王燕婉

（中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081）

作為公共部門的重要部分，地方政府的績效的合理評估具有重要意義。私營部門的業(yè)績通常通過利潤等財(cái)務(wù)因素來評估。但是，各公共部門沒有一個(gè)共同的目標(biāo)，相應(yīng)地，基于不同目標(biāo)的評估，措施也各不相同，因此更具難度。私營部門的其中一些績效評估方法可用于公共部門（Ndevu和Muller，2018年）。與此同時(shí)，應(yīng)制定更多的非財(cái)務(wù)措施來評估公共部門的業(yè)績。公民對政府績效評估表現(xiàn)出極大的興趣，因?yàn)樗c公民日常生活息息相關(guān)，因此公民參與在地方政府績效評估中也具有重要作用。

以往關(guān)于地方政府績效評估的研究主要選擇一個(gè)具體的部門，并進(jìn)行案例研究以探討該方法的實(shí)施。因此，地方政府績效綜合評估的研究非常缺乏，本文回顧了不同國外案例文獻(xiàn)，并將其分類，從社會、政治與經(jīng)濟(jì)三大方面進(jìn)行研究，綜合分析后各選出一種方法進(jìn)行該分類的代表。

一、社會績效的評估

社會績效是這三個(gè)部分中最復(fù)雜的，因?yàn)樗鼈兣c日常生活密切相關(guān)并涉及到不同公共部門。此外，影響評估的因素是多方面的，更增加了績效評估的難度。國外學(xué)者提出了大量的方法，其中平衡計(jì)分卡（平衡計(jì)分卡）被廣泛接受。

傳統(tǒng)上，平衡計(jì)分卡用于私營部門，但近年來這一概念傳播到公共部門。其中，服務(wù)提供商是公共部門的地方政府，其職能是“為維護(hù)和促進(jìn)所有人的福祉提供服務(wù)”。在地方政府管轄的區(qū)域內(nèi)，應(yīng)提供水，電和醫(yī)療等基本服務(wù)。Ndevu和Muller（2018）研究表明，如果通過平衡計(jì)分卡明確地方政府愿景，平衡計(jì)分卡可以成功地衡量當(dāng)?shù)卣目冃?。平衡?jì)分卡在地方政府中的應(yīng)用應(yīng)該與私營部門的應(yīng)用區(qū)別開來，因?yàn)檫@個(gè)框架最初是為私營部門設(shè)計(jì)的，因此盡管有相對全面的評估，但平衡計(jì)分卡仍然更關(guān)注財(cái)務(wù)方面（Umashev和Willett，2008）。Wu（2010）認(rèn)為，雖然應(yīng)考慮財(cái)務(wù)部分和非財(cái)務(wù)部分，但應(yīng)更加關(guān)注包括任務(wù)有效性和公民滿意度在內(nèi)的非財(cái)務(wù)部分。

Ndevu和Muller（2018）設(shè)計(jì)了一個(gè)平衡計(jì)分卡來衡量當(dāng)?shù)卣目冃?，其框架由四個(gè)方面組成?？蛻糁笜?biāo)是當(dāng)?shù)卣欠穹瞎竦囊?。?cái)務(wù)指標(biāo)是當(dāng)?shù)卣欠裉峁└哔|(zhì)量且低成本的服務(wù)。內(nèi)部營運(yùn)指標(biāo)是當(dāng)?shù)卣欠褚钥沙掷m(xù)的方式運(yùn)作并試圖改善其服務(wù)。學(xué)習(xí)和增長指標(biāo)是當(dāng)?shù)卣欠駝?chuàng)造新的服務(wù)。如果當(dāng)?shù)卣鶕?jù)該平衡計(jì)分卡提供服務(wù)，則可以改善績效和問責(zé)制。Alhyari（2013）在約旦進(jìn)行了類似的研究，與上述研究不同之處在于績效指標(biāo)的目標(biāo)是電子政務(wù)。實(shí)證結(jié)果表明，平衡計(jì)分卡可以有效測量且對提高地方政府電子政務(wù)績效有益。其他一些措施可與平衡計(jì)分卡測量結(jié)合使用。Wu（2010）試圖發(fā)展平衡計(jì)分卡，以更好地衡量政府績效。在平衡計(jì)分卡的框架中添加模糊語言量表，與上述案例的主要區(qū)別在于，在學(xué)習(xí)和成長方面衡量了政府員工培訓(xùn)。

并非所有的平衡計(jì)分卡框架都是由研究人員設(shè)計(jì)的。由于公共部門的平衡計(jì)分卡近年來推廣良好，一些地方政府主動引入應(yīng)用。Farneti和Guthrie（2008）研究了意大利和澳大利亞地方政府組織的平衡計(jì)分卡實(shí)踐，該案例中，地方理事會成員參與了平衡計(jì)分卡框架的設(shè)計(jì)，包括目標(biāo)和措施。平衡計(jì)分卡方法在衡量地方政府績效方面發(fā)揮著重要作用。在意大利的案例中，它改善了當(dāng)局為公民提供的服務(wù)。此外，它還有助于向公眾提供年度報(bào)告，解釋一些社會問題。另一個(gè)案例表明，澳大利亞政府將平衡計(jì)分卡用于內(nèi)部管理，很少向外部公眾報(bào)告。Farneti和Guthrie（2008）也研究了澳大利亞的平衡計(jì)分卡，該研究更加詳細(xì)，提出了三個(gè)命題并進(jìn)行了實(shí)證研究。首先，平衡計(jì)分卡在澳大利亞政府中得到廣泛應(yīng)用。其次，除了內(nèi)部用戶，外部利益相關(guān)者也享受平衡計(jì)分卡的好處。最后，更加關(guān)注平衡計(jì)分卡系統(tǒng)可以提高政府效率。

但是，平衡計(jì)分卡的實(shí)施也存在問題。Hoque和Adams（2011）進(jìn)行了一項(xiàng)案例研究，以檢查澳大利亞當(dāng)?shù)卣钠胶庥?jì)分卡效率，發(fā)現(xiàn)級聯(lián)問題阻礙了平衡計(jì)分卡。即業(yè)務(wù)部門有自己的目標(biāo)，與整個(gè)組織略有不同，導(dǎo)致平衡計(jì)分卡的設(shè)計(jì)和實(shí)施出現(xiàn)困難。此外，政府各要素之間的相互作用加劇了這一問題。缺乏員工授權(quán)、不合理的激勵(lì)制度和不同層級之間缺乏溝通也起著重要作用。

平衡計(jì)分卡方法的好處是它是一個(gè)綜合框架。政府績效的許多衡量標(biāo)準(zhǔn)都是從私營部門轉(zhuǎn)移而來，因此側(cè)重于財(cái)務(wù)措施。但財(cái)政措施和非財(cái)務(wù)措施的平衡是公共部門所需要的。另一個(gè)優(yōu)點(diǎn)是平衡計(jì)分卡測量結(jié)合了組織的戰(zhàn)略和行動，為績效衡量和管理提供了指導(dǎo)。但是，平衡計(jì)分卡測量也存在缺點(diǎn)。由于結(jié)構(gòu)復(fù)雜，公共部門需求多，因此地方政府各部門沒有共同的戰(zhàn)略。有時(shí)即使是沖突的戰(zhàn)略也會存在于地方政府中。例如，擴(kuò)大公共醫(yī)療覆蓋范圍的要求與減少財(cái)政支出之間的沖突將導(dǎo)致兩難。還有，如上文所言，政府官員在應(yīng)用平衡計(jì)分卡方法評估其表現(xiàn)時(shí)應(yīng)該注意級聯(lián)問題。Umashev和Willett（2008）建議優(yōu)先級應(yīng)該在平衡計(jì)分卡的設(shè)計(jì)過程中顯示出來。如果采用平衡計(jì)分卡方法，應(yīng)改進(jìn)政府中的通信系統(tǒng)。

二、政治績效的評估

當(dāng)涉及政府績效的政治維度時(shí)，公民在衡量政府績效方面發(fā)揮著重要作用。它不是一種特定的方法，公民參與地方政府政績的具體方法是多種多樣的，并且近年來越來越多地呼吁公民參與績效測量。一些研究人員認(rèn)為這是透明度和問責(zé)制發(fā)展的結(jié)果，其他人則試圖探索更多理由。Halachmi和Holzer（2010）發(fā)現(xiàn)，電子政務(wù)的發(fā)展使公民更容易提出要求，地方政府也更容易做出回應(yīng)，這為公民參與提供了工具。此外，公民參與的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)是它可以幫助公眾理解政府制定的政策，因此政策的實(shí)施將更加順利。Ammons和Madej（2017）總結(jié)了公民參與對政府績效衡量產(chǎn)生影響的六個(gè)原因，例如它帶來的高效率。Woolum（2011）認(rèn)為，公民參與績效測量不僅是政府的要求，也是公民的需求。Ho（2007）指出，如果績效指標(biāo)與公民的利益掛鉤，那么績效指標(biāo)將更加合理。相反，如果公民不參與設(shè)計(jì)政府措施，這些措施將不會反映他們的關(guān)注。具體而言，根據(jù)公共建議更多關(guān)注公眾需求和設(shè)計(jì)績效措施的民選官員可能會獲得更多的政治信任。

Ho（2007）研究了幾個(gè)愛荷華州城市應(yīng)用的公民發(fā)起績效評估模式。該模式提出組成公民績效團(tuán)隊(duì)。除市議會成員和行政人員外，公民代表在團(tuán)隊(duì)中發(fā)揮著重要作用?？冃F(tuán)隊(duì)將選擇他們關(guān)心的問題，這可以更容易地制定績效衡量標(biāo)準(zhǔn)。首先，頭腦風(fēng)暴法用于選擇績效指標(biāo)。最常見的績效指標(biāo)不會告知公民，以防止他們受到影響，但評級工具將用于減少一些不合理的措施。在確定績效指標(biāo)后收集數(shù)據(jù)。最后，結(jié)果將顯示在內(nèi)部報(bào)告機(jī)制中，一些地方政府將向公眾報(bào)告。該模型被證明是有效的，并且一旦在一個(gè)部門中創(chuàng)建并成功實(shí)施，它就可以在另一個(gè)部門中使用。公民選擇的績效衡量標(biāo)準(zhǔn)通常與傳統(tǒng)衡量標(biāo)準(zhǔn)相似，但更多地側(cè)重于產(chǎn)出而不是與傳統(tǒng)衡量標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)別的投入。

有時(shí)不同的城市選擇相同的模型來評估政府政治績效，但更多時(shí)候不同的城市使用不同的措施，因?yàn)榈胤秸凶约旱哪康?，政治環(huán)境也不盡相同。Woolum（2011）研究了美國的五個(gè)城市，發(fā)現(xiàn)沒有適合所有案例的統(tǒng)一方法。公民表達(dá)建議的形式在公共調(diào)查等案例中具有相似性，但具體方法和規(guī)模可能不同。方法是多種多樣的，但政府的支持是必不可少的，通常支持者是這個(gè)過程的領(lǐng)導(dǎo)者，有時(shí)候是直接與公民溝通的個(gè)人之一。Ammons和Madej（2017）也研究了幾個(gè)案例，但他們主要關(guān)注的是結(jié)果而不是這些案例中的績效衡量方法。他們的目的是檢查公民輔助績效評估的實(shí)施，文中的測試方面包括實(shí)踐是否證明了公民參與的好處，以及公民設(shè)計(jì)的措施是否被當(dāng)?shù)卣邮堋?/p>

Kinney（2008）發(fā)現(xiàn)了公民參與的多種實(shí)踐，并進(jìn)一步發(fā)展。他根據(jù)背后的信息流將案件中的公民參與方式分為四種主要形式。最常見的形式是政府績效報(bào)告，公民從政府獲取信息。第二種形式是反饋階段，政府收集公民的反饋意見。下一種績效衡量形式是公眾參與設(shè)計(jì)測量甚至評估結(jié)果。最終形式是“以公民為基礎(chǔ)，以績效為基礎(chǔ)的決策”，政府和公眾相互充分溝通。

一些文獻(xiàn)也揭示了公民參與度低的案例。Cohn Berman（2008）發(fā)現(xiàn)，雖然公民繳納稅款，但一些政府很少定期向公眾報(bào)告。公眾主動提出政府績效報(bào)告的行動要少得多。有時(shí)公眾將被邀請參加當(dāng)?shù)卣e行的公開聽證會，但群眾可能簡單舉手通過而不是提出批評意見。在這種情況下，溝通效率低下。

除了溝通效率低下，公民參與也存在一些其他問題。Ammons和Madej（2017）提到了公民輔助績效評估中存在的問題，即公民不是該領(lǐng)域的專家，在提供建議時(shí)高度依賴顧問。Kinney研究發(fā)現(xiàn)（2008）由于責(zé)任的不確定性及其帶來的影響，一些政府官員表明他們對公民參與的擔(dān)憂，專家確定的標(biāo)準(zhǔn)與公民的要求之間也可能存在差距。另一方面，Woolum（2011）指出，公民參與使地方政府有機(jī)會了解公民的要求。在他研究的案例中，幾乎所有地方政府都同意向公眾提供更多信息有助于衡量政府績效。無論爭論多么嚴(yán)重，公民參與逐漸被接受為政府績效評估的一個(gè)方面。管理者應(yīng)該做的是設(shè)計(jì)涉及公民的績效評估模型，增強(qiáng)利益并減少缺點(diǎn)（Kinney，2008）。最后，公民參與不能解決政府績效評估中的所有問題，但它可以使政府與公民之間有更好的理解。

三、經(jīng)濟(jì)績效的評估

私營部門的財(cái)務(wù)業(yè)績通常通過組織的利潤來評估。換句話說，收入和成本都會影響私營部門的財(cái)務(wù)業(yè)績。但公共部門的標(biāo)準(zhǔn)略有不同。地方政府的收入受到稅收政策等因素的影響，無法正確評估政府經(jīng)濟(jì)績效。同時(shí)政府支出成本也無法直接表明當(dāng)?shù)卣欠癯浞掷昧素?cái)政收入。因此，一個(gè)常見的衡量標(biāo)準(zhǔn)是支出效率，這可與宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)聯(lián)系起來（Javaid，2017）。

總體支出數(shù)字并不意味著效率，因?yàn)椴煌貐^(qū)的財(cái)務(wù)狀況并不相同。例如，人口多的城市通常具有高水平的政府財(cái)政支出。因此，政府支出應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化，傳統(tǒng)的方法是計(jì)算人均統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。但Stipak（1991）提出了按服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)化的方法，用每1，000美元個(gè)人收入的支出數(shù)字用作替代措施，這是因?yàn)檎С雠c公民可以負(fù)擔(dān)的金額之間存在聯(lián)系。國外學(xué)者發(fā)現(xiàn)使用不同的標(biāo)準(zhǔn)化程序來評估支出效率會得到不同的結(jié)果。因此應(yīng)根據(jù)情況選擇適當(dāng)?shù)拇胧?/p>

在其他支出效率測量中需要更復(fù)雜的計(jì)算。Gupta和Verhoeven（2001）提出了一個(gè)模型來衡量非洲政府的績效。該方法應(yīng)根據(jù)給定的投入估計(jì)最有效的產(chǎn)出，然后比較實(shí)際結(jié)果并計(jì)算相對效率。如果生產(chǎn)者使用更多資源并獲得相同或更少的結(jié)果，則認(rèn)為生產(chǎn)者效率相對較低。換句話說，這種方法用于比較不同政府之間的績效，而不是評估某個(gè)政府的直接表現(xiàn)。研究在非洲政府內(nèi)進(jìn)行，并將結(jié)果與 亞洲的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。最后，他們討論了非洲政府在不同時(shí)期的效率如何變化。

Olanubi和Osode（2017）評估尼日利亞的地方政府是否正確使用公共資金，并通過隨機(jī)前沿分析方法評估效率。在對模型進(jìn)行測試后，他們發(fā)現(xiàn)尼日利亞政府效率低下。在該方法中，各種因素可以與政府績效相關(guān)聯(lián)，但是該方法中使用的變量是有限的。由于并非所有變量都可以在研究中檢查，Javaid（2017）應(yīng)用主成分分析技術(shù)，多個(gè)因子可以組合成更容易在研究中測試的新因子。在該案例中，性能指數(shù)最終由六個(gè)方面組成，主成分分析技術(shù)可用于處理其他情況下的變量。

上述政府支出效率的衡量大多基于數(shù)學(xué)模型。一些學(xué)者還設(shè)計(jì)了框架來評估政府經(jīng)濟(jì)績效。為了檢驗(yàn)芝加哥地方政府的財(cái)務(wù)狀況，Hendrick（2004）設(shè)計(jì)了一個(gè)財(cái)務(wù)框架，研究了相互作用的四個(gè)方面。第一個(gè)是政府的收入，由稅收和非稅收入組成。第二個(gè)支出需求與犯罪率和人口等因素有關(guān)，因?yàn)檫@些因素會影響政府的成本。第三個(gè)平衡指標(biāo)衡量政府是否充分利用其資源并提供適當(dāng)?shù)姆?wù)。最后一個(gè)是機(jī)動性，主要是基于資金余額表明可持續(xù)的財(cái)務(wù)狀況。該研究最后應(yīng)用該框架來評估芝加哥的財(cái)務(wù)狀況。支出要素只是該框架的一小部分，但財(cái)政健康狀況可由其確定。

四、小結(jié)

本文將地方政府績效評估分為三個(gè)方面。這三個(gè)方面的評估又有各自不同的方法。首先，在社會績效評估中平衡計(jì)分卡是典型的方法，因?yàn)樗紤]到了多種因素可以在各個(gè)部門中使用。政治績效評估強(qiáng)調(diào)公民參與，這是近年來國際社會發(fā)展的趨勢。最后，財(cái)務(wù)績效的與效率問題息息相關(guān)。大量案例研究探討了在不同情況下實(shí)施這些方法的情況。即使是相同的方法也有不同的應(yīng)用，例如數(shù)學(xué)模型與其他方法相結(jié)合會產(chǎn)生不同的影響。因此，地方政府應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的績效評估方法根據(jù)需要進(jìn)行變革，甚至制定自己的績效衡量標(biāo)準(zhǔn)。國外的案例研究可以為國內(nèi)實(shí)踐的發(fā)展提供一些參考

本文也存在一些局限性。首先，本文的分類可能不夠全面，社會、政治和經(jīng)濟(jì)是三個(gè)大類但不能完整覆蓋地方政府績效的每個(gè)方面，且這三大類績效指標(biāo)也有交叉影響之處。其次，三類主要績效指標(biāo)下的方法并不一定是普適的，因?yàn)榭冃гu估要素多種多樣，相對應(yīng)的方法也有所不同，單一方法無法完全概括。最后，國內(nèi)外案例具有差異性，因此在進(jìn)一步的研究中應(yīng)該參考更多描述不同案例研究的文獻(xiàn)。