羅云方　黃德霞

摘 要 新疆礦產(chǎn)資源豐富，但礦產(chǎn)資源開發(fā)合理生態(tài)補償機制還沒有構(gòu)建完善。本文擬從新疆礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制不足，國外礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制借鑒及完善對策等方面進行闡述。

關(guān)鍵詞 新疆 礦產(chǎn)資源 生態(tài)補償

Abstract Xinjiang is rich in mineral resources， but the reasonable ecological compensation mechanism of mineral resources development has not been improved. This paper intends to elaborate the ecological compensation mechanism of mineral resources development in Xinjiang， the reference of foreign ecological resources compensation mechanism and the improvement measures.

Keywords Xinjiang； mineral resources； ecological compensation

1 新疆礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制不足

（1）礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償主體不明確。目前沒有相關(guān)的法律法規(guī)對礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償主體作出明確規(guī)定，導致主體不明責任分擔不明，以至于負有生態(tài)環(huán)境保護責任的政府成了礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償責任主體，履行著環(huán)境恢復治理的義務(wù)，為礦產(chǎn)資源開發(fā)者和經(jīng)營者買單。就新疆而言，由于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償自身資金不足，主要依賴國家投入，加上礦山企業(yè)游離于責任主體之外，使得地方政府財政負擔過重，生態(tài)補償難以有效實施。

（2）礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償標準難確定。生態(tài)補償標準的科學確定是礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度實施的重要因素和核心問題。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償標準的確定往往遇到很多困難和阻礙，而且對生態(tài)價值難以作出準確的評估與量化，實踐中生態(tài)補償?shù)臉藴孰y以確定。因此，無論是國家層面還是新疆地方層面，都沒有對補償標準作出科學規(guī)定。

（3）礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償資金來源較單一。當前礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償資金來源主要靠財政轉(zhuǎn)移支付和礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項資金，并且財政轉(zhuǎn)移支付是其主要來源。由于財政轉(zhuǎn)移支付資金有限，如果僅僅依靠財政轉(zhuǎn)移支付資金，很難滿足新疆礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償需要，因此，生態(tài)補償資金來源單一性，必然制約新疆生態(tài)補償?shù)挠行嵤┖蜕鷳B(tài)環(huán)境保護。

（4）礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償與礦業(yè)有關(guān)的稅、費征收制度不完善。我國礦產(chǎn)資源補償征收費率相比較于國外，形成“兩頭大，中間少”的狀態(tài)，特別是石油企業(yè)消費稅、所得稅100%，增值稅75%歸中央政府所有，給地方分成太低，政府受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，投入到生態(tài)環(huán)境治理的財力有限，影響環(huán)境污染的治理力度。況且礦產(chǎn)資源稅、費更多的是自身的經(jīng)濟價值的補償和級差收入的調(diào)節(jié)，對生態(tài)環(huán)境的補償沒有考慮，生態(tài)補償尚有距離。

（5）礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管主體多重化。根據(jù)《環(huán)境保護法》和《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護條例》的相關(guān)規(guī)定，可以看出有權(quán)對礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境保護和生態(tài)保護行使監(jiān)管權(quán)的主體包括新疆環(huán)境、國土資源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、煤炭等眾多行政主管部門，這種由眾多行政主管部門監(jiān)管的管理模式，從表面上看，似乎是加強了對環(huán)境保護和生態(tài)保護的監(jiān)管，但從實質(zhì)上看，這種模式不僅可能導致管理的混亂、互相扯皮，也可能導致環(huán)境行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管職權(quán)的架空。

（6）礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中環(huán)境保護公眾參與制度不健全。礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中公眾參與環(huán)境保護，是社會公眾參與國家民主管理自然環(huán)境資源的體現(xiàn)。社會公眾不僅是生態(tài)補償管理的重要參與者，而且還要不斷增加社會公眾的參與程度，加強社會公眾對政府管理的監(jiān)督，更好地實施礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償。目前的生態(tài)補償公眾參與法律制度尚處于較低層次，存在諸多不足和缺陷，特別是缺乏專門的公眾參與法律制度保障。

2 國外礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制借分析

盡管目前我國在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度建設(shè)上取得了一些成效，但相對于破壞所造成嚴重程度以及我國制度建設(shè)上存在的缺陷，這些遠遠不能達到恢復人類生存環(huán)境的目的，因此，借鑒國外一些先進有效的、適合我國國情區(qū)情的生態(tài)補償經(jīng)驗對于完善新疆礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度具有深遠的意義。通過總結(jié)國外的生態(tài)補償經(jīng)驗，筆者認為從五個方面來完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償制度：（1）制定詳細、完備的、可操作性強的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)；（2）建立專門的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理機構(gòu)和生態(tài)補償監(jiān)督部門；（3）拓寬政府為先導、開礦企業(yè)為主體的生態(tài)環(huán)境修復治理資金的渠道；（4）建立完善的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償運行機制；（5）完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)配套制度。

3 完善新疆礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的對策

（1）建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償立法體系。從當前現(xiàn)有礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)法律法規(guī)來看關(guān)于生態(tài)補償方面沒有明確具體規(guī)定，即使某些部門法的規(guī)定也只是與之相近而己。為此，我們可以在對國外先進立法審視和借鑒的基礎(chǔ)上，對我國現(xiàn)有的法律法規(guī)予以修改和完善。修改《礦產(chǎn)資源法》及其實施細則，盡快出臺《生態(tài)補償條例》，時機成熟最終出臺《生態(tài)補償法》。

就新疆而言，生態(tài)補償相關(guān)政策較多，但是缺乏統(tǒng)一全面的法律、法規(guī)，對于生態(tài)補償行為無法遵循共同的原則來指導。因此，在國家生態(tài)補償相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，由自治區(qū)制定《礦產(chǎn)資源生態(tài)補償條例》，對生態(tài)補償原則、范圍、主體、對象、標準、途徑、方式、期限、資金來源、信息公開、公眾參與、監(jiān)督管理、考核機制、權(quán)利救濟、法律責任等作出明確規(guī)定。

（2）完善礦山環(huán)境恢復治理保證金制度。針對目前保證金配套制度不完善，征收標準和范圍不統(tǒng)一，保證金返還細則不夠具體等問題，我們應(yīng)該對現(xiàn)有的礦山環(huán)境恢復治理保證金制度進行完善。一是要健全采礦權(quán)許可證制度、礦山環(huán)境修復認證制度和礦山環(huán)境評估制度等相關(guān)制度。二是要明確界定征收的標準和范圍，細化返還標準和程序。做到既要保護好礦山的地質(zhì)環(huán)境，又不能打消礦業(yè)企業(yè)恢復治理的積極性，不能太多也不能太少，要根據(jù)具體情況科學分析。endprint

（3）建立廢棄礦山恢復治理基金制度。構(gòu)建廢棄礦山恢復治理基金制度，必須先明確新老礦山的劃分，以1989年施行的《土地復墾規(guī)定》為限，在此法頒布之前的為老礦山，也就是廢棄礦山，之后則為新礦山。從2001年開始，財政部和國土資源部設(shè)立了礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項資金，用于支持計劃經(jīng)濟時代及歷史遺留的廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境問題的治理。但由于該專項資金有限，不足以滿足新疆廢棄礦山恢復治理工作，所以可以以該專項資金為主體，輔以其他市場化融資渠道的治理辦法加以解決。

（4）完善礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費制度。目前礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域的稅費針對的是調(diào)節(jié)資源開發(fā)級差收入，為資源勘查提供經(jīng)費保障，實現(xiàn)國家資源的財產(chǎn)權(quán)益。對于礦產(chǎn)資源開采過程中造成的生態(tài)環(huán)境損害和生態(tài)修復的成本并未體現(xiàn)其中，因此，要在現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源稅費的基礎(chǔ)上，增加能體現(xiàn)和彌補礦區(qū)生態(tài)環(huán)境價值的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償費。

（5）完善生態(tài)補償效益評價體系。礦產(chǎn)資源生態(tài)補償運行機制重要一環(huán)就是科學評價生態(tài)補償實施效益，既與后續(xù)工程的實施密切相關(guān)，又與礦區(qū)居民利益緊密相連。因此科學合理礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)脑u價體系，不僅有利于準確核算礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復與重建程度，更為重要的是可以通過評價體系確定生態(tài)補償?shù)耐緩?、資金量與期限，這對生態(tài)補償實施至關(guān)重要?？茖W的生態(tài)補償效益評價主要包括會生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益。

（6）完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償監(jiān)管制度。新疆現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償存在資金使用和監(jiān)管部門不協(xié)調(diào)，造成多頭管理，各行其是，環(huán)境管理權(quán)限分散等監(jiān)管制度不健全諸多表現(xiàn)。鑒于生態(tài)補償?shù)墓芾眢w制存在諸多弊端，應(yīng)該從加強中央與地方、各部門之間的分工與合作，做好生態(tài)補償不同領(lǐng)域間的分工配合，成立可以對各地的生態(tài)補償進行協(xié)調(diào)管理和工作指導的權(quán)威性生態(tài)補償組織等方面來完善新疆生態(tài)補償監(jiān)督管理體制。

（7）加大生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付力度，建立多元化融資渠道，實現(xiàn)公共支付形式的多樣化。生態(tài)補償最主要最直接最有效的手段是財政轉(zhuǎn)移支付，新疆生態(tài)環(huán)境脆弱，一旦破壞很難以修護，因此要加大對新疆資金和政策扶助力度，加大生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付力度，在財政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重。與此同時，目前公共支付缺少社會群體的有效參與，主要局限于政府購買模式，因此，必須拓寬資金融資渠道，實現(xiàn)公共支付形式的多樣化。

（8）建立健全生態(tài)補償公眾參與機制和激勵機制，增強公眾生態(tài)補償意識與積極性。通過自發(fā)組織參與環(huán)境保護各種團體，定期開展環(huán)境保護宣傳教育，發(fā)放調(diào)查問卷和參加座談會論證會聽證會等方式了解生態(tài)環(huán)境問題以及對生態(tài)補償政策的宣傳，提高公眾環(huán)境保護和生態(tài)補償意識。通過拓展生態(tài)補償融資渠道，鼓勵礦山企業(yè)采用先進技術(shù)，減少生態(tài)環(huán)境破壞和企業(yè)負擔，實現(xiàn)企業(yè)盈利目的的激勵機制，提高企業(yè)積極性。

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