林須忠

（中廣核節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，廣東 深圳 518026）

0 引言

天然氣渠道不論是政策和實踐，都存在爭議，并存在截然不同的政策導向。有支持城鎮(zhèn)管道的，也有支持點供的，還有提倡大用戶直供的。各個地方政策迥異，中央各部委也有不同的見解。在《加快推進天然氣利用的意見》正式稿中刪除了征求意見稿中的“放開大用戶‘直供直銷’”，但是在《2017年能源工作指導意見》重點任務(wù)中就提出“積極推動天然氣大用戶直供”。而在《加快推進天然氣利用的意見》提出的“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制”中的實現(xiàn)路徑“用戶自主選擇供氣路徑的，應當符合燃氣發(fā)展等專項規(guī)劃”，并“申請取得燃氣經(jīng)營許可證后方可經(jīng)營供氣”被認為中自相矛盾［1］。

筆者第一節(jié)分析有效市場結(jié)構(gòu)和價格放開的關(guān)系，第二節(jié)提出降低渠道門檻是市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必要前提，第三節(jié)比較了各個渠道的優(yōu)劣勢和各地的政策，第四節(jié)提出了現(xiàn)階段渠道多元的必要性以及未來渠道融合的趨勢，最后給出結(jié)論和建議。

1 建立有效的市場結(jié)構(gòu)

所謂的“管住中間，放開兩頭”中的價格放開，即通過競爭發(fā)現(xiàn)合理的價格，這應該是兩步走，首先是形成價格，這目前已經(jīng)有了，但是這種價格是畸形的，不合理的［2］。因此，價格放開的重點應該是第二步，發(fā)現(xiàn)合理價格，即通過有效的競爭，讓價格趨近于合理的均衡價格。這其中，關(guān)鍵是分析并建立有效競爭的市場條件。

1.1 政策的要求

中央十八屆三中全會要求“推進天然氣等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》明確“促進市場主體多元化競爭，穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補貼，還原能源商品屬性”。中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第六次會議明確“還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制”。而最新的《加快推進天然氣利用的意見》中明確“上游經(jīng)營主體多元化和基礎(chǔ)設(shè)施第三方公平接入實現(xiàn)后，適時放開氣源和銷售價格”。

可見，政策上要求的價格放開是有范圍、有前提、有條件的。范圍是競爭性環(huán)節(jié)，除了重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)。前提是還原能源商品屬性，穩(wěn)妥處理好和減少交叉補貼。條件是構(gòu)建有效的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，包括經(jīng)營主體多元化和基礎(chǔ)實施公平接入等。

1.2 實踐的經(jīng)驗

如果將政府的要求套用一個分析范式，最合適的就是以哈佛大學為首的結(jié)構(gòu)—行為—績效學派（即SCP范式）。該學派認為，市場結(jié)構(gòu)決定企業(yè)行為，企業(yè)的行為又決定了市場績效的各個方面［3］。與SCP范式相對應的是芝加哥學派，該學派認為，除非政府的高強度干預，否則一個強大公司能做到的事，另外一個公司同樣也能做到。也就是說，政府對市場的不適當干預可能導致壟斷。哈佛學派和芝加哥學派是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學中最經(jīng)典，也是應用最廣的分析范式，二者的共同點都提到了政府干預的重要性。實際上，燃氣正是個政府高度干預、高行政壁壘的行業(yè)。

梳理15年來燃氣快速發(fā)展的歷程，基本的經(jīng)驗就是，政策決定了準入門檻和市場分配，進而形成市場結(jié)構(gòu)，市場結(jié)構(gòu)又決定了企業(yè)行為，進行又影響了市場的績效。因此，不論是政府的改革還是實踐的需求，SCP范式是適用的。

2 燃氣行業(yè)的SSCP分析

燃氣行業(yè)的SSCP分析包括政策（S）、市場結(jié)構(gòu)（S）、企業(yè)行為（C）和市場績效（P）4個方面的內(nèi)容。

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2.1 市場結(jié)構(gòu)影響因素

一般來說決定市場結(jié)構(gòu)的因素主要有：進入條件，產(chǎn)品差異化，賣者的數(shù)量和規(guī)模以及買著的數(shù)量和規(guī)模［4］。進入條件是指影響公司進入市場的因素，比如具備什么的資源、證照、實力等才具有競爭優(yōu)勢等，燃氣行業(yè)主要行政門檻、氣源和渠道等。產(chǎn)品差別化主要包括產(chǎn)品對用戶的可替代性和對競爭者的可模仿性，燃氣產(chǎn)品最主要的差異是供應方式、成本差異和供應保障。而賣者的數(shù)量主要由競爭者之間的實力和差距決定的，差距越大市場越集中。買者選擇性越少、越分散，賣方的議價能力越強。綜合起來，決定市場結(jié)構(gòu)的四個因素中，渠道均具有重要的作用，如表1所示。

表1 市場結(jié)構(gòu)影響因素表

2.2 燃氣渠道的特點

對于燃氣行業(yè)，渠道具有特別的重要作用。一般的渠道，作為產(chǎn)品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)之后所經(jīng)歷的一系列途徑［5］，具有多樣性和可選擇性。燃氣則不同，首先它是是一種氣體，需要穩(wěn)定可靠的包裝才能送到用戶，而這種包裝，同時也是它的供應渠道，因此只有掌握終端渠道才能獲取最終用戶。其次，燃氣的終端渠道比較單一，只能管道和點供二選一（直供適用于大用戶），從成本和供應保障角度考慮，前者具有明顯的優(yōu)勢。第三，燃氣管道具有成本劣可加性，一張大的管道比多張并行的小管道的投資和運營成本更低。同時這種自然壟斷屬性要求政府設(shè)定準入門檻和加強監(jiān)管。而這些門檻和監(jiān)管構(gòu)成了燃氣行業(yè)的基本政策。

2.3 燃氣行業(yè)的SSCP范式

燃氣的政策、渠道和氣源的分配具有比較大的關(guān)聯(lián)性。具體講，管道燃氣特許經(jīng)營制度規(guī)定，在限定范圍內(nèi)，只允許一家投資、建設(shè)、經(jīng)營城鎮(zhèn)管道設(shè)施和供應燃氣。獲得特許經(jīng)營權(quán)，就意味著獲得管道燃氣的唯一市場準入。同時，管道燃氣企業(yè)作為當?shù)卣拇?，往往可以“業(yè)主單位”的身份與上游氣源方對接，享有上游管道氣源的優(yōu)先權(quán)和保障權(quán)。

與之對比的是經(jīng)營許可制度，該政策放開城鎮(zhèn)燃氣管道的投資和經(jīng)營權(quán)，允許多主體建設(shè)和運營燃氣管道。除此之外，政策是否允許點供和大用戶，關(guān)系到市場渠道的多元化，影響到燃氣的供應和競爭的格局。這些政策的差異，就決定了市場結(jié)構(gòu)的重要方面，渠道占有、氣源成本差異和供應保障等。同時為了適應對燃氣終端行業(yè)的分析，我們有必要將SCP范式進行擴展，增加了政策因素（表2）。

表2 燃氣行業(yè)的SSCP分析范式

在渠道、氣源差異和供氣保障等影響市場結(jié)構(gòu)的要素中，渠道是焦點所在。因此，優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，放開價格競爭，首先需要分析渠道的準入和開放政策，比較各地的政策，分析各種渠道的優(yōu)劣勢。

3 渠道的比較

當氣源從原先的緊平衡轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的總體寬松和局部過剩，渠道的重要性越發(fā)凸顯。

3.1 準入門檻

不同的渠道有不同的準入門檻。城鎮(zhèn)管網(wǎng)只有獲得特許經(jīng)營權(quán)才能修建，可以向包括工商業(yè)在內(nèi)的所有用戶供氣，并要履行向居民普遍供氣的義務(wù)。點供，符合燃氣規(guī)劃是手續(xù)獲批的前提，以槽運的形式獲得氣源。在特許經(jīng)營政策下，點供只能向單一用戶供氣。如果是經(jīng)營許可制，就可以向多用戶供氣。直供管網(wǎng)，上游氣源通過專用管道直接輸送到用戶，不需要經(jīng)過城鎮(zhèn)管網(wǎng)轉(zhuǎn)一手，只有用氣量達到一定的規(guī)模才能修建，如表3所示。

表3 燃氣渠道的比較表

3.2 渠道比較

不同的渠道，優(yōu)劣勢明顯，適用對象也不同。城鎮(zhèn)管網(wǎng)準入門檻高、覆蓋面廣、經(jīng)營成本低，因此特別符合居民和中小工商業(yè)用戶。在沒有直供政策下，點供是工商業(yè)用戶的第二選擇，它建站選址靈活、建設(shè)周期短，特別適用于管網(wǎng)未到達地區(qū)的供氣。但與城鎮(zhèn)管網(wǎng)相比，點供劣勢明顯。首先，受“一對一”供氣規(guī)模的限制（目前大部分地區(qū)實行特許經(jīng)營制度），點供無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。其次，受投資專用性強的影響，點供議價能力偏低。第三，點供供氣保障不如管網(wǎng)高。因此，直供就派上用場。大用戶直供比城鎮(zhèn)管網(wǎng)針對性強，供氣更穩(wěn)定，管輸距離短。相比于點供，直供供氣更有保障，運營成本更低，更適合于大規(guī)模供氣。它的優(yōu)勢在于讓大用戶和上游優(yōu)質(zhì)氣源建立了一種渠道，并且消除了城鎮(zhèn)管網(wǎng)渠道壟斷帶來的不合理加價。

3.3 政策比較

目前，各地對于渠道的政策不同，歸納起來，主要有以下幾種，如表4所示。城鎮(zhèn)管網(wǎng)都是支持的，覆蓋全國。區(qū)別在于是特許經(jīng)營還是經(jīng)營許可，前者如福建、浙江等國內(nèi)大部分地區(qū)，后者如廣東等。點供也基本上允許，但是在東莞和臨沂等地受到一些限制。同時，定位上也有差異。在福建等地，點供定位就是“配角”，適用管網(wǎng)未到達地區(qū)的市場開拓和市場培育，在管輸氣到達后，要考慮“退居二線”。同時受燃氣規(guī)劃和需要辦理經(jīng)營許可證等影響，點供的合規(guī)是一個隱形的“高門檻”，這源于在城市燃氣規(guī)劃中，點供的定位往往就是應急和保供，企業(yè)用氣基本不在規(guī)劃范圍內(nèi)。并且，管道燃氣企業(yè)往往就是燃氣規(guī)劃的牽頭制定單位，它首先考慮的是自身項目的安排。因此，國內(nèi)的大部分點供都沒有獲得“合法身份”，要面臨類似臨沂等地“秋后算賬”的合規(guī)風險。但在壽光等地，以自用站的形式降低了點供合規(guī)的門檻。顯然自用不屬經(jīng)營范疇，這是政策的一大進步。直供管網(wǎng)目前還是起步階段，只有成都等地試點，大部分地區(qū)修建還缺乏直接的政策依據(jù)。

表4 全國各地渠道政策的比較表

4 渠道政策的改革

渠道的多樣化和經(jīng)營主體的多元化，沖擊最大的是燃氣特許經(jīng)營權(quán)，動了管道燃氣經(jīng)營商的“奶酪”，因此有必要澄清各種渠道的理論依據(jù)，縷清管道燃氣特許經(jīng)營制度的利益關(guān)聯(lián)。

4.1 理論依據(jù)

燃氣管網(wǎng)的投資具有自然壟斷特征，即成本的劣可加性。具體來說，輸送同樣氣量的一張管網(wǎng)比多條管網(wǎng)成本更低。源于此，政府應統(tǒng)一規(guī)劃并獨家建設(shè)和經(jīng)營。從理論上講，基于管道集約化利用的原則，輸配管道應該具有代輸功能，允許供氣方與用氣方公平接入?；诜瞧缫曉瓌t，管道輸配與燃氣供應應該獨立，不能由同一主體或者利益相關(guān)方經(jīng)營。同時，居民、學校、養(yǎng)老院等公用事業(yè)和公益性服務(wù)具有準公共物品的屬性，政府應該保障供應用氣和質(zhì)量，并監(jiān)管價格。

經(jīng)營許可制度走向了另外一個極端，允許建設(shè)多條管道，違背了管道的成本劣可加性，造成重復敷設(shè)管道、擠占地下空間等，在廣東汕頭等執(zhí)行不理想，最終由政府出現(xiàn)協(xié)調(diào)，實質(zhì)上又回歸到特許經(jīng)營制度［6］。

現(xiàn)在執(zhí)行的特許經(jīng)營制度，以燃氣輸配與終端供氣捆綁經(jīng)營的方式，管道不對外開放，造成管輸氣的行政壟斷，形成了燃氣終端監(jiān)管過度和市場化嚴重不足的被動局面。它的制度缺陷在于，通過設(shè)立高行政門檻，給予管道燃氣企業(yè)市場保護，用工商業(yè)供氣補貼居民用氣，同時政府獲得出讓特許經(jīng)營權(quán)和入股管道燃氣企業(yè)不菲的收益［7］。

點供和大工業(yè)直供就是這種不合理政策擠壓下的產(chǎn)物。工商業(yè)用氣是典型的私人物品，用戶擁有自主選擇氣源和渠道的權(quán)利。但從成本和風險考慮，點供無法正面抗衡城鎮(zhèn)管網(wǎng)，直供的弱點在于資產(chǎn)專用性程度高，面臨被“敲竹杠”和資產(chǎn)沉沒的風險。但在渠道和供氣綁定的政策環(huán)境下，這兩種都是無奈的選擇。

4.2 改革難點

點供和大用戶直供，實際上都蠶食了城鎮(zhèn)管道燃氣“大一統(tǒng)”的部分市場，因此改革的阻力在于，一是誰來保障價格偏低的公用事業(yè)的供氣，二是特許經(jīng)營權(quán)的補償問題，三是政府收益降低帶來的改革阻力。隨著政策和市場的變化，目前環(huán)境更有利于特許經(jīng)營改革的推進。

首先，居民和工商業(yè)用氣價格“倒掛”現(xiàn)象得到緩解，一是通過實行階梯氣價，直接提高了居民氣價，二是氣源價格總體走低帶動工商業(yè)氣價的降低。因此，交叉補貼的問題已經(jīng)減少了。其次，管道燃氣特許經(jīng)營制度迄今已經(jīng)15年了，燃氣企業(yè)早已收回了對特許經(jīng)營權(quán)的投資。第三，政府總體利益的衡量。雖然一些地方政府入股管道燃氣企業(yè)獲得了不菲的收益，但是特許經(jīng)營帶來的負面影響也愈發(fā)讓政府頭疼。當?shù)仄髽I(yè)飽受氣價高昂之苦，造成招商引資吸引力下降。管道建設(shè)慢、供氣不及時，讓官員在環(huán)保治理上是如坐針氈，難逃環(huán)保治理不力之責。這些壓力不得不讓政府重新審視這種模式的可延續(xù)性。正是在這種條件下，在氣源供給寬松和“煤改氣”政策的驅(qū)使下，這兩年點供數(shù)量突飛猛進，大用戶直供也取得了突破。

4.3 次優(yōu)選擇

從理想的角度考慮，如果城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)實現(xiàn)非歧視性的開放，并且政府可以完全預期到城鎮(zhèn)未來的規(guī)劃和用氣情況，那么一張城鎮(zhèn)管網(wǎng)就可以“繪到底”，保障城鎮(zhèn)所有用戶的供氣，并且運營成本最低。這種情況下，直供管網(wǎng)確實顯得多余，點供也可以單純地定位為應急和保供。但是，在特許經(jīng)營制度下，點供和直供管網(wǎng)是用戶的第二選擇，沒有了這個選擇，用戶就失去了議價的能力。因此，根源自在于特許經(jīng)營制度的異化和燃氣改革的不徹底和不到位，這種無奈是一種次優(yōu)的選擇。某種程度上講，中國燃氣上游的氣源壟斷，跨省級管網(wǎng)和省級管網(wǎng)的封閉以及政府的歧視性監(jiān)管等［8］，均是一定程度的過渡性雜種［9］，因此燃氣終端和渠道也無法完全遵循其“純正”的屬性定位和管理。我們的希望是，通過政策的調(diào)整，可以減少這種過渡性的副產(chǎn)品和過渡的時間，早日實現(xiàn)渠道的融合。

4.4 渠道的融合

當天然氣渠道政策放開后，從資源優(yōu)化利用的角度，需要利用城鎮(zhèn)管網(wǎng)不斷擴大的契機，實現(xiàn)城鎮(zhèn)管網(wǎng)、點供和直供管網(wǎng)三種渠道的融合。現(xiàn)在不少地方的城鎮(zhèn)主干管網(wǎng)的負荷率已經(jīng)超過七成，甚至接近滿負荷，因此重新規(guī)劃管網(wǎng)和修建復線就顯得必要。而且，燃氣終端的調(diào)峰和應急保供還是一個比較薄弱的環(huán)節(jié)，市場空間很大，需要發(fā)揮LNG儲備站輔助調(diào)峰功能和直供管網(wǎng)互聯(lián)互通的應急保供作用［10］。

城鎮(zhèn)管網(wǎng)是燃氣終端供應的基本渠道。點供特別適合于市場空白區(qū)域，一旦城鎮(zhèn)管網(wǎng)敷設(shè)到位，可以應用于給城鎮(zhèn)燃氣應急保供和調(diào)峰。這樣，點供與城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)就實現(xiàn)了融合。直供管網(wǎng)需要面對單一用戶用氣量不穩(wěn)定或者萎縮帶來的固定投資成本沉沒的風險，同時為了提高供氣保障，直供管網(wǎng)需要與城鎮(zhèn)管網(wǎng)互聯(lián)互通，并且需要納入燃氣管網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃。當上下游通暢和渠道共享之后，城鎮(zhèn)管網(wǎng)與直供管網(wǎng)也就融合了。

5 結(jié)束語

優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，放開價格競爭，前提是放開渠道的準入，促進渠道的多元化。囿于政策的限制，目前點供行政干預太多、合規(guī)門檻偏高，未取證的項目面臨“秋后算賬”的政策風險。直供管網(wǎng)還處于試點階段，地方政府推廣力度不及預期。因此，筆者建議：

1）利用天然氣價格總體趨勢走低和居民實行階梯氣價的契機，進一步處理好交叉補貼問題，降低管道燃氣企業(yè)的政策性負擔，為特許經(jīng)營制度的改革做好鋪墊。

2）降低點供合規(guī)的門檻。一種方式是區(qū)分自備氣站和非自備氣站，自備氣站沒有經(jīng)營性質(zhì)，取消符合燃氣規(guī)劃的前置要求，以安全為主要審批條件，同時允許以土地租賃的方式建設(shè)非自備氣站。另外一種方式是允許大型點供項目接入城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)，發(fā)揮應急和保供功能。

3）在城鎮(zhèn)管網(wǎng)輸氣能力已經(jīng)飽和或管網(wǎng)空白的區(qū)域，對具備大規(guī)模穩(wěn)定用氣的客戶，降低直供管網(wǎng)準入門檻，明確政策依據(jù)。城鎮(zhèn)管網(wǎng)具備輸氣余量的情況下，開放對大用戶的代輸功能。

［1］郭宗華.天然氣利用意見值得稱道也有遺憾［N］.中國能源報，2017年7月10日.

［2］林須忠.淺析燃氣特許經(jīng)營權(quán)的影響和改革：以福建省為例［J］. 天然氣技術(shù)與經(jīng)濟，2016，10（3）：60-62.

［3］牛麗賢，張壽庭.產(chǎn)業(yè)組織理論研究綜述［J］.技術(shù)經(jīng)濟與管理研究，2010（6）：136-137.

［4］劉志彪.現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學（研究生教學用書）［M］.北京：高等教育出版社，2009：4-6.

［5］菲利普·科特勒，凱文·萊恩·凱勒.營銷管理（第14版）［M］.王永貴，于洪彥，何佳訊，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2012：452.

［6］劉婉萍，肖彤蘭.兩強“聯(lián)姻”構(gòu)筑管道燃氣“一張網(wǎng)”［N］.汕頭都市報，2016-04-28.

［7］林須忠.管道燃氣特許經(jīng)營的四重邏輯.［J］.中外能源，2017，（22）9：1-5.

［8］林須忠.價格監(jiān)管、政府逐利和天然氣體制改革：來自福建省的案例剖析［J］.天然氣技術(shù)與經(jīng)濟，2017，11（3）：64-66.

［9］樊綱，陳瑜.“過渡性雜種”：中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展及制度轉(zhuǎn)型［J］.經(jīng)濟學（季刊），2017，4（4）：948-950.

［10］國家能源局石油天然氣司等.中國天然氣發(fā)展報告（2017）［M］.北京：石油工業(yè)出版社，2017:24.