體性和基礎(chǔ)性為工作思路，開展基層工作時(shí)，應(yīng)該根據(jù)其特點(diǎn)，做到統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)發(fā)展，從而來減少或根除策略主義并治理形式主義。

3.建設(shè)有利于鄉(xiāng)村治理的文化網(wǎng)絡(luò)

建設(shè)有利于鄉(xiāng)村治理的文化網(wǎng)絡(luò)是根除策略主義而治理形式主義的保障。策略主義的興起并不是偶然的，而是在一定的治理文化網(wǎng)絡(luò)中形成的。它的長期性存在除了體制性原因，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的推波助瀾，還與鄉(xiāng)村政權(quán)運(yùn)作的文化網(wǎng)絡(luò)密切關(guān)聯(lián)。當(dāng)今，為了國家政權(quán)有序健康地深入農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村振興，文化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)應(yīng)該是其突破口和戰(zhàn)略舉措。要建設(shè)文化網(wǎng)絡(luò)就得避免杜贊奇所言的國家權(quán)力沒有與農(nóng)村的各種文化有效銜接而導(dǎo)致深入農(nóng)村的失敗。要避免失敗，一是要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村干部的思想、價(jià)值觀念，實(shí)現(xiàn)價(jià)值模式和行為模式的統(tǒng)一，而其中尤其重要的是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的學(xué)習(xí)，并切實(shí)做到內(nèi)化于心、外化于行。二是要營造一個(gè)良好的鄉(xiāng)村政權(quán)運(yùn)作的政治生態(tài)文化。以體制為載體，培養(yǎng)風(fēng)清氣正、廉潔自律等的文化氛圍；通過領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則，發(fā)揮模范帶頭作用，形成連鎖效應(yīng)。三是鄉(xiāng)村政權(quán)運(yùn)作要借助于農(nóng)村中的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和本土資源，不能一概依賴于強(qiáng)制力或體制內(nèi)的力量，與農(nóng)民要實(shí)現(xiàn)上下有效互動(dòng)。四是應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)德治，使其與自治、法治形成三位一體的效應(yīng)。雖然文化網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)是一個(gè)長期性的任務(wù)，但是其戰(zhàn)略性意義是不容置疑的。一旦文化網(wǎng)絡(luò)建立起來，就沒有了形式主義萌芽的文化土壤，有利于從源頭上根除策略主義并使形式主義銷聲匿跡。

另外，解決鄉(xiāng)村中的策略主義以治理形式主義，離不開加強(qiáng)基層黨組織的建設(shè)。新時(shí)期，基層黨組織在鄉(xiāng)村振興和提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代的中居于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，是政治保證。鄉(xiāng)村文化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性工作、鄉(xiāng)村權(quán)力優(yōu)化以及資源整合，基層黨組織都應(yīng)該是其根本性的政治后盾。然而，要發(fā)揮基層黨組織在根除策略主義而治理形式主義，就必須重點(diǎn)提升組織力；建立健全鄉(xiāng)村基層黨組織的運(yùn)作制度；全面落實(shí)村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策；推行村級小微權(quán)力清單制度，加大小微權(quán)力腐敗懲處力度等，從而有效地解決鄉(xiāng)村治理中存在的形式主義問題。