邢金艷 雷懷玉 王家亮，2 孫 利，2 李 遙 白永鋒 潘 赟，2

（1.中國華電集團(tuán)清潔能源有限公司，北京 100160； 2.中國華電集團(tuán)科學(xué)技術(shù)研究總院有限公司，北京 100160；3.中國科學(xué)院地質(zhì)與地球物理研究所，北京 100029； 4.中國科學(xué)院大學(xué)，北京 100029；5.思亞能源咨詢（北京）有限公司，北京 100160）

0 引言

我國以煤為主的一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)引發(fā)了大氣污染、霧霾與氣候變暖等一系列嚴(yán)重的環(huán)境問題，加快推動能源消費(fèi)轉(zhuǎn)型、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)成為解決中國環(huán)境問題的必要途徑。天然氣作為最清潔、低碳的化石能源，在發(fā)達(dá)國家的能源結(jié)構(gòu)中扮演著非常重要的角色。近期全球天然氣市場呈現(xiàn)出供應(yīng)寬松與價(jià)格疲軟的局面，國際研究機(jī)構(gòu)普遍預(yù)測這一局面將持續(xù)數(shù)年，這為推動天然氣在中國的普及利用、實(shí)現(xiàn)“十三五”及中長期天然氣發(fā)展目標(biāo)創(chuàng)造了絕佳的外部環(huán)境。中國應(yīng)當(dāng)抓住市場寬松格局及低油價(jià)的契機(jī)，推動天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施公平開放，減少中間環(huán)節(jié)，降低終端價(jià)格，創(chuàng)造天然氣消費(fèi)發(fā)展的新動力。

1 天然氣管網(wǎng)現(xiàn)狀

1.1 長輸管網(wǎng)現(xiàn)狀

我國已初步建成以陜京一線、陜京二線、陜京三線、西氣東輸一線、西氣東輸二線、西氣東輸三線、川氣東送等為主干線，以冀寧線、淮武線、蘭銀線、中貴線等為聯(lián)絡(luò)線的國家主干管網(wǎng)，干線管網(wǎng)總輸氣能力超過2 000×108m3／a。根據(jù)國家能源局油氣司和思亞能源統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，我國天然氣長輸管道約為6.8×104km，其中，中國石油投資建設(shè)5.96×104km，占總里程的88%；中國石化投資建設(shè)0.75×104km，占總里程的11%；中海油投資建設(shè)900 km，占約總里程的1%。此外，我國還有3條已投運(yùn)的進(jìn)口天然氣管道，分別為管輸能力510×108m3／a的中亞跨境天然氣管道系統(tǒng)、管輸能力為52×108m3／a的中緬天然氣管道以及管輸能力為5.5×108m3／a的廣匯哈薩克斯坦天然氣管道。長輸管道的運(yùn)營主要實(shí)行運(yùn)輸加銷售的捆綁式服務(wù)，使得管道運(yùn)營企業(yè)擁有對下游市場的供氣壟斷權(quán)。

1.2 省管網(wǎng)現(xiàn)狀

與長輸管道一樣，省管網(wǎng)是由點(diǎn)對點(diǎn)的大管徑高壓管道及支線組成的區(qū)域輸氣管道。省管網(wǎng)在本?。ㄊ校┓秶鷥?nèi)建設(shè)城市分輸支線，構(gòu)建區(qū)域輸氣干線框架。據(jù)思亞能源統(tǒng)計(jì)，截至2015年，我國已建成省（市）區(qū)域管網(wǎng)約2.5×104km。不同省份管網(wǎng)建設(shè)的差異巨大，其中江蘇省省內(nèi)支線長度為1 400 km；浙江省已投產(chǎn)3條干線及部分支線478 km，廣東省已建成天然氣管道長度總計(jì)2 400 km。

我國目前已有十多個省（市）相繼成立了省級天然氣管網(wǎng)公司，負(fù)責(zé)省內(nèi)天然氣長輸管道的規(guī)劃、建設(shè)和經(jīng)營管理。與長輸管道一樣，省管網(wǎng)運(yùn)營以“輸售捆綁”為主，負(fù)責(zé)向上游購買天然氣資源，并向城市管網(wǎng)和大用戶輸送與銷售天然氣。

2 天然氣管網(wǎng)存在的問題

2.1 長輸管道存在的問題

1）長輸管道建設(shè)滯后

與發(fā)達(dá)國家相比，我國長輸管道能力嚴(yán)重不足。我國國土面積與美國相當(dāng)，同樣存在天然氣生產(chǎn)區(qū)遠(yuǎn)離消費(fèi)區(qū)的情況，目前我國長輸管道總長度僅為6.7×104km，而美國跨州輸氣管道長度約為我國的7倍，達(dá)49×104km。且我國長輸干線管網(wǎng)未能覆蓋全國，海南、西藏等省區(qū)尚未被接入全國長輸管道系統(tǒng)。此外，由于不同所有權(quán)企業(yè)在管道運(yùn)營上存在強(qiáng)烈的排他性，造成不同所有權(quán)管道之間及區(qū)域管道之間的互聯(lián)互通性較差，影響了管網(wǎng)系統(tǒng)的靈活性。

2）上游壟斷限制中下游發(fā)展

中國的天然氣上游領(lǐng)域，除頁巖氣作為獨(dú)立礦種實(shí)行礦權(quán)招投標(biāo)制度外，其余天然氣資源的勘探開采實(shí)行國家一級審批登記制度，且未賦予合作勘探企業(yè)獨(dú)立的銷售權(quán)，造成三家國家石油公司控制了98%的上游供應(yīng)局面。由于長輸管道審批必須落實(shí)氣源和市場，上游壟斷在管道投資方面形成了難以逾越的門檻，制約其他主體進(jìn)行長輸管道投資。此外，上游壟斷還間接限制了大用戶的直購交易，影響了天然氣的市場化進(jìn)程。

2.2 省管網(wǎng)存在的問題

1）“統(tǒng)一建設(shè)”影響大用戶直供，抑制消費(fèi)增長

“統(tǒng)一建設(shè)”的要求限制了大用戶的直供空間，增加了中間環(huán)節(jié)成本。如在浙江省與廣東省，一些氣電大用戶與長輸管道卸載端只相距幾十公里，本可通過自建聯(lián)絡(luò)線按省門站價(jià)采購，卻因省管網(wǎng)“統(tǒng)一建設(shè)”的要求，被迫支付省管網(wǎng)費(fèi)用，直接影響氣電項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性?！敖y(tǒng)一建設(shè)”還導(dǎo)致省管網(wǎng)在產(chǎn)業(yè)鏈上的強(qiáng)勢介入，打擊了供應(yīng)商降價(jià)的積極性。如2015年夏，中國石油與中國石化各自主動為江蘇省所有直供氣電廠提供了0.3元／m3的折扣。但由于擔(dān)心浙江省管網(wǎng)“六統(tǒng)一”的特性致使降價(jià)無法完全傳導(dǎo)至終端用戶，所以同樣的優(yōu)惠政策未惠及浙江。受不同供氣價(jià)格的影響，2015年江蘇省氣電消費(fèi)量同比增長近17×108m3，而同年浙江省的氣電用氣量則下降約3×108m3。

2）壟斷拉高了終端用戶成本

省管網(wǎng)的壟斷拉高了大用戶的用氣成本，直接影響天然氣的替代競爭力及下游用戶的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。以江蘇、浙江、廣東三省的燃?xì)獍l(fā)電廠為例，燃料成本差異造成氣電總成本和盈利性存在較大的差異。其中，廣東省澳大利亞西北大陸架LNG（NWS LNG，即大鵬一期項(xiàng)目進(jìn)口氣源）直供的發(fā)電項(xiàng)目和江蘇省的燃?xì)獍l(fā)電項(xiàng)目由于成本低，縮小了與競爭電源的經(jīng)濟(jì)性差距，保證了大鵬（約3 500 h）與江蘇省氣電項(xiàng)目（約4 000 h）較高的利用小時(shí)數(shù)。浙江省由于氣價(jià)過高導(dǎo)致氣電成本缺乏競爭力，電網(wǎng)以及地方政府對氣電消納積極性不高，大多數(shù)電廠年利用小時(shí)數(shù)不足1 000 h，完全作為調(diào)峰備用機(jī)組運(yùn)行，未能真正促進(jìn)天然氣的利用發(fā)展，造成極大的資源浪費(fèi)。同樣，廣東省深水氣的高氣價(jià)成本導(dǎo)致電廠度電成本高，自投產(chǎn)始終處于虧損狀態(tài)。

3 國外天然氣管網(wǎng)改革及經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 英國天然氣管網(wǎng)改革

自1986年起的英國天然氣市場改革目標(biāo)明確，即破除BG壟斷局面、建立“放開兩頭，管住中間”的市場格局。經(jīng)過一系列改革法規(guī)的出臺以及監(jiān)管體系的構(gòu)建，英國天然氣市場格局由BG壟斷經(jīng)營變成上下游多主體經(jīng)營格局?；A(chǔ)設(shè)施的完全剝離有效保障了公平準(zhǔn)入，解決了管道自然壟斷特性對市場資源有效配置的阻礙，市場參與主體出現(xiàn)了大量天然氣供應(yīng)商、托運(yùn)商與經(jīng)銷商。管網(wǎng)的公平準(zhǔn)入與市場主體的豐富推動了英國天然氣長期雙邊談判、場外市場以及現(xiàn)貨市場的發(fā)展。盡管子市場之間的合同時(shí)限和標(biāo)準(zhǔn)化程度不同，但彼此互補(bǔ)交叉。在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了期貨市場和國家虛擬平衡點(diǎn)（NBP）市場［1-3］。通過多元化經(jīng)營對沖價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)大競爭優(yōu)勢，從而降低了燃?xì)獍l(fā)電成本、推動了氣電生產(chǎn)與天然氣消費(fèi)。

3.2 美國天然氣管網(wǎng)改革

美國天然氣市場化改革破除了“運(yùn)銷捆綁”，創(chuàng)造了配售側(cè)、交易市場等環(huán)節(jié)，增加了交易主體，形成了“放開兩頭，管住中間”的市場格局。改革在供應(yīng)側(cè)與售氣側(cè)的競爭領(lǐng)域創(chuàng)造更多市場參與者，進(jìn)一步推動了二級輸氣市場建設(shè)，提高了終端用戶尤其是大用戶購氣的靈活性，降低了用戶的用氣成本。改革后，大用戶尤其是電廠為降低中間環(huán)節(jié)費(fèi)用，大多選擇繞開地方分銷／配氣系統(tǒng)，直接與輸氣干線運(yùn)營商談判并在毗鄰輸氣干線的地點(diǎn)選址建設(shè)電廠。通過跨州管道輸送至電廠的天然氣量在電廠總用氣量中的占比從2000年的27%增至2006年的43%，通過州內(nèi)管道輸送的氣量占比從27%微升至29%，而地方分銷配氣公司輸氣量份額則從45%跌至28%［4-5］。

3.3 歐盟天然氣管網(wǎng)改革

歐盟對天然氣行業(yè)改革的基本目標(biāo)為：為完善歐盟一體化內(nèi)部市場建立一個競爭的天然氣市場［6］。與美國和英國改革的國家性治理范疇不同，歐盟屬于超國家管理?？紤]到各成員國間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，歐盟采取了漸進(jìn)式的改革思路，允許某些國家在不妨礙內(nèi)部市場建設(shè)進(jìn)程的前提下，在短期內(nèi)擁有不履行義務(wù)的豁免權(quán)。目前除符合豁免條件的國家外，其他成員國都已實(shí)現(xiàn)天然氣用戶完全自由選擇供應(yīng)商的目標(biāo)，但鑒于成員國間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與市場基礎(chǔ)不同、政府決心不一、監(jiān)管能力差距較大，改革在市場條件變化時(shí)也遇到了很多新的問題［6-8］：① 管道利用率低引發(fā)管輸費(fèi)爭議；② 成員國間的輸氣管道缺少互聯(lián)互通；③ 天然氣貿(mào)易合同趨勢從長約變?yōu)槎虆f(xié)和現(xiàn)貨影響新項(xiàng)目投資。對這些新的問題和挑戰(zhàn)，歐盟也在重新思考走過的路，規(guī)劃對現(xiàn)實(shí)問題的對策和未來的政策選擇，天然氣市場化依然處于進(jìn)程中。

3.4 經(jīng)驗(yàn)借鑒

以上借鑒國家（美國、英國和歐盟）與我國改革前天然氣占一次能源消費(fèi)比例不同：歐美國家天然氣發(fā)展已臻成熟（占20%以上），我國尚處于發(fā)展階段（占6%）。且借鑒國家均經(jīng)歷了10～20年的不斷完善的改革歷程，我國統(tǒng)一應(yīng)審慎、漸進(jìn)改革，及時(shí)調(diào)整政策。從借鑒國家的經(jīng)驗(yàn)說明，充分競爭的市場是推動天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要動力，我國有必要通過一系列供給側(cè)改革，優(yōu)化資源配置，提供經(jīng)濟(jì)效率。歐美經(jīng)驗(yàn)說明“產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”并非管網(wǎng)剝離的必由之路，通過制定完善、詳細(xì)的法規(guī)，在非產(chǎn)權(quán)分離的情況下有效實(shí)施第三方準(zhǔn)入的經(jīng)驗(yàn)值得我國管網(wǎng)改革借鑒。同時(shí)，我國應(yīng)立法構(gòu)建監(jiān)管體系，不斷出臺配套細(xì)則和政策指引，完善法律監(jiān)管，提高監(jiān)管能力。

4 我國天然氣管網(wǎng)改革建議

4.1 長輸管網(wǎng)改革措施與建議

1）促進(jìn)管道投資多元化

降低行政審批門檻，鼓勵多種形式的資本參與。放寬審核條件和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范簡化審批程序，鼓勵、吸引社會資本參與投資建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施；對第三方準(zhǔn)入的新建管道投資在合理范圍內(nèi)優(yōu)先審批；對投資回報(bào)較低的重要聯(lián)絡(luò)線項(xiàng)目配套一定低息、免息貸款或財(cái)政補(bǔ)貼，以此在不增加用戶成本的情況下提升投資者收益。

2）鼓勵多主體進(jìn)入上游供應(yīng)

創(chuàng)造多主體上游市場是管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施改革成功的重要保障，改革應(yīng)促進(jìn)上游供應(yīng)層面的競爭；通過上游與中游的改革聯(lián)動，推動需求側(cè)與供應(yīng)側(cè)的直接交易。放寬上游生產(chǎn)企業(yè)的銷售許可資格。在對內(nèi)對外勘探開發(fā)合作項(xiàng)目中（包括產(chǎn)品分成合同方式等），賦予各參股方對權(quán)益產(chǎn)量的獨(dú)立銷售權(quán)。推動第三方準(zhǔn)入，鼓勵直銷。鼓勵各供氣方對大用戶展開直接貿(mào)易。

3）分步實(shí)行管網(wǎng)剝離

改革可遵循“財(cái)務(wù)獨(dú)立—法律獨(dú)立—產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”的步驟，結(jié)合國情制定改革方案，并根據(jù)實(shí)施效果不斷完善。其中，“財(cái)務(wù)獨(dú)立”監(jiān)管難度較大，在當(dāng)前我國尚未建立起成熟的監(jiān)管機(jī)制與獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的情況下，難以保障第三方準(zhǔn)入對管網(wǎng)獨(dú)立的要求；“法律獨(dú)立”的改革成本相對中等，監(jiān)管難度在于內(nèi)幕消息的傳遞可能影響管道開放的公平性；“產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”可能影響部分已上市國家石油公司的股東權(quán)益，且國外經(jīng)驗(yàn)表明天然氣管道的“產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”通常與電力輸配的“產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”配套，因而，結(jié)合我國國情及歐美經(jīng)驗(yàn)，可暫不要求進(jìn)行“產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”。首先應(yīng)對管網(wǎng)進(jìn)行財(cái)務(wù)分離，再輔以細(xì)致的信息隔離手段進(jìn)行“法律獨(dú)立”，最后根據(jù)前兩步實(shí)施的效果以及電力輸配網(wǎng)改革的情況決定是否要進(jìn)行“產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”。

4.2 省管網(wǎng)改革措施與建議

省管網(wǎng)壟斷是阻礙價(jià)格傳導(dǎo)和市場發(fā)展的一個重要制約因素，因此其改革也是天然氣基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。缺乏省管網(wǎng)的開放，長輸管道的市場化將功虧一簣。省管網(wǎng)的問題集中在“統(tǒng)一建設(shè)”、“統(tǒng)購統(tǒng)銷”兩個方面，解決上述問題的建議如下。

1）破除建設(shè)權(quán)壟斷

首先，“普遍建設(shè)”原則更適合成熟市場，我國天然氣市場尚處于成長期，消費(fèi)潛力較弱、建設(shè)成本過高、經(jīng)濟(jì)性差的地區(qū)（如邊遠(yuǎn)農(nóng)村和山區(qū)），可重點(diǎn)發(fā)展替代氣源（如LNG槽車）和替代能源（如液化石油氣、可再生能源）。破除建設(shè)權(quán)壟斷采取的主要措施為：① 堅(jiān)持市場主導(dǎo)，允許多種投資主體進(jìn)行省管網(wǎng)建設(shè)；② 政府牽頭大型擬建項(xiàng)目，必要時(shí)輔以財(cái)政支持；③ 項(xiàng)目處置權(quán)，對核準(zhǔn)兩年內(nèi)未開工建設(shè)的項(xiàng)目，省級監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具體參照長輸管道的相關(guān)規(guī)定，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)或政府對該項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)。

2）鼓勵大用戶直供

推動大用戶直供是降低終端用氣成本、促進(jìn)天然氣消費(fèi)的有利途徑。省管網(wǎng)阻止直供管線的建設(shè)并非只為防止重復(fù)建設(shè)，現(xiàn)實(shí)中存在多個省管網(wǎng)為強(qiáng)收代輸費(fèi)重復(fù)建設(shè)的案例，如江西省管網(wǎng)在中國石油主干線和大用戶一墻之隔的情況下，為強(qiáng)制收代輸費(fèi)繞圈建設(shè)管道、并為此“支線”設(shè)首站和末站的情況。改革應(yīng)充分考慮大用戶直供，以此倒逼省管網(wǎng)降低成本、提升競爭優(yōu)勢、提高效率。采取的配套政策建議為：① 賦予大用戶自由擇氣權(quán)。建議以立法的形式，允許在現(xiàn)有省管網(wǎng)、地方支線或城市燃?xì)馐袌鰧I權(quán)地區(qū)內(nèi)“符合直供條件的大用戶”自由購氣。② 項(xiàng)目審批公開透明。如在現(xiàn)有管道能力不足、不允許第三方準(zhǔn)入或管輸費(fèi)用過高的現(xiàn)狀下，允許“符合直供條件的大用戶”在履行完現(xiàn)有供氣合同的前提下，申請自建直供專線。③ 直供專線豁免權(quán)，大用戶自建直供專線可永久免于對第三方開放。知情權(quán)與審核權(quán)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)了解直供專線的審批相關(guān)材料，對不公正的審批結(jié)果要求重新審核。

3）打破統(tǒng)購統(tǒng)銷壟斷

打破統(tǒng)購統(tǒng)銷的難點(diǎn)在于省管網(wǎng)認(rèn)為改革會影響其采購話語權(quán)，導(dǎo)致采購與終端價(jià)格升高，間接影響消費(fèi)增長。真正推動消費(fèi)量增長的是終端價(jià)格而非采購價(jià)格，只有當(dāng)省管網(wǎng)獲得的優(yōu)惠完全傳導(dǎo)至下游，才能推動消費(fèi)；如用戶端價(jià)格始終居高不下，則消費(fèi)將受滯。

4）不同模式不同步驟

區(qū)域供需市場存在差異，省管網(wǎng)改革的關(guān)鍵難點(diǎn)還在于如何對不同省管網(wǎng)運(yùn)營模式采取差異化改革。對省管網(wǎng)應(yīng)采取漸進(jìn)式改革，但必須設(shè)立階段性的統(tǒng)一目標(biāo)，可在沿海地區(qū)省市如江蘇、浙江、廣東開展試點(diǎn)改革。直轄市管網(wǎng)公司暫不進(jìn)行管網(wǎng)剝離。北京燃?xì)?、天津燃?xì)狻⑸虾Ｈ細(xì)獾葘?shí)質(zhì)上更接近城市燃?xì)庑再|(zhì)的公司，考慮到配氣網(wǎng)涉及的用戶用氣量較小且范圍分散，且配網(wǎng)壟斷區(qū)域小、實(shí)行配售分離的成本較高，建議本輪管網(wǎng)改革暫不對城市燃?xì)膺M(jìn)行強(qiáng)制分拆或配售分離的要求。但是，城市燃?xì)庠诟邏汉痛胃邏菏姓艿揽梢愿采w的區(qū)域內(nèi)仍要為大用戶開放跟上游直接購氣的選擇，城市燃?xì)庵皇杖〈斮M(fèi)。在現(xiàn)有管網(wǎng)不能覆蓋的地方，允許大用戶自建直供專線，不受城市燃?xì)鈱I權(quán)的限制。

5 結(jié)束語

通過梳理歐美國家天然氣改革歷程，指出“放開兩頭、管住中間”的天然氣價(jià)格改革目標(biāo)、不斷完善法律框架與監(jiān)管體系的漸進(jìn)式改革步驟，以及長期規(guī)劃輔以財(cái)政支持促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)驗(yàn)都對我國基礎(chǔ)設(shè)施改革有良好的借鑒意義。為抓住國際天然氣價(jià)格低迷的有利時(shí)機(jī)，實(shí)現(xiàn)國家2020年天然氣利用目標(biāo)，建議積極推動天然氣基礎(chǔ)設(shè)施改革：強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃，放低建設(shè)審批門檻，引入多元化投資主體，推動基礎(chǔ)設(shè)施能力建設(shè)；按照“放開兩頭、管住中間”的改革目標(biāo)，進(jìn)一步增加競爭性環(huán)節(jié)市場主體，有序放開上游天然氣價(jià)格；推動基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)的法律獨(dú)立，實(shí)行輸售分離；破除區(qū)域管網(wǎng)的統(tǒng)一建設(shè)，擴(kuò)大天然氣大用戶直供市場；推動基礎(chǔ)設(shè)施第三方準(zhǔn)入機(jī)制；編制并出臺《天然氣法》以及天然氣基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)配套法律法規(guī)，搭建天然氣發(fā)展的法律框架，構(gòu)建科學(xué)監(jiān)管體制的基石；成立獨(dú)立的天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保障天然氣發(fā)展措施的有效執(zhí)行。

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