伍紅民， 郭漢丁， 李柏桐

(天津城建大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 天津 300384)

既有建筑節(jié)能改造作為節(jié)能減排的核心組成內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。既有建筑節(jié)能改造事業(yè)發(fā)展依賴于市場(chǎng)多主體協(xié)同驅(qū)動(dòng)下市場(chǎng)健康持續(xù)發(fā)展。市場(chǎng)有序運(yùn)行的關(guān)鍵在于市場(chǎng)核心主體——節(jié)能服務(wù)公司(Energy Service Company，ESCO)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力和業(yè)主的內(nèi)源驅(qū)動(dòng)力；但是既有建筑節(jié)能改造所具有的公共品、信息不對(duì)稱等特殊屬性，決定了其市場(chǎng)的健康發(fā)展必然離不開政府的外在引擎力。因此，科學(xué)發(fā)揮政府監(jiān)管市場(chǎng)、協(xié)調(diào)市場(chǎng)與引導(dǎo)市場(chǎng)的引擎作用，對(duì)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)健康發(fā)展具有重要意義。我國(guó)既有建筑節(jié)能改造起步較晚，政府采取多種手段與政策推動(dòng)既有建筑節(jié)能改造實(shí)踐，但總體來看，市場(chǎng)運(yùn)行不暢，效果不佳。究其原因，我國(guó)十多年以來，以政府為主導(dǎo)的既有建筑節(jié)能改造實(shí)踐，難以激發(fā)市場(chǎng)主體的能動(dòng)性，也形成了政府市場(chǎng)監(jiān)管的錯(cuò)位與失位。因此，基于市場(chǎng)治理視角，探索既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)發(fā)展的政府作用力形成與實(shí)施機(jī)理是值得深化研究的課題。鑒于政府作用力與市場(chǎng)治理密切相關(guān)，且國(guó)內(nèi)外專門開展既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)發(fā)展的政府作用力研究較少。本文從既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)治理分析入手，概述國(guó)外既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)治理理論與實(shí)踐現(xiàn)狀，剖析我國(guó)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)運(yùn)行理論研究與政府管理實(shí)踐，探索既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)治理研究動(dòng)態(tài)，揭示既有建筑節(jié)能改造發(fā)展的政府作用力形成與實(shí)施機(jī)理研究前沿，以期豐富既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)治理理論，促進(jìn)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)健康發(fā)展。

1 國(guó)外既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)治理實(shí)踐特征

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施既有建筑節(jié)能改造起步較早(二十世紀(jì)70年代)，實(shí)踐效果顯著，市場(chǎng)發(fā)育成熟。政府在既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)治理實(shí)踐中，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了完善的法律法規(guī)、有效的激勵(lì)政策、開放的的信息平臺(tái)、良好的融資環(huán)境等鮮明特征。

1.1 完善法律法規(guī)引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為，確保市場(chǎng)有序運(yùn)行

基于市場(chǎng)法制化、規(guī)范化發(fā)展要求，以完善的法律法規(guī)引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為，確保既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)運(yùn)行有序是發(fā)達(dá)國(guó)家治理市場(chǎng)最顯著的特征。日本為持續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展，自1979年《節(jié)約能源法》頒布實(shí)施后，分別于1993，1998，2002，2005年對(duì)該法進(jìn)行了重新修訂[1]；新法明確規(guī)定，凡節(jié)能改造相關(guān)主體須以提高能源利用效率為目標(biāo)，改造建筑的圍護(hù)結(jié)構(gòu)和用能設(shè)備必須滿足建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)為確保法律法規(guī)在市場(chǎng)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程中的引導(dǎo)和約束作用，在《供暖保護(hù)法》和《供暖設(shè)備法》的基礎(chǔ)上，于2002年2月頒布實(shí)施了《能源節(jié)約法》；新法指出，改造建筑的房屋室內(nèi)積累的熱量要滿足取暖標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)為促進(jìn)改造市場(chǎng)有序運(yùn)行，于1974年出臺(tái)了RT1974《建筑節(jié)能規(guī)范》，并分別在1977，1982，1988，2000，2005年進(jìn)行了重新修訂；新規(guī)范強(qiáng)調(diào)，涉及改造的相關(guān)組織必須以規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)，改造項(xiàng)目須達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的最低要求，未達(dá)標(biāo)者不予驗(yàn)收。

1.2 實(shí)施激勵(lì)政策調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性，激發(fā)市場(chǎng)活力

實(shí)施多元化和高激勵(lì)力度并舉的激勵(lì)政策是美、德等發(fā)達(dá)國(guó)家調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性，激發(fā)市場(chǎng)活力的共同特征。美國(guó)為調(diào)動(dòng)ESCO改造積極性，在稅收上對(duì)ESCO提供稅收豁免、稅收扣除、優(yōu)惠稅率、延期納稅以及退稅等優(yōu)惠政策；在貸款方面為其提供貸款擔(dān)保、貸款優(yōu)惠以及貸款貼息。例如：美國(guó)安全法案中明確提出，若改造后窗戶節(jié)能效率達(dá)到20%，改造主體每年每套可享受2000美元稅收減免。德國(guó)為激勵(lì)市場(chǎng)主體，在稅收方面對(duì)參與既有建筑節(jié)能改造的主體實(shí)施稅收減免、降低稅率；在貸款上實(shí)施優(yōu)惠貸款、財(cái)政補(bǔ)貼以及效果獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)政策。例如：當(dāng)項(xiàng)目改造完成并經(jīng)驗(yàn)收通過，若其節(jié)能效率高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)則可免去15%貸款償還額，且再給予10%項(xiàng)目補(bǔ)貼。法國(guó)為鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)進(jìn)行節(jié)能改造，政府對(duì)其實(shí)施政府補(bǔ)貼和減免個(gè)人所得稅的優(yōu)惠政策。例如：業(yè)主對(duì)住宅進(jìn)行墻體改造、安裝采暖溫控設(shè)備等均可申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼，并減免25%～40%個(gè)人所得稅，對(duì)于采取可再生能源為供熱源的家庭可享受40%～50%稅收減免[2]。

1.3 構(gòu)建信息平臺(tái)削弱市場(chǎng)主體間信息不對(duì)稱，促進(jìn)市場(chǎng)良性運(yùn)行

構(gòu)建信息平臺(tái)、披露市場(chǎng)信息，是發(fā)達(dá)國(guó)家削弱市場(chǎng)主體間信息不對(duì)稱、促進(jìn)市場(chǎng)良性運(yùn)行的重要舉措。主體間信息不對(duì)稱導(dǎo)致的逆向選擇與敗德行為是影響市場(chǎng)良性運(yùn)行的重要原因。德國(guó)為營(yíng)造透明良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，頒布了建筑能耗認(rèn)證證書(DENA)。DENA規(guī)定，在住宅交易中節(jié)能產(chǎn)品或服務(wù)的供給者必須出具住宅“能源消費(fèi)證明”，以確保業(yè)主明確了解住宅能耗情況。美國(guó)為削弱市場(chǎng)信息不對(duì)稱，改善市場(chǎng)主體合作關(guān)系，組織實(shí)施了能源之星(Energy Star)建筑標(biāo)識(shí)項(xiàng)目，其以互聯(lián)網(wǎng)為實(shí)施渠道，通過指定網(wǎng)站將具有資格的ESCO向社會(huì)公布，從而降低業(yè)主選擇的盲目性。日本政府為削弱主體間信息不對(duì)稱，在《關(guān)于促進(jìn)保證住宅品質(zhì)的法律》的基礎(chǔ)上，于2010年10月正式實(shí)施了《住宅性能標(biāo)準(zhǔn)制度》，該制度建立了明確的評(píng)價(jià)制度與住宅性能標(biāo)準(zhǔn)，由不涉及改造利益并賦予法律資格的第三方專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)既有建筑進(jìn)行性能評(píng)價(jià)，并出具“住宅性能評(píng)價(jià)書”。

1.4 優(yōu)化融資環(huán)境解決市場(chǎng)主體融資障礙，突破市場(chǎng)發(fā)展瓶頸

既有建筑節(jié)能改造前期投資大與后期效益回收期長(zhǎng)的矛盾關(guān)系決定了融資渠道暢通是突破市場(chǎng)發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵，通過優(yōu)化融資環(huán)境解決主體融資障礙是發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。德國(guó)為解決市場(chǎng)主體融資障礙，政府設(shè)立了KEW基金專用于既有建筑節(jié)能改造，且德國(guó)復(fù)興信貸銀行專門針對(duì)節(jié)能投資和節(jié)能技術(shù)開發(fā)項(xiàng)目給予貼息貸款、無息貸款或低息貸款，其貸款利率較普通商業(yè)銀行利率低0.5%。英國(guó)為推動(dòng)既有建筑節(jié)能改造，將節(jié)能基金主要應(yīng)用于建筑節(jié)能改造，其中55%的基金作為無息貸款向改造主體發(fā)放，并且業(yè)主在改造申請(qǐng)審核通過的情況下可獲得政府無償提供的50%節(jié)能改造資金。除此之外，發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)合同能源管理(Energy Performance Contracting，EPC)融資模式進(jìn)行了積極的創(chuàng)新，根據(jù)其運(yùn)作模式的不同，將項(xiàng)目資金籌措的方式分為由業(yè)主、ESCO、第三方單獨(dú)負(fù)責(zé)或者多方共同分擔(dān)，如此不僅為解決主體融資障礙提供了有效途徑，同時(shí)也為不同項(xiàng)目選擇合適的融資方式提供了可能，增強(qiáng)了融資的靈活性。

2 國(guó)外既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)治理理論研究概述

國(guó)外既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)治理研究可追溯到上世紀(jì)六十年代，呈現(xiàn)起步早，持續(xù)探索的特點(diǎn)。從搜集相關(guān)文獻(xiàn)來看，近期研究主要聚焦于激勵(lì)政策、能效標(biāo)識(shí)、市場(chǎng)運(yùn)作模式及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制等四個(gè)方面。

2.1 基于市場(chǎng)正外部性的激勵(lì)政策

既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)的正外部性決定了外部調(diào)節(jié)的必要性，激勵(lì)政策是削弱既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)正外部性的有效手段。Bringer等[3]研究指出既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)的信息不對(duì)稱與正外部性是造成市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)不確定和主體改造動(dòng)力不足的重要原因，若要降低市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)提升市場(chǎng)主體積極性，政府部門必須制定稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)價(jià)格等有效經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。Gram-Hanssen[4]基于丹麥既有住宅能源消耗研究指出，在正外部性明顯的市場(chǎng)環(huán)境下，即使業(yè)主擁有相關(guān)技術(shù)手段且在經(jīng)濟(jì)上可行，業(yè)主也不會(huì)主動(dòng)對(duì)住宅進(jìn)行節(jié)能改造，針對(duì)這一難題政府應(yīng)制定相關(guān)法規(guī)并實(shí)施不同類型的激勵(lì)政策。Roy等[5]以正外部效應(yīng)明顯的中小學(xué)建筑為案例，研究分析公共事業(yè)激勵(lì)機(jī)制指出，針對(duì)不同規(guī)模的建筑采用相應(yīng)激勵(lì)政策不僅能夠增強(qiáng)成本效益，而且能夠提升既有建筑的整體節(jié)能效果。

2.2 基于市場(chǎng)信息不對(duì)稱的能效標(biāo)識(shí)制度

既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)信息不對(duì)稱是制約市場(chǎng)有序運(yùn)行的主要障礙，實(shí)行能效標(biāo)識(shí)制度是弱化市場(chǎng)信息不對(duì)稱、增強(qiáng)市場(chǎng)透明度的有效途徑。Visscher等[6]指出歐洲建筑物能效指令是成員國(guó)發(fā)展和加強(qiáng)新建筑和既有建筑節(jié)能改造的推動(dòng)力量，能夠有效提高市場(chǎng)透明度，在一定程度上解決市場(chǎng)信息不對(duì)稱的問題。Muresan等[7]基于羅馬尼亞既有住宅節(jié)能改造行業(yè)的SWOT分析指出，實(shí)施能效標(biāo)識(shí)能夠促進(jìn)住宅節(jié)能市場(chǎng)的透明度。H?rsman等[8]通過實(shí)證分析指出，建立能效標(biāo)識(shí)制度不僅能削弱市場(chǎng)主體間信息不對(duì)稱，更能改善主體雙方合作關(guān)系，避免由于市場(chǎng)信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。Olaussen等[9]指出能效績(jī)效證書是為ESCO和業(yè)主雙方提供可靠信息的重要媒介，完善能源績(jī)效證書、構(gòu)建能效標(biāo)識(shí)制度不僅能夠改善主體間合作關(guān)系，更能克服市場(chǎng)信息不對(duì)稱帶來的不良影響。

2.3 基于市場(chǎng)化運(yùn)行的合同能源管理模式

EPC是由ESCO與業(yè)主以契約形式約定節(jié)能目標(biāo)、ESCO提供節(jié)能改造全程服務(wù)的一種全新市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，是減小財(cái)政壓力、降低運(yùn)行成本、加速市場(chǎng)化發(fā)展的有效模式。Principi等[10]指出對(duì)于類似醫(yī)院的非節(jié)能既有公共建筑，僅靠政府的財(cái)政支持是十分有限的，通過EPC模式吸收社會(huì)資本對(duì)非節(jié)能既有建筑節(jié)能改造具有重要意義。Polzin等[11]基于邏輯回歸分析方法，通過實(shí)證分析EPC應(yīng)用于節(jié)能改造所發(fā)揮的作用指出，在財(cái)務(wù)和能力受限的情況下，采用EPC模式能盡可能地降低投資和財(cái)務(wù)上的風(fēng)險(xiǎn)。Carbonari等[12]指出面對(duì)既有建筑能耗高、環(huán)境負(fù)面影響大的局面，實(shí)施既有建筑節(jié)能改造具有重要意義，但僅靠政府財(cái)政支持既有建筑節(jié)能改造將難以為繼，而由以提高建筑能源利用效率為服務(wù)的ESCO運(yùn)用EPC進(jìn)行既有建筑節(jié)能改造將是可行的辦法。

2.4 基于合作共贏的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是市場(chǎng)治理的基本原則，基于合作共贏，構(gòu)建既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，是推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)健康有序發(fā)展的有效保證。Garbuzova-Schlifter等[13]指出風(fēng)險(xiǎn)是影響節(jié)能效率的重要因素，在項(xiàng)目改造過程之中以節(jié)能效益作為報(bào)酬的ESCO和業(yè)主共擔(dān)項(xiàng)目財(cái)務(wù)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，但業(yè)主對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力受限于其專業(yè)知識(shí)，如若雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，二者未來長(zhǎng)期合作必將受影響，因此，主體之間合理共擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。Khazaeni等[14]指出要實(shí)現(xiàn)主體間合作共贏，風(fēng)險(xiǎn)均衡分配至關(guān)重要，若締約雙方風(fēng)險(xiǎn)分配不平衡，不僅會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目總成本增加，更加會(huì)影響締約方之間的關(guān)系。Hufen等[15]指出EPC是一種有效的節(jié)能運(yùn)作機(jī)制，對(duì)于節(jié)能市場(chǎng)發(fā)展具有重要意義，但若要確保EPC模式下合同雙方實(shí)現(xiàn)互利共贏，不僅需要合同雙方建立一種有效的激勵(lì)機(jī)制，還需要雙方共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

3 我國(guó)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)政府管理實(shí)踐

較發(fā)達(dá)國(guó)家而言，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)能意識(shí)的雙重滯后性，既有建筑節(jié)能改造起步較晚，正式實(shí)施既有建筑節(jié)能改造僅有十多年歷程。我國(guó)政府為推動(dòng)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)快速發(fā)展，至今一直實(shí)施以政府主導(dǎo)的實(shí)踐推進(jìn)模式，在構(gòu)建法律法規(guī)體系、開展試點(diǎn)示范工程、推廣合同能源管理以及實(shí)施經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策等四個(gè)方面開展了積極實(shí)踐。

3.1 構(gòu)建法律法規(guī)體系，依法規(guī)范節(jié)能改造工作

基于節(jié)能減排發(fā)展戰(zhàn)略要求，為促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)范化運(yùn)行，我國(guó)從頂層設(shè)計(jì)著手，構(gòu)建了較為完善的既有建筑節(jié)能改造法律法規(guī)體系。我國(guó)為推動(dòng)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)規(guī)范化發(fā)展，自改造以來相繼頒布實(shí)施了一系列的法律法規(guī)，到目前為止，已基本形成以宏觀政策指導(dǎo)全局、中觀政策細(xì)化改造領(lǐng)域和微觀政策貫徹落實(shí)的體系框架。在宏觀層面上，以全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)建筑法》《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》等為核心，確定國(guó)家總體目標(biāo)和戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌指導(dǎo)全國(guó)節(jié)能改造工作。中觀層面以國(guó)務(wù)院、住建部相關(guān)部委頒布的《民用建筑節(jié)能條例》《公共建筑節(jié)能條例》《既有采暖居住建筑節(jié)能改造技術(shù)規(guī)程》等為代表，進(jìn)一步細(xì)化節(jié)能改造工作，指明某一領(lǐng)域的發(fā)展方向及目標(biāo)。微觀層面以地方市政府常務(wù)會(huì)議審議通過的規(guī)范性文件為具體指導(dǎo)方針，貫徹落實(shí)國(guó)家指定的節(jié)能改造任務(wù)。

3.2 開展試點(diǎn)示范工程，穩(wěn)步推進(jìn)節(jié)能改造事業(yè)

以國(guó)際合作與典型項(xiàng)目試點(diǎn)相結(jié)合，吸引國(guó)際先進(jìn)改造理念，以點(diǎn)帶面、示范先行是我國(guó)邁開既有建筑節(jié)能改造實(shí)踐的第一步。我國(guó)為推動(dòng)既有建筑節(jié)能改造事業(yè)發(fā)展，提高建筑節(jié)能技術(shù)、建立節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系和創(chuàng)建科學(xué)管理機(jī)制，于1999年啟動(dòng)了首個(gè)國(guó)際合作項(xiàng)目——“中國(guó)住宅領(lǐng)域提高能效與可持續(xù)發(fā)展合作項(xiàng)目”該項(xiàng)目自啟動(dòng)到2009年結(jié)束，期間共完成11個(gè)示范項(xiàng)目，示范改建面積為2.9萬(wàn)m2，示范項(xiàng)目以少于7%的成本達(dá)到了節(jié)能50%的目標(biāo)，為我國(guó)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和探索有效推廣模式提供了成功經(jīng)驗(yàn)。此外，中德技術(shù)合作項(xiàng)目自2005年啟動(dòng)到2011年結(jié)束，先后在唐山、北京和太原等地對(duì)28棟約10萬(wàn)m2既有居住建筑實(shí)施了供熱計(jì)量和建筑節(jié)能綜合節(jié)能改造示范工程；在天津、唐山和鶴壁市對(duì)約3萬(wàn)棟近2億m2的既有居住建筑進(jìn)行了基本情況調(diào)查，并制定了相應(yīng)的節(jié)能改造方案，對(duì)唐山、哈爾濱等6個(gè)城市的10個(gè)節(jié)能改造項(xiàng)目進(jìn)行了評(píng)估并提出了改進(jìn)方案[16]，通過該項(xiàng)目為我國(guó)引進(jìn)德國(guó)先進(jìn)理念，開發(fā)適合我國(guó)國(guó)情的節(jié)能改造技術(shù)路線提供了有效借鑒。

3.3 推行合同能源管理模式，推動(dòng)節(jié)能改造市場(chǎng)發(fā)展

合同能源管理是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的有效市場(chǎng)運(yùn)作模式，對(duì)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)發(fā)展具有重要促進(jìn)作用。我國(guó)為推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展，鼓勵(lì)和支持ESCO以EPC模式開展改造事業(yè)，并且提出采用EPC的企業(yè)可享受財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、營(yíng)業(yè)稅免征、增值稅免征和企業(yè)所得稅免征三減三優(yōu)惠政策。1998年，我國(guó)為促進(jìn)節(jié)能機(jī)制轉(zhuǎn)換，提高能源利用效率，政府與世界銀行及全球環(huán)境基金共同實(shí)施了“世界銀行/GEF中國(guó)節(jié)能服務(wù)促進(jìn)項(xiàng)目”該項(xiàng)目共分兩期：第一期項(xiàng)目的主要任務(wù)是EPC的示范，第二期項(xiàng)目的主要任務(wù)是基于第一期示范成功的基礎(chǔ)推廣EPC模式。2007年，為進(jìn)一步推動(dòng)EPC模式發(fā)展，國(guó)務(wù)院于8月批準(zhǔn)通過《節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃》，規(guī)劃明確提出，促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展，要推行以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的EPC節(jié)能新機(jī)制。2010年，國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委印發(fā)了《合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》，中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金對(duì)EPC項(xiàng)目按年節(jié)能量和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)[17]；2016年，《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于全面推開營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》指出，符合相關(guān)條件的EPC服務(wù)免征增值稅；此外，在“十三五”規(guī)劃中，我國(guó)政府再次強(qiáng)調(diào)將節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)要積極推行EPC模式。

3.4 實(shí)施經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，激發(fā)市場(chǎng)主體能動(dòng)性

既有建筑節(jié)能改造經(jīng)濟(jì)外部性是影響改造主體能動(dòng)性的重要原因，實(shí)施經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策是內(nèi)化市場(chǎng)正外部效應(yīng)、激發(fā)市場(chǎng)主體能動(dòng)性的有效措施。我國(guó)在激勵(lì)改造主體方面，采取了財(cái)政補(bǔ)貼為主和稅收優(yōu)惠并舉的激勵(lì)措施，補(bǔ)貼以完成改造面積計(jì)算，嚴(yán)寒地區(qū)補(bǔ)貼55元/m2，寒冷地區(qū)補(bǔ)貼45～50元/m2。2007年，為提高ESCO參與大型公共建筑和國(guó)家機(jī)關(guān)辦公建筑節(jié)能改造的積極性，財(cái)政部、建設(shè)部印發(fā)了《國(guó)家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，該辦法規(guī)定，采取EPC模式開展國(guó)家機(jī)關(guān)辦公建筑和大型公共建筑節(jié)能改造工作的予以貸款貼息補(bǔ)助，其中地方建筑節(jié)能改造項(xiàng)目貼息50%，中央建筑節(jié)能改造項(xiàng)目實(shí)行全額貼息。2011年，為進(jìn)一步推進(jìn)公共建筑節(jié)能改造，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)公共建筑節(jié)能工作的通知》，通知規(guī)定，對(duì)于四大重要試點(diǎn)城市，根據(jù)其改造效果和改造工作量等因素實(shí)施資金補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為20元/m2。2016年財(cái)政部和發(fā)改委在《節(jié)能技術(shù)改造財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》中規(guī)定，在我國(guó)東部和中西部地區(qū)的節(jié)能技術(shù)改造項(xiàng)目，根據(jù)改造后實(shí)現(xiàn)的年節(jié)能量分別按240，300元/t標(biāo)準(zhǔn)煤給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。

4 我國(guó)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)運(yùn)行理論研究動(dòng)態(tài)

我國(guó)建筑節(jié)能研究始于上世紀(jì)八十年代，經(jīng)歷了從經(jīng)驗(yàn)研究到實(shí)踐分析的階段性演變，其中既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)運(yùn)行理論研究，主要集中在政府監(jiān)管必要性、EPC融資模式、主體行為博弈策略、市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制以及運(yùn)行機(jī)理等五個(gè)方面。

4.1 既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)政府監(jiān)管的必要性

既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)外部性經(jīng)濟(jì)和信息不對(duì)稱等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象客觀存在，實(shí)施政府監(jiān)管是彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制不足、避免市場(chǎng)失靈的有效方式。符冠云等[18]指出市場(chǎng)失靈客觀存在于節(jié)能改造市場(chǎng)，面對(duì)市場(chǎng)失靈僅靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)難以奏效，確保市場(chǎng)機(jī)制良好運(yùn)行要發(fā)揮政府監(jiān)管和服務(wù)職能。李新英[19]指出我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制尚不健全，節(jié)能市場(chǎng)的運(yùn)行需要政府強(qiáng)有力的推動(dòng)，面對(duì)市場(chǎng)失靈政府必須進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，且政府在實(shí)行監(jiān)管時(shí)首要任務(wù)是建立健全指標(biāo)、監(jiān)測(cè)以及考核體系，其次要加強(qiáng)考核與監(jiān)督，實(shí)行工作問責(zé)制度，針對(duì)重點(diǎn)單位重點(diǎn)監(jiān)管，保證嚴(yán)格執(zhí)行市場(chǎng)規(guī)章制度。趙盈盈等[20]基于既有建筑節(jié)能改造進(jìn)程中群體間的演化博弈指出政府進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管至關(guān)重要，對(duì)ESCO及建設(shè)主管部門設(shè)置合理的獎(jiǎng)懲制度是既有建筑節(jié)能改造取得成效的前提。

4.2 既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)EPC融資模式

EPC作為一種有效的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，解決其主體融資障礙、創(chuàng)新融資模式是推動(dòng)EPC模式發(fā)展的關(guān)鍵。丁友衛(wèi)[21]認(rèn)為我國(guó)EPC模式推廣難、發(fā)展慢的根本原因在于市場(chǎng)融資困難，提出在當(dāng)前ESCO發(fā)展不成熟和銀行專業(yè)評(píng)估人員缺乏的情形下，我國(guó)ESCO應(yīng)優(yōu)先選擇節(jié)能量保證型融資模式，在成功運(yùn)行之后方可引入節(jié)能量共享型融資模式。商惠敏等[22]以廣東省為研究案例，通過國(guó)內(nèi)外EPC融資模式對(duì)比分析指出，當(dāng)前廣東省ESCO融資能力不足、金融機(jī)構(gòu)重視度不夠以及金融信貸產(chǎn)品種類少是致使EPC模式發(fā)展緩慢的主要致因，基于當(dāng)前現(xiàn)狀，廣東省應(yīng)以節(jié)能量保證型融資為先行模式，并針對(duì)不同水平的ESCO專門設(shè)計(jì)與之匹配的融資模式。段小萍[23]指出我國(guó)EPC融資偏好于銀行借貸，融資渠道較為單一，要解決當(dāng)前EPC融資所面臨的問題可以從三個(gè)方面入手：第一是建立和發(fā)展融資租賃企業(yè)；第二是加快建立ESCO委員會(huì)；第三是政府建立和完善EPC的貸款擔(dān)保基金。

4.3 既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制

既有建筑節(jié)能改造的公共品屬性、經(jīng)濟(jì)外部性以及信息不對(duì)稱性等特點(diǎn)決定了外部激勵(lì)的必要性，建立市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制是提升主體積極性、引導(dǎo)積極行為的有效手段。郭本海等[24]基于委托代理理論分析政府與ESCO的決策行為指出，委托代理機(jī)制下，政府與ESCO具有利益一致性，為確保節(jié)能激勵(lì)機(jī)制產(chǎn)生實(shí)效，應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)工程、市場(chǎng)體系及財(cái)稅政策體系的建設(shè)。魏興等[25]基于進(jìn)化博弈理論指出，政府和ESCO博弈的必然性源于二者自身利益訴求和經(jīng)濟(jì)人屬性，在博弈過程中主體行為選擇必將影響市場(chǎng)的運(yùn)行，政府需在二者長(zhǎng)期博弈過程中運(yùn)用激勵(lì)政策以及合理激勵(lì)額度引導(dǎo)ESCO的積極行為，且激勵(lì)補(bǔ)貼額度必須合理，否則適得其反。王星等[26]基于協(xié)同視域指出，市場(chǎng)運(yùn)行動(dòng)力不足的主要原因在于現(xiàn)有激勵(lì)體系協(xié)同不足，促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行必須深入探索激勵(lì)協(xié)同機(jī)理、激發(fā)市場(chǎng)主體主觀能動(dòng)性、優(yōu)化市場(chǎng)發(fā)展的激勵(lì)實(shí)施路徑。

4.4 既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)主體行為博弈策略

既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是主體行為博弈的結(jié)果，實(shí)現(xiàn)主體間利益均衡是促進(jìn)市場(chǎng)良性運(yùn)行的內(nèi)在要求。鄧建英等[27]基于博弈理論指出，市場(chǎng)主體在執(zhí)行建筑節(jié)能政策時(shí)，由于主體間的利益沖突必然導(dǎo)致主體間利益博弈；若要實(shí)現(xiàn)混合策略均衡，政府必須建立健全節(jié)能監(jiān)管效能激勵(lì)約束體系；若要實(shí)現(xiàn)據(jù)點(diǎn)均衡，需要培育、發(fā)展優(yōu)質(zhì)建筑節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)。劉曉君等[28]基于業(yè)主與ESCO特征分析指出，在主體有限理性的情況下，要實(shí)現(xiàn)進(jìn)化穩(wěn)定策略，就業(yè)主方面而言，推進(jìn)EPC要凸顯業(yè)主收益，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)提供不合格服務(wù)、擾亂市場(chǎng)秩序的ESCO的懲罰力度，而就ESCO方面而言則要適當(dāng)提高其提供合格節(jié)能服務(wù)的收益，且要加強(qiáng)對(duì)ESCO的監(jiān)管力度以減少ESCO短期的投機(jī)型收益。朱茹林[29]基于政府-ESCO進(jìn)化博弈模型分析指出，若使模型朝希望的進(jìn)化穩(wěn)定策略狀態(tài)演化，政府需加大現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)激勵(lì)力度。

4.5 既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)理

既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的過程，市場(chǎng)運(yùn)行路徑選擇與優(yōu)化、市場(chǎng)培育與保障等是其運(yùn)行機(jī)理的基本內(nèi)涵。侯靜等[30]認(rèn)為既有公共建筑節(jié)能改造在無外在驅(qū)動(dòng)力下其節(jié)能潛力難以規(guī)?；ㄟ^政府引導(dǎo)能有效釋放市場(chǎng)節(jié)能潛力，但由于政策的針對(duì)性與穩(wěn)定性不足導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期能效提升目標(biāo)，為此，提出以能效提升為目標(biāo)、以政府購(gòu)買節(jié)能量為導(dǎo)向的市場(chǎng)機(jī)制體系是既有公共建筑市場(chǎng)化的重要途徑。郭漢丁等[31]在研究國(guó)內(nèi)外既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)培育實(shí)踐與理論研究的基礎(chǔ)上，指出目前我國(guó)既有建筑節(jié)能改造在許多地區(qū)尚處于試點(diǎn)階段，市場(chǎng)運(yùn)行體系尚不完善，要促使既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)有序運(yùn)行，培育市場(chǎng)要素和主體是關(guān)鍵。馬興能等[32]在分析國(guó)外既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)培育實(shí)踐的基礎(chǔ)上指出，我國(guó)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)還處于試點(diǎn)摸索階段，市場(chǎng)機(jī)制尚不健全，政策保證體系缺位和主體驅(qū)動(dòng)不足明顯，系統(tǒng)研究市場(chǎng)特征、分析主體行為和制定有效的激勵(lì)措施對(duì)于培育我國(guó)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)具有重要意義。

5 結(jié) 論

既有建筑節(jié)能改造是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)不可或缺的核心任務(wù)，推動(dòng)既有建筑進(jìn)行節(jié)能改造市場(chǎng)健康發(fā)展是完成改造目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。發(fā)達(dá)國(guó)家以市場(chǎng)治理為切入點(diǎn)，在法律法規(guī)、信息平臺(tái)、激勵(lì)政策、融資環(huán)境等方面實(shí)施了有效實(shí)踐，積累了較為豐富的成功經(jīng)驗(yàn)；我國(guó)主要實(shí)施以政府為主導(dǎo)的既有建筑節(jié)能改造監(jiān)管模式，忽略了改造業(yè)主主體的內(nèi)源動(dòng)力和核心主體ESCO的驅(qū)動(dòng)力，政府應(yīng)有的引擎力發(fā)揮不到位，使得改造效果關(guān)注度不高，市場(chǎng)發(fā)展缺乏后勁，嚴(yán)重制約了既有建筑節(jié)能改造發(fā)展進(jìn)程。理論研究層面，多從市場(chǎng)運(yùn)行視角出發(fā)，探討市場(chǎng)發(fā)展問題與障礙、市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制、EPC運(yùn)作模式、能效標(biāo)識(shí)制度等市場(chǎng)管制模式與手段，基于市場(chǎng)治理視角研究既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)發(fā)展的政府作用力形成與實(shí)施機(jī)理尚屬鮮見。因此，從科學(xué)分析既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)發(fā)展問題著眼，揭示既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)運(yùn)行特征與規(guī)律，界定政府在不同階段既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)運(yùn)行過程的功能定位與作用路徑，剖析既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)政府作用力形成與發(fā)展的影響因素及其作用機(jī)理，探究既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)發(fā)展中基于政府治理下的多主體行為博弈策略及其實(shí)施過程，解析既有建筑節(jié)能改造政府作用實(shí)現(xiàn)路徑與優(yōu)化過程，探討基于市場(chǎng)治理視角下既有建筑節(jié)能改造政府作用力的形成過程與演化機(jī)理，值得深化研究，這必將推動(dòng)既有建筑節(jié)能改造市場(chǎng)健康有序發(fā)展。