馬立強(qiáng)

摘要：指出了環(huán)境影響評價(jià)制度自建立以來就對環(huán)境保護(hù)起到了巨大的作用，但在其實(shí)施過程中，在不斷完善的同時(shí)也逐漸教條化、繁瑣化，環(huán)評的審批過程也越來越復(fù)雜?；诖耍槍Νh(huán)評面臨的問題進(jìn)行了總結(jié)，并重點(diǎn)對環(huán)評的改革思路提出了建議，可供參考。

關(guān)鍵詞：環(huán)評文件;改革思路;風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)

中圖分類號(hào)：X820

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9944（2018）4-0146-02

1 環(huán)評面臨的困境

盡管有《環(huán)境影響評價(jià)法》作為指導(dǎo)，有《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》（以下簡稱“《名錄》”）作為有效的實(shí)施手段，但對于那些“不起眼”的小項(xiàng)目到底需不需要環(huán)評，在業(yè)界和主管部門中卻無法達(dá)成共識(shí)，而這些“小”問題卻是絕大多數(shù)企業(yè)普遍面臨的困境，企業(yè)面臨“微調(diào)細(xì)改”等問題時(shí)多是無所適從。

未納入“建設(shè)項(xiàng)目”管理的小項(xiàng)目（即發(fā)改委不需要“備案”的項(xiàng)目）是否需要環(huán)評，《名錄》沒有涵蓋的項(xiàng)目需要環(huán)評嗎？“建設(shè)項(xiàng)目”到底是什么“項(xiàng)目”？有何含義？新增或改進(jìn)的環(huán)保設(shè)施是否需要環(huán)評？環(huán)評文件類型的判斷應(yīng)遵照所屬行業(yè)還是產(chǎn)污工藝？環(huán)評是“技術(shù)文件”還是“程序文件”？驗(yàn)收后的“非重大變動(dòng)”行為是否可通過“環(huán)境影響后評價(jià)”合法化？對于以上問題環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)境管理部門解讀不一，因此，亟需對這些問題進(jìn)行分析。

2 改革思路

2.1 厘清環(huán)評與“建設(shè)項(xiàng)目”的關(guān)系

2.1.1 圍繞“建設(shè)項(xiàng)目”核心開展環(huán)?！叭瑫r(shí)”

以“建設(shè)項(xiàng)目”為核心有其優(yōu)勢，其界限非常清晰。凡是發(fā)改委受理備案的才需要走環(huán)?！叭瑫r(shí)”手續(xù)（類似安全“三同時(shí)”），凡是沒有備案的項(xiàng)目，統(tǒng)一納入“現(xiàn)狀評價(jià)”或是“后評價(jià)”管理，或是納入“備案”管理，而不是走環(huán)評的“審批制”。這一思路在安全管理領(lǐng)域普遍適用。此外，圍繞“建設(shè)項(xiàng)目”為核心開展環(huán)保三同時(shí)還需補(bǔ)充環(huán)保部門自己定義的“建設(shè)項(xiàng)目”。

2.1.2 環(huán)評與“建設(shè)項(xiàng)目”分離，建立自己體系下的評項(xiàng)

《環(huán)境影響評價(jià)法》中對于是否開展環(huán)評的判斷原則是基于“環(huán)境影響”，而不是看其是否為“建設(shè)項(xiàng)目”。環(huán)評項(xiàng)目與“建設(shè)項(xiàng)目”分離，環(huán)評和備案不再互為制約，僅是對擬建項(xiàng)目的實(shí)際環(huán)境影響進(jìn)行評價(jià)。如此，對《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》則需較大調(diào)整，摒棄“建設(shè)項(xiàng)目”的分類方式，重點(diǎn)以實(shí)際的“環(huán)境影響”，以“生產(chǎn)工藝/產(chǎn)污工藝”來界定。這一思路要求環(huán)保部門給出自己清晰定義的“建設(shè)項(xiàng)目”，即“環(huán)評項(xiàng)目”。

2.2 厘清環(huán)評與“行業(yè)”、“生產(chǎn)工藝、產(chǎn)污工藝”的關(guān)系

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》基本上嚴(yán)格遵照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》，以“產(chǎn)品”為導(dǎo)向劃分行業(yè)并適當(dāng)考慮“產(chǎn)污工藝”的思路，但環(huán)境影響其實(shí)完全由實(shí)際的生產(chǎn)工藝，特別是“產(chǎn)污工藝”決定。因而按照行業(yè)劃分環(huán)境影響大小有其天然的缺陷。

厘清環(huán)評與“行業(yè)”和“生產(chǎn)工藝/產(chǎn)污工藝”的關(guān)系需要摒棄《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的分類方式，按照《環(huán)境影響評價(jià)法》建立自成體系的“環(huán)評項(xiàng)目”類別，主要以“環(huán)境影響”和“產(chǎn)污工藝”為主線，兼顧行業(yè)來確定環(huán)評文件類型。

按照這個(gè)思路，配套設(shè)施，環(huán)保設(shè)施等未納入“行業(yè)”管理，未納入《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的產(chǎn)污工藝便可以順理成章地納入環(huán)評項(xiàng)目內(nèi)容。環(huán)保部門也可據(jù)此設(shè)置自己定義的“建設(shè)項(xiàng)目”，即“環(huán)評項(xiàng)目”。如果基于現(xiàn)有《名錄》來完善，則應(yīng)進(jìn)一步補(bǔ)充明確環(huán)保設(shè)備、輔助設(shè)施等的地位，同時(shí)明確不同行業(yè)的輔助設(shè)施，其所屬行業(yè)該如何界定。另外，縱向的行業(yè)分類應(yīng)結(jié)合橫向的工藝分類，通過縱橫交錯(cuò)的方式完善“環(huán)評項(xiàng)目”，而不是當(dāng)前的“建設(shè)項(xiàng)目”。

2.3 厘清“技術(shù)文件”還是“程序文件”的關(guān)系

目前，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件已確切成為一種兼具“程序文件”特色的“技術(shù)文件”，其技術(shù)性的特點(diǎn)必然要求更強(qiáng)大的技術(shù)支持，更科學(xué)的技術(shù)方法[1]。

環(huán)評要么回歸“程序文件”的本質(zhì)，以識(shí)別污染源：提出污染物排放和風(fēng)險(xiǎn)管控措施，確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和排放限值為主要目的，將環(huán)保工程設(shè)計(jì)等納入企業(yè)工程設(shè)計(jì)范疇，環(huán)評文件作為設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)和依據(jù)，主要是提出環(huán)保設(shè)施的設(shè)計(jì)目標(biāo)。對于設(shè)計(jì)的環(huán)保篇章可要求設(shè)計(jì)與施工期對公眾進(jìn)行公開，甚至接受專家的審查，以此彌補(bǔ)環(huán)評在環(huán)保設(shè)計(jì)方面的技術(shù)缺陷。要么環(huán)評轉(zhuǎn)化為技術(shù)為主的文件，細(xì)化和完善諸多的環(huán)保工程及相關(guān)要求，甚至對主要的環(huán)保設(shè)施提出設(shè)計(jì)參數(shù)，這些都要求各個(gè)行業(yè)建立相應(yīng)的環(huán)保設(shè)計(jì)規(guī)范，而且要隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展不斷去更新完善，指導(dǎo)環(huán)保設(shè)施的設(shè)計(jì)建設(shè)與施工。

2.4 廈清環(huán)境影響評價(jià)與環(huán)境后評價(jià)的關(guān)系

當(dāng)前試行的后評價(jià)管理辦法，是針對“環(huán)境影響”變動(dòng)的評價(jià)行為，而不是“建設(shè)內(nèi)容”變動(dòng)的評價(jià)行為。因而，建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容的變動(dòng)不可能通過“后評價(jià)”合法化。所有的變動(dòng)和調(diào)整都需要根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》判斷是否需要環(huán)評。對于《名錄》界定不清的“項(xiàng)目”，靜待后期環(huán)保部門的細(xì)化，或是出正面清單。或是明確哪些建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容的變動(dòng)可以納入“后評價(jià)”，合法化。

2.5 厘清評價(jià)主體和責(zé)任主體的關(guān)系

判斷是否需環(huán)評的基本原則有兩個(gè)：①按照環(huán)評法的要求，根據(jù)環(huán)境影響的程度來確定是否需環(huán)評;②根據(jù)“環(huán)境污染”責(zé)任主體是否清晰明確來確定是否需環(huán)評。

企業(yè)名稱變更、法人變更、企業(yè)收并購行為、股權(quán)變更等行為，由于企業(yè)的責(zé)任主體都進(jìn)行了延續(xù)，也就是說過去潛在的環(huán)境污染事故可找到責(zé)任人或責(zé)任繼承人，則不需對這樣的變更進(jìn)行環(huán)評。如果企業(yè)收并購時(shí)，之前的企業(yè)已被注銷，資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到新的公司，這樣之前的責(zé)任關(guān)系需要終結(jié)，新的公司需開展環(huán)評，以明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，并被許可總量。所以，環(huán)評除了對環(huán)境污染情況進(jìn)行評價(jià)外，還需對污染責(zé)任的轉(zhuǎn)移和歸屬進(jìn)行界定，這是其兼具技術(shù)文件和程序文件特性的特征所決定的[2]。

3 總結(jié)

3.1 界定清晰需要環(huán)評的“建設(shè)項(xiàng)目”

確定環(huán)保部門認(rèn)定的“建設(shè)項(xiàng)目”，即“環(huán)評項(xiàng)目”。給出需環(huán)評的項(xiàng)目清單，以及明確不需要環(huán)評的“正面”清單;除了按照行業(yè)界定外，加大產(chǎn)污工藝的界定方式。

3.2 界定清晰行業(yè)與生產(chǎn)工藝

加環(huán)評文件類型的判定及執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)需結(jié)合行業(yè)與生產(chǎn)工藝，避免通過行業(yè)一刀切。以“生產(chǎn)工藝”和“產(chǎn)污環(huán)節(jié)”為要點(diǎn)的環(huán)評管理才是方向?！睹洝吩诳v向上以行業(yè)為主線，橫向上結(jié)合產(chǎn)污工藝，縱橫交錯(cuò)逐漸完善，將環(huán)保設(shè)施、輔助設(shè)備等納入，給企業(yè)和環(huán)評單位更為清晰的指導(dǎo)。

3.3 界定清晰變動(dòng)的合法程序，不管是驗(yàn)收前的還是收

將跟污染相關(guān)的變動(dòng)與污染不相關(guān)的變動(dòng)清晰劃分，跟污染相關(guān)的變動(dòng)行為納入環(huán)評的“建設(shè)項(xiàng)目”范疇，即“環(huán)評項(xiàng)目”。跟污染不相關(guān)的內(nèi)容要么明確不納入環(huán)保三同時(shí)管理，要么實(shí)行備案制或是納入后評價(jià)范疇。

3.4 界定清晰“程序文件”還是“技術(shù)文件”

環(huán)評文件已開始了從“程序文件”為主到“技術(shù)文件”為主的轉(zhuǎn)變，環(huán)評即具有程序文件的法律地位，又具備技術(shù)文件的科學(xué)要求。因而，在新時(shí)期，建立具有特色的技術(shù)方法，針對不同類型企業(yè)、不同地域的企業(yè)提出針對性的評價(jià)方法，得出科學(xué)的結(jié)論，將是環(huán)評科學(xué)和技術(shù)性的體現(xiàn)。設(shè)計(jì)文件中的環(huán)保設(shè)計(jì)篇章也應(yīng)通過公開等方式，進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)在環(huán)保工程方面的投入。

3.5 界定清晰后評價(jià)與環(huán)評的關(guān)系

后評價(jià)要么僅是針對“環(huán)境影響”與“環(huán)保措施”變動(dòng)的評價(jià)，要么是針對“工程內(nèi)容變動(dòng)”的評價(jià)。目前環(huán)評法的要求與試行的后評價(jià)管理辦法并不符。為了避免企業(yè)錯(cuò)誤地認(rèn)為改擴(kuò)建行為可通過“后評價(jià)”合法化，目前后評價(jià)根本不針對工程內(nèi)容的變動(dòng)。但一刀切的行為又讓企業(yè)微調(diào)細(xì)改的行為無所適從。因此，可學(xué)習(xí)安全主管部門，給后評價(jià)更大的權(quán)力，將“建設(shè)項(xiàng)目”以外的項(xiàng)目統(tǒng)一納入“后評價(jià)”的管理范疇;或通過“環(huán)評項(xiàng)目”的界定，理順環(huán)評與“建設(shè)項(xiàng)目”的關(guān)系，將“后評價(jià)”明確在“環(huán)境影響”與“環(huán)保措施”變動(dòng)的評價(jià)，對于微調(diào)細(xì)改的行為根本不需要任何評價(jià)，并修改環(huán)評法。

4 結(jié)語

環(huán)境影響評價(jià)制度只有通過服務(wù)“生產(chǎn)”、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)管理好環(huán)境質(zhì)量，才能認(rèn)識(shí)到其存在的價(jià)值。環(huán)境影響評價(jià)制度只有通過改革，抓大放小，嚴(yán)控環(huán)境影響大的項(xiàng)目的同時(shí)簡化環(huán)境影響小的項(xiàng)目，基于企業(yè)“主體責(zé)任”的角度，提出可行的環(huán)保措施，并緊密圍繞“環(huán)境質(zhì)量”的管理，提出地方化針對性的要求，環(huán)境影響評價(jià)制度將在新時(shí)期換發(fā)新的生命活力。

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