楊鍇錚 郭利宏

(中共張家口市委黨校，河北 張家口 075000)

一、“三權(quán)分置”的政策邏輯

上世紀(jì)80年代初，我國農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實現(xiàn)了農(nóng)村土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的初次分離，這為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了充足動力，對促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。但不可否認(rèn)，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所釋放的效能逐步萎縮，人地分離現(xiàn)象的普遍發(fā)生、土地碎片化趨勢嚴(yán)重、土地流轉(zhuǎn)不暢，迫切需要對產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行另一次的重構(gòu)和激活。所以，經(jīng)濟(jì)學(xué)界首先在農(nóng)村土地集體所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上提出了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度構(gòu)想，并得到國家政策的積極相應(yīng)，在此制度框架下，承包權(quán)承擔(dān)著農(nóng)民基本生活保障功能，而經(jīng)營權(quán)承載著盤活土地資本功能，這樣的制度設(shè)計實現(xiàn)了穩(wěn)定和靈活性的高度統(tǒng)一，不僅維護(hù)了公平更兼顧了效率，為解決一系列現(xiàn)實問題提供有效手段，所以從“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”符合我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演變邏輯的必然結(jié)果。

二、“三權(quán)分置”在法律視角中的邏輯抵牾

由于“三權(quán)分置”理論最初由經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出并推動，所以該理論在經(jīng)濟(jì)邏輯視角下是自洽的，但這并不意味其能夠順利轉(zhuǎn)化成法律邏輯。

(一)三種權(quán)利分置的法律邏輯混亂不清

1.集體土地所有權(quán)無法同時派生出土地承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)

依據(jù)“權(quán)能分離”理論，任何他物權(quán)的生成必須具有母權(quán)基礎(chǔ)。無母權(quán)，則無他物權(quán)。他物權(quán)的產(chǎn)生是所有權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果，不僅不會導(dǎo)致所有權(quán)消滅，反而有利于所有權(quán)的更好實現(xiàn)。[1]農(nóng)村集體土地所有權(quán)具有母體權(quán)利的地位，并且包含了占有、使用、收益、處分等具體權(quán)能，承包經(jīng)營權(quán)派生于集體土地所有權(quán)，除處分權(quán)能外，它享有占有、使用、收益等權(quán)能，這些權(quán)能都來自于同一母體權(quán)利——土地所有權(quán)，但是所有權(quán)人并不因為在所有權(quán)上設(shè)立了承包經(jīng)營權(quán)而喪失了所有權(quán)，而承包經(jīng)營權(quán)人也不會因為缺失處分權(quán)能而影響到其他權(quán)能的正常行使。但是，在同宗土地上只能設(shè)立一項具有占有、使用權(quán)能的用益物權(quán)，如果集體土地所有權(quán)同時派生了土地承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)，則經(jīng)營權(quán)人在行使經(jīng)營權(quán)時必然會涉及到對該土地的占有、使用，這與承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能產(chǎn)生根本性的矛盾，必然會使其中一個權(quán)利無法實現(xiàn)。

2.從土地承包經(jīng)營權(quán)中無法派生土地經(jīng)營權(quán)

關(guān)于“土地經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)，有些學(xué)者認(rèn)為在“三權(quán)分置”視域下承包土地的經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)屬性。[2]但是所有權(quán)尚不能同時派生出兩個內(nèi)容相互沖突的用益物權(quán)，則土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)都來自于同一母權(quán)。二者法律位階相同，權(quán)利性質(zhì)相同，顯然不具有派生關(guān)系。退而言之，假設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)的邏輯成立，依據(jù)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計，土地經(jīng)營權(quán)的功能重點在于賦予其抵押擔(dān)保權(quán)能，但如此一來，土地經(jīng)營權(quán)則具備了其“母體”權(quán)利——土地承包經(jīng)營權(quán)所不具備的權(quán)能，這種權(quán)能來源于母權(quán)卻又高于母權(quán)的邏輯無法成立。

(二)承包權(quán)的性質(zhì)顛覆了“三權(quán)分置”的邏輯

《土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利?！笨梢姟锻恋爻邪ā繁旧砭桶恕俺邪鼨?quán)”的概念，只是并未被明確提出。農(nóng)民憑借村集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一身份享有承包集體土地的權(quán)利，在享有承包權(quán)之后才有可能談及承包經(jīng)營權(quán)的問題。因此“土地承包權(quán)”是一種“身份權(quán)”，在法理邏輯上應(yīng)當(dāng)先于“土地承包經(jīng)營權(quán)”存在，他不僅不能由“土地承包經(jīng)營權(quán)”派生，更是“土地承包經(jīng)營權(quán)”產(chǎn)生的權(quán)利來源。因此在厘清“土地承包權(quán)”的法律性質(zhì)后自然會認(rèn)識到承包權(quán)的分離將會徹底顛覆“三權(quán)分置”邏輯鏈條。

(三)“三權(quán)分置”后土地承包經(jīng)營權(quán)的法律地位不清

在“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”分別承擔(dān)土地承包經(jīng)營權(quán)相應(yīng)權(quán)能后，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能將會被削弱，從而產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。其一，土地承包經(jīng)營權(quán)的削弱必然會給廣大農(nóng)民帶來不安的心理預(yù)期，不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。其二、土地承包經(jīng)營權(quán)是一項法定的權(quán)利，如果想通過創(chuàng)設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”來取代其權(quán)能必須經(jīng)過充分的立法論證，在擁有充足完備的法律依據(jù)后方可進(jìn)行，否則就會對私權(quán)利構(gòu)成嚴(yán)重侵害。因此，在當(dāng)前尚未理順法律邏輯的前提下強(qiáng)行按照“三權(quán)分置”的構(gòu)架進(jìn)行新的立法將會產(chǎn)生眾多的理論困境，更無法有效地指導(dǎo)實踐。

三、實現(xiàn)“三權(quán)分置”的法律路徑

(一)明確區(qū)分政策概念與法律概念

當(dāng)前學(xué)界之所以對“三權(quán)分置”存在諸多的爭議，關(guān)鍵在于混淆了政策概念和法律概念。政策是制定、修改法律的前提和依據(jù)，但不一定所有的政策語言必須轉(zhuǎn)化為法律語言。相較法律語言，政策語言的表達(dá)更具有靈活性，所以“三權(quán)分置”構(gòu)架下的“所有權(quán)”“承包權(quán)”“經(jīng)營權(quán)”，僅僅是政策概念，并非是法律名詞，“三權(quán)分置”的本意并不是在于一定要從立法層面創(chuàng)設(shè)出三種權(quán)利，而是強(qiáng)調(diào)在實踐中這三種權(quán)能能夠避免相互掣肘，使得精良設(shè)計的制度能夠發(fā)揮終極效應(yīng)。因此在現(xiàn)有的法律框架基礎(chǔ)內(nèi)尋求政策表達(dá)和法律表達(dá)的貫通之處，進(jìn)而再對相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行修改才是我們在解讀“三權(quán)分置”時應(yīng)當(dāng)遵循的基本出發(fā)點。

(二)以實踐結(jié)果為指導(dǎo)進(jìn)行立法改造

當(dāng)前，在全國范圍內(nèi)已經(jīng)設(shè)立了232個試點對經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押進(jìn)行實踐，但結(jié)合實踐情況可知，單純的以土地經(jīng)營權(quán)作為標(biāo)的設(shè)定抵押的情況比較少見。以較具代表性的寧夏同心模式為例，其做法是農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)向土地協(xié)會提供反擔(dān)保，再由土地協(xié)會出面向信用社提供保證擔(dān)保從而獲得貸款，其實質(zhì)是一種以農(nóng)地協(xié)會為保證人的保證貸款，農(nóng)戶和貸款人之間并未發(fā)生直接接觸。再以河北省六個國家級試點為例，基本都采用“政府+中介+農(nóng)企(戶)+銀行”的模式，借助政府和中介力量幫助農(nóng)戶完成抵押貸款?？梢妼嵺`情況與原本的制度設(shè)計出現(xiàn)了偏差，但同樣可以取得預(yù)想的效果，說明通過輔助的制度替代也可以降低甚至規(guī)避因“三權(quán)分置”在法理邏輯缺陷而帶來的風(fēng)險，只需在建立統(tǒng)一完善的登記制度、完善抵押物評估機(jī)制、明確抵押財產(chǎn)范圍、建立完備的抵押物處置機(jī)制、完善金融風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制等方面做好制度配套便可以達(dá)到預(yù)期的政策目的，從而節(jié)省了大規(guī)模修法、立法的成本，也避免了法理邏輯不自洽帶來的理論爭鳴。

(三)堅持集體土地所有權(quán)不動搖

堅持集體土地所有制不動搖是推進(jìn)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)所在，任何權(quán)利的分置都是所有權(quán)各項權(quán)能的分離的結(jié)果。在“兩權(quán)分離”權(quán)力體系下，集體土地所有權(quán)弱化的問題相當(dāng)突出，所以“三權(quán)分置”的政策邏輯起點首先在于要落實集體土地所有權(quán)不動搖，只有鞏固了集體土地所有權(quán)的地位才能樹立權(quán)利分置的法源，才能理順各項權(quán)利的派生邏輯。

(四)完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度改造

在目前的法律框架下，如將發(fā)包方同意方可轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)修改為轉(zhuǎn)讓方、受讓方在不改變土地用途的基礎(chǔ)上協(xié)商一致即可轉(zhuǎn)讓，便可放活土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)。但是允許土地自由流轉(zhuǎn)必然會出現(xiàn)農(nóng)民失地而喪失生活保障的情況，這就需要在切實保證農(nóng)地用途不被改變、嚴(yán)格執(zhí)行土地承包經(jīng)營權(quán)期限等方面進(jìn)行制度改造。一方面，保證農(nóng)地用途不被改變則不會導(dǎo)致農(nóng)地面積的減少，村集體成員們的根本權(quán)益不會因為土地流轉(zhuǎn)而受到侵害，另一方面，嚴(yán)格執(zhí)行土地承包經(jīng)營權(quán)期限則可以實現(xiàn)承包期滿后土地自動回流到集體經(jīng)濟(jì)組織手中并向失地村民進(jìn)行二次分配，如此一來既可以回應(yīng)允許土地自由流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求，也可以解決失地后農(nóng)民的后顧之憂。

參考文獻(xiàn)：

[1]王利明.物權(quán)法[M].中國人民大學(xué)出版社，2015.96.

[2]焦富民.“三權(quán)分置”視域下承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押制度之構(gòu)建[J].政法論壇，2016，09：25.